I OSK 754/23

I OSK 754/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2908/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2542
art. 34 i art. 34a
Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2908/21 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-177/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2908/21, oddalił skargę P[...] w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (KKU) z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-177/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.
Sąd I instancji doszedł o wniosku, że Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 sierpnia 2019 r. znak: GN-IV.7532.192.2016.AGP odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r, przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], przy A[...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do PKP, uznać należało za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a,, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:
a) Art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. Z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej jako: "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie") poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o Samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na Skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;
b) Art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu 23 września 2021 r. decyzji nr KKU-177/19, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że Decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;
2. Naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;
3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:
a) Dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz
b) Nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku Skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: "Ustawa o gospodarce gruntami");
W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
2. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 Ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;
3. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 Ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
4. Art. 5 ust. 1 pkt 1) Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "Ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;
5. Art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej jako: "Ustawa o PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.
Mając na względzie powyższe, wniesiono o:
1. Zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jako Sądowi I instancji;
2. Wydanie wyroku bez przeprowadzania rozprawy;
3. Zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta [...] wnosząc o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej P[...] jako bezzasadnej
2) o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym
3) zasądzenie od P[...] na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach postawionych zarzutów wskazano na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organ, w sytuacji gdy z dokumentów urzędowych zgromadzonych w toku postępowania wynikało jednoznacznie, że nieruchomość była w zarządzie oraz władaniu skarżącej.
Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Podzielenie przez Sąd stanowiska organu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie zasad gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie wykazano także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że warunkiem uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania za zarzut skuteczny jest wykazanie wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Podstawą zarzutu opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest wskazanie na istnienie takiego naruszenia prawa, które zdeterminowało wydanie decyzji o wadliwej treści. Postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone poprawnie i z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko Spółki w zakresie naruszeń tych przepisów opiera się na twierdzeniu o istnieniu dokumentów potwierdzających zarząd, dokumentów tych jednak nie wskazano.
Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.(utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) oraz art. 127 § 3 k.p.a. (od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie stanowiły podstawy orzekania przez KKU, niezrozumiałe jest zatem, w jaki sposób powyższe przepisy w procesie oceny mogły zostać naruszone przez sąd. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten określa strukturę decyzji administracyjnej i jej składniki. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli od decyzji służy powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, to decyzja winna zawierać stosowne pouczenie. Za akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, dlatego podniesienie tego zarzutu należy uznać także za bezzasadne.
Z kolei w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. To, że Spółka nie zgadza się z dokonaną oceną nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka uzasadniła nieuwzględnieniem przepisów dotyczących powstania i funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie PKP. Sąd I instancji przepisy te miał na jednak uwadze, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku; w którym powołano wiążące sąd administracyjny stanowiska uchwał NSA (I OPS 2/16, I OPS 5/17 publik. CBOSA). Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że granice sprawy wyznaczane są przez podjęte rozstrzygnięcia organów, w tych granicach orzekał Sąd I instancji, nie uczynił bowiem przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Chybiony był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd wyjaśnił, dlaczego, w jego ocenie nieruchomość podlegała komunalizacji. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dostatecznie wyjaśnia podstawy takiego stanowiska. Sąd jednoznacznie wskazał, że faktyczne zarządzanie nieruchomością nie oznacza, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ugruntowane stanowisko orzecznicze powołane w uzasadnieniu wyroku, wsparte rozważaniami uchwał dotyczących wyłącznie faktycznego władania nieruchomościami przez PKP przeczy postawionemu zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zachodzą także podstawy do uwzględnienia zarzutów błędnego zastosowania prawa materialnego. Pomimo multiplikacji tych zarzutów w skardze kasacyjnej ich istota dotyczy kwestii "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z ustaleń faktycznych organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki bezspornie zaś wynikało, że skarżąca nie posiadała żadnego dokumentu, którego treść wskazywałaby, iż przysługiwało jej do spornego gruntu prawo zarządu czy użytkowania, a co w dalszej kolejności prowadziłoby do wniosku, że w tym przypadku mienie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie podlegało komunalizacji. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, nie twierdzi również, że nimi dysponuje. Tym samym więc - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - skarga PKP nie była zasadna.
Z powyższym poglądem nie zgadzała się skarżąca Spółka, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało utworzone w oparciu przepisy ustawodawstwa zwykłego, gdyż status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołanemu zaś do życia, rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwu, zgodnie z jego art. 1, powierzono zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. W myśl natomiast art. 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia, organom przedsiębiorstwa PKP służyły wszystkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego a na zasadzie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, zadaniem przedsiębiorstwa PKP było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez ministerstwo Komunikacji. W tym też celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy.
Ponadto skarżąca podkreślała przy tym, że zasady gospodarowania przez PP PKP mieniem państwowym pozostały niezmienne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76), a następnie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138). W takim stanie faktycznym i prawnym – jak podkreślała skarżąca - zarząd PKP do przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez przedsiębiorstwo kolejowe.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji.
Przypomnieć należy, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W obu uchwałach (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej.
Kwestia trwania prawa zarządu po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP z 1926r. była natomiast przedmiotem szczegółowej analizy w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17. Po pierwsze, w uchwale tej przedstawiono, dlaczego prawo zarządu nie może być utożsamiane z ograniczony prawem rzeczowym. Po drugie, wychodząc z charakterystyki prawa własności wyjaśniono, że wszelka ingerencja w to prawo skutkująca ograniczeniem, wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Na tej podstawie skład siedmiu sędziów wyjaśnił, że jeżeli do takiego ograniczenia (przez ustanowienie prawa zarządu) doszło z mocy samego prawa, to wyeliminowanie z porządku prawnego tej podstawy prawnej skutkuje zniesieniem tego ograniczenia. W konsekwencji, z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy prawne zarządu przedsiębiorstwa PKP przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte. Analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., przeprowadzona w uchwale wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale wydanej w sprawie prowadzonej pod sygnaturą I OPS 2/16, uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz.U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P[...]do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P[...]." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu przywołanych uchwałach wyraźnie podkreślono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na: art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. Nr 24, poz.122), art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także na art. 6 ust. 1 w/w ustawy w zw. z art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z ich treścią, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Fakt zaś wydania decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdzała jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie. Z tych powodów także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" należało ocenić jako nieuzasadnione.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnośnie wniosku uczestnika, należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania.