I OSK 754/11

I OSK 754/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1036/10 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2011-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
art. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i ust. 7
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/10 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od B.W. na rzecz Wojewody Podkarpackiego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/10, po rozpoznaniu skargi B.W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...]w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 28 września 2010 r. (data nadania pocztowego) skarżący B.W. złożył, za pośrednictwem Wojewody Podkarpackiego w Rzeszowie, skargę na decyzję tegoż Organu z dnia [...]sierpnia 2010r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Łańcuckiego w Łańcucie z dnia [...]lipca 2010r., znak-[...], orzekającą o utracie przez B.W. z dniem 20 lipca 2010r. statusu bezrobotnego z uwagi na to, że nie zgłosił się on w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w wyznaczonym terminie oraz nie usprawiedliwił tej nieobecności w ustawowym terminie 7 dni podając uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Decyzja podpisana została przez M.K., upoważnionego pracownika.
W podstawie prawnej decyzji Wojewody Podkarpackiego wskazano na przepisy art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. 2008, nr 69n, poz.415, ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2000, Nr. 98, poz.1071, ze zm.). W uzasadnieniu podano, że złożone odwołanie nie jest uzasadnione. Podkreślono, że przy rejestracji w 2007 r. B.W. otrzymał druk z pouczeniami o prawach i obowiązkach, w tym o konieczności stawiennictwa w Urzędzie w wyznaczonych terminach i usprawiedliwiania swojej nieobecności. Bezspornym w ocenie organu wyższego stopnia jest fakt przekroczenia terminu zgłoszenia się w PUP jak i przekroczenia terminu siedmiodniowego dla usprawiedliwienia przyczyny tego niestawiennictwa. O przyczynie nieobecności B.W. powiadomił PUP dopiero w treści odwołania od decyzji Starosty, zatem z przekroczeniem siedmiodniowego terminu zawitego. Wojewoda pismem z dnia 23 sierpnia 2010r. zwrócił się przed podjęciem decyzji do Dyrektora PUP o wyjaśnienie, czy zarzuty podane w odwołaniu znajdują potwierdzenie, z uwzględnieniem, czy stawił się on w PUP i podał przyczynę swojego niestawiennictwa. W odpowiedzi, wskazano, że B.W. był w dniu 21 lipca 2010r. w PUP, lecz nie w celu złożenia usprawiedliwienia swojej nieobecności, ale po to by ubliżać i zastraszać nagrywaniem pracowników. Wobec tego skierowano go na rozmowę z Dyrektorem PUP. Wskazano również, że nie zgłoszenie się w wyznaczonym terminie, nie poparte żadnym dokumentem lub racjonalnym wyjaśnieniem, uznane zostało przez Dyrektora PUP za nieusprawiedliwione.
W skardze na powyższą decyzję B.W. zarzucił, że zlekceważono podane przez niego wyjaśnienie co do przyczyn niestawiennictwa. Zakwestionował ustalenia faktyczne organów obu instancji, w szczególności co do tego, że w dniu 21.lipca 2010r.. nie podał usprawiedliwienia. Postawił pytanie o faktyczną intencję jego przybycia do Dyrektora PUP, jeżeli nie było to podanie usprawiedliwienia, gdyż nie kierował się względami towarzyskimi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych niż podane przez skarżącego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 134 §1 i art. 135 i art. 3 §1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd, na podstawie art. 145 §1 P.p.s.a.: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Art. 156 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm) stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono widoczne "na pierwszy rzut oka", bez konieczności przeprowadzania dogłębnej analizy, wykładni, zapoznawania się z poglądami orzecznictwa i doktryny; to coś ewidentnego, jednoznacznego, oczywistego. Wada ta tkwić musi w samej decyzji i może dotyczyć przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
Z kolei art. 268a k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Tożsame uregulowanie zostało zawarte w art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009r., nr 31, poz.206, ze zm), który stanowi, że wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1.
Sąd wojewódzki podkreślił, że udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu pociąga za sobą nieważność decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można domniemywać, a powołanych przepisów delegacyjnych nie możne wykładać rozszerzająco.
Sąd I instancji wskazał, że procedura rejestracji bezrobotnych oraz pozbawiania tego statusu jest uregulowana w rozdziale 9 w art. 33. Zgodnie z art. 33 ust. 4 starosta pozbawia bezrobotnego takiego statusu w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a czyni to, zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 14 lit a, decyzją administracyjną. Nadanie statusu bezrobotnego jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez taką osobą o przyznanie świadczeń z tytułu bezrobocia; świadczenia mają charakter wtórny względem przyznanego (uznanego) statusu. Samo jednak nadanie statusu bezrobotnego, jak i jego pozbawienie, nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia. Decyzja starosty ma charakter deklaratywny i potwierdza jedynie stan, w jakim znajduje się osoba fizyczna (art.2 ust. 1 pkt 2), który uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie określonych ustawą świadczeń, lecz dopiero po uzyskaniu statusu bezrobotnego. Takimi świadczeniami dla bezrobotnych są m.in. zasiłki, stypendia, inne świadczenia tak pieniężne jak i niepieniężne, a wskazuje na to już art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b, przy czym zapis tego przepisu wskazuje, że jest to odrębne rozstrzygnięcie od przyznania lub pozbawienia statusu bezrobotnego, mimo iż może zostać zawarte w jednym akcie decyzyjnym. Możliwe jest posiadanie statusu bezrobotnego i nie posiadanie prawa do świadczeń (zob. np. art. 75 ustawy). Wskazana ustawa zawiera także rozdział 15 zatytułowany "Świadczenia dla bezrobotnych", ale nie wymienia się w nim wszystkich świadczeń, o jakie ubiegać się mogą bezrobotni. Czym innym zatem jest "świadczenie dla bezrobotnego", a czym innym "świadczenie z tytułu bezrobocia", o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 4. Drugi ze wskazanych terminów jest definicyjnie szerszy i obejmuje każde świadczenie określone przepisami ustawy, o które może się ubiegać bezrobotny. Podkreślenia wymaga, że aby o takie świadczenia się ubiegać niezbędne jest uzyskanie statusu bezrobotnego, a to odbywa się w trybie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę (art.9 ust. 1 pkt 14 lit a).
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w sprawie objętej skargą postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 i art. 5 §1 k.p.a.). Organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w sprawach odwołań od decyzji starosty (realizującego zadania samorządu powiatu, art. 9 ust. 1-2 ustawy) jest wojewoda (art. 10 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 3 ust. 1 pkt7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz.U.2009, nr 31, poz.206, ze zm.).
Sąd wojewódzki uznał, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy upoważnienie Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej obejmowało, na datę wydawania decyzji, "realizację zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia (art. 10 ust.2 pkt 4)". W tak określonej delegacji nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego, które jest odrębnym i pierwotnym rozstrzygnięciem administracyjnym względem rozstrzygnięć w zakresie świadczeń z tytułu bezrobocia. Tym samym skarżona decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 sierpnia 2010 r. została wydana przez osobę nieupoważnioną.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ wyższego stopnia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.10 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez przyjęcie, że w upoważnieniu Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P.-Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego,
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez uznanie, że samo nadanie statusu bezrobotnego jak i jego pozbawienie nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia.
W ocenie Wojewody ( wbrew twierdzeniom Sądu) status bezrobotnego należy zaliczyć do świadczeń z tytułu bezrobocia, ponieważ jego posiadanie lub utrata powoduje automatycznie nabycie lub utratę określonych świadczeń np. z ubezpieczenia zdrowotnego.
Z tych powodów należy uznać za nietrafne stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w niniejszym orzeczeniu, że samo nadanie statusu bezrobotnego , jak i jego pozbawienie , nie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia.
Ponadto zdaniem Wojewody Podkarpackiego interpretacja art. 10 ust.2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przedstawiona w zaskarżonym wyroku , jest błędna, ponieważ w takim przypadku organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Wojewoda. Niezmiernie dziwne byłoby przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania, w którym sprawy związane z zasiłkiem dla bezrobotnych byłyby rozpatrywane w II instancji przez Wojewodę, natomiast dotyczące nabycia, odmowy czy też utraty statusu bezrobotnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z tych powodów stanowisko WSA w Rzeszowie przedstawione w zaskarżonym wyroku uznające, że w upoważnieniu Wojewody Podkarpackiego dla Pani M.P.-Zastępcy Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej nie mieszczą się sprawy z zakresu nadawania i pozbawiania statusu bezrobotnego, jest całkowicie chybione.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 10 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008r. Nr. 69, poz. 415 ze zm. ) do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie:
1) stosowania standardów i warunków prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35 ust. 5;
2) spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy;
3) przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy;
4) prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy;
5) kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty.
W myśl natomiast art. 10 ust. 2 pkt. 4 ustawy do zadań wojewody należy również realizacja zadań organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia.
Jednocześnie w ust. 7 art. 10 ustawy ustawodawca określił właściwość organów w spawach rozpatrywanych na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie do wymienionego przepisu w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:
1) organem właściwym jest starosta;
2) organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Z powyższego przepisu wynika, iż we wszystkich sprawach regulowanych ustawą, w tym związanych z pozbawieniem statusu bezrobotnego, organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie różnicuje właściwości organów w zależności od rodzaju sprawy, w szczególności nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie określenia właściwości organu II instancji w sprawach dotyczących pozbawienia bezrobotnego przyznanego mu statusu.
Świadczenia z tytułu bezrobocia, identycznie jak sprawy związane z przyznawaniem, czy pozbawianiem statusu bezrobotnego są zadaniami wynikającymi z ustawy, realizowanymi przez organy, których właściwość określona została w art. 10 ust. 7.
Brak jest podstaw do tego jak uczynił to Sąd I instancji, aby twierdzić, iż w pojęciu sprawy dotyczącej świadczeń z tytułu bezrobocia nie mieści się sprawa związana z pozbawieniem bezrobotnego jego statusu. Niewątpliwie kwestia przyznania świadczeń z tytułu bezrobocia jest wtórna wobec nadania określonej osobie statusu bezrobotnego, są to jednak sprawy załatwiane przez te same organy, na podstawie tej samej ustawy, z zachowaniem tego samego trybu postępowania, co pozwala uznać, iż pojęcie " sprawy dotyczącej świadczeń z tytułu bezrobocia " o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 4 ustawy dotyczy również sprawy związanej z przyznawaniem, czy utratą statusu bezrobotnego, tym bardziej że przyznanie ( pozbawienie ) świadczeń z tytułu bezrobocia jest nieodłącznie związane z posiadaniem ( utratą ) statusu.
Sprawa pozbawienia danej osoby statusu bezrobotnego jest sprawą dotyczącą świadczeń z tytułu bezrobocia.
Nie ma zatem powodów aby odmiennie określać właściwość organu odwoławczego w tych sprawach.
Dodatkowo przedstawioną argumentację należy wzmocnić poprzez odwołanie się do treści art. 10 ust. 1 ustawy, który zadania wojewody wymienia używając pojęcia " w szczególności ", co wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia.
W końcu trzeba przypomnieć, że określenie właściwości organu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy do tej pory nie budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W tym miejscu celowe wydaje się odwołanie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007r. I OW 80/07 w którym stwierdzono, że
w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:
1) organem właściwym jest starosta;
2) organem wyższego stopnia jest wojewoda.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na trudną sytuację materialną B.W., na mocy art. 207 § 2 w/wym ustawy odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.