I SA/Wa 1156/23

I SA/Wa 1156/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 753/24 - Wyrok NSA z 2025-05-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr KKU-143/22 w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] (tj. gminę o takim statusie) [w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiło Miasto [...] (tj. gmina o takim statusie)] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Miasta [...] (Dzielnica [...]), a obecnie Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,3201 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda [...] decyzją z dnia 29.10.2019 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej ww. działką, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], objętą księgą wieczystą nr [...].
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A., decyzją z dnia 26.08.2020 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia 29.10.2019 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia 14.07.2022 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] (w której prawa i obowiązki na tym obszarze wstąpiła Gmina [...]) z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, o której mowa w sentencji decyzji (sporna nieruchomość).
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w [...].
Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona działką nr [...] o pow. 0,3201 ha, położona w obrębie [...], ujawniona jest w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Z treści wyżej powołanej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta już w dniu 27.05.1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, bowiem jako podstawa wpisu właściciela wymieniona jest umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...].05.1984 r. nr [...].
W dniu 27.05.1990 r. leżała ona na terenie Gminy (Miasta) [...]. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1.12.1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 132, poz. 671) z dniem 1.01.1995 r. z części obszaru miasta [...] utworzono Gminę (Miasto) [...]. W ewidencji gruntów wg stanu na dzień TJ maja 1990 r. widniała działka nr [...] o pow. 0,3201 ha opisana użytkiem "Ba" - tereny przemysłowe, jako własność Skarbu Państwa Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] (zaświadczenie Starosty [...] z dnia 04.06.2019 r.). Z kolei w wypisie z rejestru gruntów z dnia 25.02.2014 r. nadal figuruje ww. działka jako własność Skarbu Państwa, a jako użytkownik wpisane zostało [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] (również pismo Starosty [...] z dnia 11.07.2022 r.
Z pisma Starosty [...] z dnia 5.06.2019 r. wynika, że przedmiotowa działka przeszła na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] aktem notarialnym Rep. [...]. Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 10.12.1986 r. nr [...] ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Jednocześnie wskazano, że w zasobie Starostwa brak jest załącznika do ww. decyzji, który określał konkretne nieruchomości nią objęte (w treści decyzji powołano się jedynie na ogólną powierzchnię nieruchomości, bez ich geodezyjnego określenia). Oświadczeniem Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 28.12.1992 r. nr [...] zaktualizowano opłatę roczną. W zasobie brak jest decyzji oddającej ww. działki w zarząd/użytkowanie.
Z treści pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 14.06.2019 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 0,3201 ha zarówno na dzień 27.05.1990 r., jak również aktualnie nie była zabudowana, obecnie jest porośnięta samosiejkami. Zgodnie z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 13.01.1979 r., a obowiązującego w dniu 27.05.1990 r. działka nr [...] o pow. 0,3201 ha położona była na terenie oznaczonym symbolem: "[...]" - teren urządzeń zaopatrzenia w wodę;
Komisja stwierdziła, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. istniało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], które było przedsiębiorstwem państwowym użyteczności publicznej, podporządkowanym Wojewodzie [...], którego jednym z podstawowych zadań było prowadzenie gospodarki wodno- ściekowej w obszarze całego województwa, przy czym przedsiębiorstwo to prowadziło działalność na zasadach racjonalnej gospodarki samofinansowania oraz rachunku ekonomicznego, na podstawie własnego planu (było podmiotem samodzielnym, podlegającym nadzorowi organu założycielskiego).
Z kolei w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów z siedzibą w [...] powstała spółka akcyjna [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z 19.10.2005 r.). W związku z powyższym Komisja uznała, że [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] S.A. jest następcą prawnym istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], przy czym brak jest dokumentów wskazujących, jakie konkretnie składniki mienia nieruchomego należącego do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] (lub będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa) przed 1990 r. zostały przydzielone utworzonemu w 1991 r. przedsiębiorstwu państwowemu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów w [...] i powstałej w 2005 r. skomercjalizowanej spółce [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów w [...] SA.
W opinii KKU na podstawie oceny zgromadzonych materiałów w sprawie przekazanie spornej nieruchomości Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] Przedsiębiorstwu nastąpiło we właściwym trybie (przeszła na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 9.05.1984 r. Na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia 10.12.1986 r. ustalono opłatę roczną dla ww. przedsiębiorstwa za zarząd/użytkowanie. Zatem sporna nieruchomość była w faktycznym użytkowaniu przedsiębiorstwa w sposób nie kwestionowany przez poprzednika gminy, tj. właściwej rady narodowej. Opisane w zaskarżonej decyzji nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa) pozostawały w zarządzie GPW w [...], co zgodnie z treścią art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) wykluczało możliwość komunalizacji tych nieruchomości. W ocenie Komisji Wojewoda bezzasadnie uznał, że prawo zarządu nie przysługiwało poprzednikowi prawnemu odwołującej ([...] Przedsiębiorstwa Wodociągów SA w [...]) tj. Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Można w ocenie KKU bowiem przyjąć, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 w/w ustawy znajdują zastosowanie w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie.
Biorąc pod uwagę powyższe Komisja wskazała, że na podstawie ww. umowy sprzedaży Skarb Państwa reprezentowany przez przedstawicieli Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], nabył własność nieruchomości. Podmiotem, na rzecz którego nastąpiło nabycie prawa własności nieruchomości (tj. ich istotnej części), ze względu na obowiązującą wtedy zasadę jedności własności państwowej, był Skarb Państwa, w imieniu którego występowało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Tym samym w ocenie KKU, także stosownie do swobodnej zasady oceny dowodów, temu przedsiębiorstwu służyło co najmniej prawo zarządu/użytkowania wskazanej nieruchomości, ujawnione wobec wszystkich uczestników obrotu na podstawie wpisu w księdze wieczystej. Zatem, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda [...] nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Dokumenty stanowiące podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa - ze wskazaniem na zarząd (użytkowanie) Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] przedmiotowych nieruchomości podlegały ocenie sądu wieczysto- księgowego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej zwaną ustawą komunalizacyjną) w zakresie w jakim Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do nabycia przez Miasto [...] (w którego prawa i obowiązki wstąpiło Miasto [...]) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka numer [...] o pow. 0,3201 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Na wstępie podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Dodać należy, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
Tym samym zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawny do nieruchomości, to jest, czy została ona przekazana temu Przedsiębiorstwu w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Przedsiębiorstwo sprawowało jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] wymienionej nieruchomości.
Wskazać należy, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych.
Do dnia 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19).
Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. art. 8 ust. 1 i 2 wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.
W świetle przedstawionych regulacji prawnych należy mieć na uwadze, że jedyną umową jaką dysponował organ był akt notarialny dotyczący umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1984 r., a więc umowy zawartej jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tj. przed 1 sierpnia 1985r.). Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego.
Słusznie zatem podniosła skarżąca Gmina [...], że w 1984 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r.
Podobnie decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 10 grudnia 1986 r. nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], bowiem została wydana wyłącznie w przedmiocie opłat z tytułu zarządu/użytkowania gruntu. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 178/11, LEX nr 1150751).
Z powyższych rozważań wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., nie pozostawała w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa, a więc stanowiła własność Skarbu Państwa i jako taka podlegała komunalizacji.
W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie w związku z uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do ww. Przedsiębiorstwa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawione wskazania Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.