I OSK 754/24

I OSK 754/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1564/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 9 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1564/23 w sprawie ze skargi Gminy Imielin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 czerwca 2023 r., nr KKU-258/22 w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Gminy Imielin na rzecz G. S.A. z siedzibą w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1564/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) - na skutek skargi Gminy Imielin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 czerwca 2023 r., nr KKU-258/22 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego.
Decyzją z 2 grudnia 2022 r., nr NWXV.7532.1.70.2018, Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę Mysłowice (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła Gmina Imielin) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowych położonych w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Gminy Mysłowice, a obecnie w Gminie Imielin, w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonych działkami nr: [...] o pow. 0,2197 ha, [...] o pow. 0,9907 ha, [...] o pow. 0,3585 ha, [...] o pow. 0,6616 ha (dalej: sporne działki, sporne nieruchomości), ujawnionymi w księdze wieczystej nr [...] (dalej: decyzja komunalizacyjna).
Po rozpatrzeniu odwołania G. S.A. z siedzibą w K. od ww. decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: KKU, Komisja) decyzją z 15 czerwca 2023 r., nr KKU-258/22, uchyliła w całości decyzję organu I instancji i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Miasto Mysłowice (tj. gminę o takim statusie) [w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiło Miasto Imielin] (tj. gmina o takim statusie) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności spornych działek. Komisja przyjęła, że 27 maja 1990 r. nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa, gdyż jako podstawę wpisu w księdze wieczystej wymieniono umowy sprzedaży nieruchomości z 13 kwietnia 1984 r., Rep. A nr [...], z 10 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...], z 16 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...] i z 17 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...], na podstawie których W. w K. nabyło w imieniu Państwa sporne działki (dalej: umowy sprzedaży z 1984 r.). Przekazanie nieruchomości poprzednikowi prawnemu odwołującej, tj. W. w K. nastąpiło we właściwym trybie ww. aktami notarialnym. Ponadto działki były w faktycznym użytkowaniu przedsiębiorstwa w sposób nie kwestionowany przez poprzednika gminy, tj. właściwą radę narodową na co wskazuje np. decyzja Urzędu Miejskiego w Mysłowicach nr G.lll.13/8224/153/86 z 10.12.1986 r., którą ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. W ocenie KKU Wojewoda bezzasadnie uznał, że prawo zarządu nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu odwołującej, tj. W. w K., ponieważ można przyjąć, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości znajdują zastosowanie w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Komisja podniosła, że powołane przepisy dotyczą różnych okresów nabycia nieruchomości. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy odnosi się do okresu następującego po dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei przepis art. 8 ust. 3 ustawy dotyczy umów nabycia nieruchomości zawartych wcześniej. W ocenie Komisji przedstawioną interpretację przepisów potwierdza wprost treść § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. - rozporządzenie i ustanowione w nim domniemanie dotyczyło co prawda odrębnego postępowania dotyczącego uwłaszczenia przedsiębiorstw prawem użytkowania wieczystego, ale zawartą tam logikę i względy doświadczenia życiowego można przenieść na tę sprawę przez pryzmat art. 80 kpa. Według KKU państwowe jednostki organizacyjne, które przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nabyły nieruchomości w drodze umowy, uzyskały z mocy prawa zarząd nad nabytymi nieruchomościami w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 sierpnia 1985 r. Wobec tego Komisja uznała, że na podstawie umów sprzedaży z 1984 r. Skarb Państwa reprezentowany przez przedstawicieli W. w K., nabył własność spornych nieruchomości. Podmiotem, na rzecz którego nastąpiło nabycie prawa własności nieruchomości, ze względu na obowiązującą wtedy zasadę jedności własności państwowej, był Skarb Państwa, w imieniu którego występowało przedsiębiorstwo. Tym samym przedsiębiorstwu temu służyło co najmniej prawo zarządu/użytkowania wskazanych nieruchomości, ujawnione wobec wszystkich uczestników obrotu na podstawie wpisu w księdze wieczystej. Zdaniem Komisji Wojewoda Śląski nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokumenty stanowiące podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa - ze wskazaniem na zarząd (użytkowanie) W. w K. przedmiotowych nieruchomości podlegały ocenie sądu wieczystoksięgowego, a organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny, niż to wynika z księgi wieczystej na 27 maja 1990 r.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę Gminy Imielin na decyzję KKU z 15 czerwca 2023 r. Zdaniem tego Sądu organ I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. W. w K. (poprzednikowi prawnemu G. S.A. w K.) nie przysługiwało do spornych działek w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie tego podmiotu prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornych nieruchomości państwowych, co z kolei doprowadziło Wojewodę do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego należały one wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlegały komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy Imielin. Według WSA dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są błędne i nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W niniejszej sprawie Komisja naruszyła bowiem zarówno przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Sporna w sprawie była kwestia czy mienie objęte wnioskiem Skarżącej spełniało cechy mienia o charakterze ogólnonarodowym (państwowym) należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu I instancji na tak postawione pytanie odpowiedź jest twierdząca. WSA podkreślił, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez poprzednika prawnego G. S.A. w K. z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach - enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. W art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określono dowody potwierdzające istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, zaś tego rodzaju dokumentami W. w K. nie dysponowało. Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu. W realiach niniejszej sprawy Komisja powołała się na umowy w formie aktów notarialnych, które zostały wpisane do działu II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości i zdaniem Komisji, umowy te dowodzą istnienia zarządu. WSA tego poglądu nie podzielił stwierdzając, że z przedmiotowych umów wynika jedynie, że W. w K. nabyło w imieniu Państwa sporną nieruchomość pod budowę bocznicy kolejowej do Stacji Uzdatniania Wody "[...]" w M. W imieniu Skarbu Państwa występowały przy akcie osoby, które oświadczyły, że działają w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa – W. w K. W dacie podpisywania tych umów W. w K. było przedsiębiorstwem państwowym wpisanym do rejestru przedsiębiorstw państwowych, a nie państwową jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. Nie mógł mieć do niej zatem zastosowania art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Poza tym z aktów notarialnych nie wynika aby w stosunku do tego przedsiębiorstwa ustanowiony został ich mocą zarząd w stosunku do tego mienia. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że prawo zarządu do spornych działek nie wynika także z decyzji Urzędu Miejskiego w Mysłowicach z 10 grudnia 1986 r., nr G.III.13/8224/153/86, mocą której ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Brak jest bowiem załącznika do ww. decyzji, który określałby konkretne nieruchomości nią objęte, w tym sporne działki. W samej treści ww. decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia. W aktach sprawy brak jest natomiast samej decyzji oddającej ww. działki w zarząd/użytkowanie. WSA wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tylko nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie. Zdaniem Sądu z taką umową w tej sprawie nie mamy do czynienia. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej tj. decyzji lub umowy co jednoznacznie wynikało z art. 38 tej ustawy. Gdy brak jest takiej decyzji lub umowy uznaje się, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. A zatem, uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy. Przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dawał natomiast prawo, na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W rezultacie WSA stwierdził, że skutkiem umowy, na którą powołuje się Komisja, było wyłącznie przejście własności na rzecz Skarbu Państwa, dlatego wadliwie Komisja przyjęła, że brak jest podstaw do komunalizacji.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik G. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżący kasacyjnie), na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu tej ustawy (Dz. U. Nr 22, poz. 99; dalej jako: u.g.g.w.n.) w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu tej ustawy poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów sprzedaży nieruchomości, wskazanych w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co w dalszej kolejności skutkowało uznaniem, że doszło do komunalizacji przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy Imielin, podczas gdy zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nieruchomością najpóźniej w dniu wejścia w życie u.g.g.w.n. tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.; (2) § 4 ust. 1 pkt 4) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią, o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowią one podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; (3) § 4 ust. 1 pkt 5) ww. Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo zarządu nieruchomości nie daje podstaw dla stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy z treści przepisu wynika jednoznacznie, że stanowi on podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu a w dalszej kolejności do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; (4) § 4 ust. 1 pkt 6) ww. Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania dokumenty w postaci decyzji Urzędu Miejskiego w Mysłowicach nr G.III.13/8224/153/86 z dnia 10.12.1986 r. o ustaleniu opłaty rocznej dla poprzednika prawnego skarżącej za zarząd/ użytkowanie ww. gruntów oraz oświadczenia Urzędu Rejonowego w Katowicach nr UR-OG-7224/330M/92 z dnia 28.12.1992 r. aktualizującego opłatę roczną nie stanowią podstawy do ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej i tym samym odmowę uznania mocy dowodowej decyzji Urzędu Miejskiego w Mysłowicach nr G.III.13/8224/153/86 z dnia 10.12.1986 r. oraz oświadczeniu Urzędu Rejonowego w Katowicach nr UR-OG-7224/330M/92 z dnia 28.12.1992 r., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ustalenia prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej; (5) art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa komunalizacyjna), w związku z art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Gmina Mysłowice nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania, albowiem przedmiotowe nieruchomości nie należały w dniu wejścia w życie powołanej ustawy do rady narodowej ani też terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie skarżącej, co zgodnie z treścią ww. przepisów wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa z 10 maja 1990 r., ustawa komunalizacyjna) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a więc nie podlegały komunalizacji.
Kwestia sporna sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy na dzień 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie (tj. W. w K., posiadające status przedsiębiorstwa państwowego) legitymował się prawem zarządu nieruchomości objętych zakwestionowaną przez KKU decyzją komunalizacyjną. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że sporne działki stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie ww. przedsiębiorstwa, co wyłącza je spod komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Powołując się na art. 8 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n. w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. w ich pierwotnym brzmieniu w skardze kasacyjnej argumentowano, że poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie uzyskał prawo zarządu najpóźniej w dniu wejścia w życie u.g.g.w.n., tj. 1 sierpnia 1985 r., na podstawie notarialnych umów sprzedaży nieruchomości.
Niesporne jest natomiast, że Skarb Państwa uzyskał prawo własności nieruchomości objętych decyzją komunalizacyjną od osób fizycznych na podstawie umów sprzedaży nieruchomości z 13 kwietnia 1984 r., Rep. A nr [...], z 10 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...], z 16 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...] i z 17 stycznia 1984 r., Rep. A nr [...], zawartych w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 t.j. ze zm.; dalej: ustawa wywłaszczeniowa). Sprzedaż nastąpiła na rzecz Państwa – W. w K. Na podstawie tych umów w dziale II księgi wieczystej jako właściciela wpisano: "Skarb Państwa – W. w K.".
Podstawą do przyjęcia w postępowaniu komunalizacyjnym, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, przez którą należy rozumieć także przedsiębiorstwo państwowe. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. w jego pierwotnej wersji państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W judykaturze przyjmuje się, że co do zasady istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. (zob. np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17).
Należy jednak mieć na uwadze, że w dacie wejścia w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.) jej art. 8 w ust. 1 przewidywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast art. 8 ust. 3 stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutek przewidziany w ostatnim z zacytowanych przepisów, dotyczący usankcjonowania pozostawania nieruchomości w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej, odnosi się nie tylko mienia nabywanego na podstawie umów w trybie przewidzianym w art. 8 ust. 1 ustawy, lecz obejmuje także nieruchomości nabyte uprzednio w drodze umów, a więc znajduje zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych również przed 1 sierpnia 1985 r. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. jest bowiem przepisem materialnym i nie zawiera zastrzeżenia, że należy go stosować tylko do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1. Sugeruje to także użycie przez ustawodawcę sformułowania "nieruchomości nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie". Zastosowanie czasu przeszłego dokonanego w odniesieniu do słowa "nabyte" oraz zwrotu "pozostają w zarządzie" - wskazującego na ciągłość, kontynuację poprzednio istniejącego stanu oznacza, że art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu może stanowić podstawę prawa zarządu nieruchomości nie będących pierwotnie własnością państwową, a nabytych przez Państwo przed 1 sierpnia 1985 r. w drodze umowy, wobec których to nieruchomości uprawnienia wynikające z prawa własności wykonywały państwowe jednostki organizacyjne. Pogląd, zgodnie z którym analizowany przepis, ipso iure, ustanawiał zarząd państwowych jednostek organizacyjnych na nieruchomościach nabytych także przed 1 sierpnia 1985 r., znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (zob. np. uzasadnienia: wyroku Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2582/17, z 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 1994/20, z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 194/22 oraz I OSK 913/21, z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1910/21, z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 218/24). Skutek przewidziany w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. w jego pierwotnej wersji dotyczy w szczególności prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umów zawartych w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (ust. 1), a mógł się o nie ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (ust. 2). Według art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawarcia z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia lub zamiany nieruchomości. Zawierając tego rodzaju umowę w imieniu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej - we własnym imieniu - realizowało wszystkie prawa przysługujące właścicielowi, którym było Państwo (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarząd poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie do spornych nieruchomości wynikał z wyżej wymienionych przepisów prawa normujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe weszło bowiem we wszystkie prawa Państwa, jako nabywcy tych nieruchomości na podstawie umów sprzedaży z 1984 r., z wyjątkiem formalnego uzyskania prawa jej własności. Potwierdzeniem tego jest ujawnienie w księdze wieczystej w dziale II właściciela gruntu w następujący sposób: "Skarb Państwa – W. w K.". Wpis ten oznacza, że prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa ze wskazaniem, że w jego imieniu wszelkie wynikające z tego tytułu uprawnienia wykonuje wymienione przedsiębiorstwo państwowe. Formą prawną wykonywania zaś tych uprawnień przez przedsiębiorstwo był zarząd, skoro sama własność w owym czasie przysługiwała niepodzielnie wyłącznie Państwu, zgodnie z art. 128 kc. Powyższe wskazanie odpowiadało bowiem przepisom prawa obowiązującym w dacie zawarcia umów sprzedaży oraz dokonania wpisu do księgi wieczystej, statuującym zasadę jednolitej własności państwowej, a w szczególności art. 128 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (ust. 1), a w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonują w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2).
W konsekwencji w zaskarżonej decyzji Komisja prawidłowo ustaliła, że na dzień 27 maja 1990 r. sporne działki pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego będącego poprzednikiem prawnym skarżącego kasacyjnie, co wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia prawa własności tych nieruchomości przez skarżącą Gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Niezasadne są natomiast zarzuty sformułowane w punkcie 2-4 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ powołane w nich przepisy § 4 ust. 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze) nie mają zastosowania w sprawie, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji. W art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: ugn) ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn, na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w którym potwierdza się ustanowienie z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Z tych względów przepisy rozporządzenia wykonawczego mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 193 ppsa.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa.