I OSK 75/21

I OSK 75/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II SA/Op 531/18 - Wyrok WSA w Opolu z 2019-02-12
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii~Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Op 531/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 5 października 2018 r., nr DZ.910.2.3.2018 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 531/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 5 października 2018 r., nr DZ.910.2.3.2018 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu wojewódzkiego decyzją Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie z dnia 15 czerwca 2018 r., wydaną w sprawie uznania stad kur nieśnych należących do skarżącego za zakażone salmonellą oraz nałożenia obowiązków związanych z wystąpieniem zarażenia. W uzasadnieniu podniósł, że reguły postępowania organów Inspekcji Weterynaryjnej oraz hodowcy (producenta) kur niosek w przypadku wykrycia w hodowli serotypu Salmonella Enteritidis lub Salmonella Typhimurium albo efektu hamującego wzrost bakterii, kompleksowo określa Program wprowadzony - zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz. Urz. UE L 325 z 2003, str. 1, ze zm.). Zadaniem tego Programu jest ograniczenie częstości występowania ich w stadach kur niosek Gallus gallus - zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 517/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego celu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenie Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz. Urz. UE L 138 z 26.05.2011, str. 45, z późn. zm.). W związku z realizacją wskazywanych aktów normatywnych prawa unijnego wydane zostało w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 30), dalej Program.
W sytuacji potwierdzenia badaniami obecności w kontrolowanym stadzie kur niosek serotypu pałeczek Salmonella, powiatowy lekarz weterynarii nie ma innej możliwości postępowania niż określone to zostało w podanych powyżej przepisach. Tak więc powiatowy lekarz weterynarii, ze względu na wyniki badań, był obowiązany nałożyć na stronę nakazy i zakazy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że w dniu 15 czerwca 2018 r. organ otrzymał sprawozdania z badań urzędowych przeprowadzonych przez ZHW w Opolu, w wyniku których stwierdzono - Salmonella Enteritidis, w próbkach zbiorczych pobranych w kurnikach Natura Piętro, Nawa II i Nawa III. Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W związku z argumentacją skarżącego, że salmonella wykryta została w kurnikach, a nie produktach żywnościowych wskazać należy, że za zasadnością podjętych nakazów przemawia również wynik badania 5 prób zbiorczych z szyjek tusz drobiu pobranych pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rzeźni przez Wojewódzki Inspektora Weterynarii w Olsztynie, a pochodzących od kur niosek ze stad uznanych zaskarżonymi decyzjami za zakażone z kurnika Nawa II i Nawa III. Co do nałożonych decyzją nakazów wyjaśnić z kolei należy, że ich konkretyzację w odniesieniu do choroby stwierdzonej w niniejszej sprawie zawiera wspomniany wyżej Program. Zostały one wprost określone w treściach pkt 3.1.3 i 3.1.2 Programu, co wyłącza swobodę decyzyjną organów, określoną w art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2024 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1855 z późn. zm.; "powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może"), wprowadzając dodatkowo obligatoryjność stosowanych środków w myśl pkt 3.1.3 Programu ("powiatowy lekarz weterynarii w drodze decyzji administracyjnej nakazuje"). W tym kontekście trudno uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia niektórych nakazów, bowiem w istocie swoboda dotycząca możliwości ich wyboru przez organ została wyłączona. Żadne nakazy, w tym zawarte w pkt 3, 6, i 7 nie były przedwczesne i niewykonalne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; tj.:
1. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż (1) Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, podczas gdy Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał błędnej wykładni przepisu art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, poprzez uznanie, iż nie znajdzie on w sprawie zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; (2) Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z procedurą administracyjną, tj. nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości należało uznać, iż Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie z dnia 15 czerwca 2018 r., gdyż została ona wydana:
– w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisu art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, w związku z przepisem art. 11 k.p.a., tj. w postępowaniu, w którym organ I instancji:
• w toku postępowania nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie wyniki dodatkowych ekspertyz nie miały żadnego znaczenia, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, iż na tym etapie postępowania Powiatowy Lekarz Weterynarii w Namysłowie miał podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu ust. 3.1.3. w związku z ust. 3.2, Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2018 r.;
• wydał w pkt 3 rozstrzygnięcia decyzję przedwcześnie, tj. w sytuacji kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu;
• wydał decyzję, która nie zawierała uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, co utrudnia stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym sprawia, iż stronie nie zapewniono prawa do rzetelnej administracji – tj. w sprawie nie wyjaśniono stronie jakie czynności powinna podjąć strona celem prawidłowej realizacji (wykonania) decyzji;
• zaniechał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. podjął działania na podstawie wyników badań urzędowych z dnia 8 czerwca 2018 r., w sytuacji gdy w sprawie organ I instancji przekazał stronie próby do dodatkowych ekspertyz, a zatem mamy do czynienia z sytuacją kiedy w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie możliwe było obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (tj, organ powinien na podstawie przepisu art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego, wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, tj. wezwać stronę do wskazania, czy podmiot skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wykonania dodatkowych ekspertyz, a jeżeli tak organ powinien wezwać stronę do przedstawienia wyników tych badań);
– z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie z dnia 15 czerwca 2018 r. jest wykonalna, podczas gdy pkt 6 oraz 7 rozstrzygnięcia komentowanej decyzji obarczone są wadą nieważności, tj. organ I instancji nie wskazał stronie kto i na jakich zasadach powinien decydować jakie warunki to "(...) warunki uniemożliwiające rozprzestrzenianie zakażenia", oraz co należy rozumieć przez pojęcie "(...) właściwe produkty biobójcze", co świadczy, iż w wskazanym zakresie decyzja organu I instancji jest niewykonalna, gdzie niewykonalność ta ma charakter trwały;
2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, tj. niezgodny z stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem oraz niewłaściwym zastosowaniem materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zasadnej argumentacji strony dotyczącej zastosowania przepisu art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia nr 882/2004;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
• naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, w związku z przepisem art. 6, 8 oraz 11 k.p.a. w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu za prawidłowe uznał działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie, który w istocie nie zagwarantował stronie ochrony jej praw – nie zagwarantował stronie możliwości pełnego skorzystania z procedury przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz, tj. poprzez uznanie, że pomimo wykazania przez dodatkowe ekspertyzy skrajnych wyników od tych uzyskanych z prób urzędowych pobranych dnia 8 czerwca 2018 r., organy administracji publicznej nie miały obowiązku przeprowadzenia ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek salmonella, które to badania powinno być wykonane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny – Państwowy Instytut Badawczy w Puławach, co doprowadziło do oparcia decyzji organu I instancji na ustaleniach faktycznych poczynionych na podstawie tylko i wyłącznie wyników badań urzędowych w sytuacji, gdy istniały jeszcze wyniki badań kontrprób, które to podważały wiarygodność badań urzędowych wskazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie w rozstrzygnięciu decyzji.
Wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kosztów zastępstwa procesowego wg. przepisanych norm.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie w formie rozprawy zdalnej celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyrok Sądu wojewódzkiego, który został wydany w rezultacie uprzedniej kontroli decyzji administracyjnej Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 5 października 2018 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia wystąpienia w stadzie kur niosek – utrzymywanych w Gospodarstwie Rolnym "[...]" inż. [...],[...] 109 (46–034 Pokój) – w kurnikach Natura Piętro, Nawa II i Nawa III, zarażenia salmonellą oraz nałożenia w związku z tym na skarżącego szeregu obowiązków (nakazów) o charakterze zaradczo–zapobiegawczym, dalej decyzja.
Na wstępie podkreślić należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż w szczególności wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, jak i to, że w czasie rozprawy skarżący formułował zarzuty wobec wyroku WSA w oparciu o przepisy prawa nie ujęte (nie wskazane) wcześniej w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) formułuje trzy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które jednocześnie uznaje za mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (1–3) w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie nie zostały naruszone wskazywane w tym środku odwoławczym przepisy postępowania. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przez skarżącego kasacyjne przepisów postępowania mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Należy stwierdzić, że Sąd wojewódzki zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że administracyjny organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do wydania prawidłowej decyzji, która jest środkiem (instrumentem) wdrażania unijnych oraz krajowych norm prawnych właściwych dla urzeczywistniania programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus – zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.
Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził w sprawie wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca wadliwości czynności pobrania próbek opiera się na założeniu, że obowiązkiem organu jest w każdym przypadku pobranie kontrpróbek i przekazanie ich podmiotowi kontrolowanemu. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że obowiązek ten powstaje jedynie w przypadku złożenia stosownego wniosku przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Przepis art. 11 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt stanowi, że w szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu. Użycie określenia "mogły" wskazuje na możność tych podmiotów uzyskania próbek do dodatkowej ekspertyzy. Gdyby zamiarem unijnego prawodawcy było nałożenie na właściwe organu obowiązku przekazania tym podmiotom dodatkowych próbek, to użyłby innego sformułowania, jednoznacznie wskazującego na obowiązki organów w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości czynności pobrania próbek, a w konsekwencji do kwestionowania na tej podstawie prawidłowości wyników badań laboratoryjnych.
Powzięte przez skarżącego wątpliwości dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji nie wskazują w istocie rzeczy na jej niewykonalność. Niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas.
Zastrzeżenia skarżącego wskazują nie na istnienie nieusuwalnych przeszkód w wykonaniu nałożonych obowiązków, ale na wątpliwości skarżącego co do sposobu wykonania tych obowiązków. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Tak więc jeżeli nawet przyjąć za stroną skarżącą kasacyjnie, że wątpliwości strony co do sposobu wykonania obowiązków prowadzą do niewykonalności decyzji, to stan ten nie jest nieusuwalny.
Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a.
Natomiast w stosunku do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy podzielić, stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z art. 11 ust. 5 i 6 – rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt – właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach (ust. 5). W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu (ust. 6).
Tym samym każdorazowo – na wniosek – podmiotu kontrolowanego/właściciela lub osoby upoważnionej przez ten podmiot/właściciela, obecnej przy pobieraniu próbek, równolegle z próbką do badań laboratoryjnych pobiera się próbkę, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do próbek pobranych w dniu 8 czerwca 2018r. dołączono pisma przewodnie, według wzoru wskazanego w Programie. W pismach tych ujęto, jak akcentuje Sąd wojewódzki, zapisy dotyczące informacji o pobraniu kontrpróbek. Ponadto, co istotne, przedstawiciel strony podpisał protokół pobrania próbek do badań bez zastrzeżeń, nie wnosząc żadnych uwag. Tak więc zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że w związku z powyższym zgodzić należało się z organem odwoławczym, że skoro nie wniesiono uwag do wykonywanych czynności, to wyniki badań laboratoryjnych z badanych prób należało uznać za badania urzędowe. W niniejszej sprawie pobranie próbki do badania nastąpiło przez urzędowego lekarza weterynarii w ramach czynności urzędowych, a wymagane przepisami prawa Programu pismo przewodnie załączone do próbek podpisała przedstawiciel strony, a badania zostały przeprowadzone przez uprawniony ZHW w Opolu. Dodać również należy, iż organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań, gdyż stwierdzenie obecności Salmonella Enteritidis chociażby w jednej z pobieranych prób w stadach nakłada konieczność nałożenia obowiązków w decyzji.
Jednocześnie słusznie zauważa Sąd wojewódzki, że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek do badań laboratoryjnych, bądź też przeprowadzenia badań w szerszym zakresie w kierunku serotypów pałeczek Salmonella – w przypadku – uprzedniego uzyskania dodatniego wyniku badań próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, o co wnosił skarżący. Obowiązek taki nie został ustalony także w przypadku uzyskania ujemnego wyniku badań pobranych kontrprób, przeprowadzonych na zlecenie właściciela stada. W świetle przepisów załącznika – poz. 3 BADANIE PRÓBEK – rozporządzenia Komisji (UE) Nr 517/2011 w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego calu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz.U.UE.L.2011.138.45) próbki winny być przesłane w ciągu 24 godzin od ich pobrania, a badanie pobranych próbek winno być przeprowadzone w ciągu 48 godzin po ich przyjęciu i w ciągu czterech dni po ich pobraniu (3.1.).
Natomiast w kolejnej jednostce redakcyjnej analizowanego tutaj aktu normatywnego UE (poz. WYNIKI I SPRAWOZDAWCZOŚĆ), tj. stosownie do poz. 4.1 pkt a załącznika rozporządzenia Komisji UE nr 517/2011, na potrzeby realizacji Programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, lub przez powiatowego lekarza weterynarii, wykryto – podkreślmy: w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce – serotypy Salmonella objętej programem (inne niż szczepy szczepionkowe), lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii.
Zbieżnie z powyższym stanowią przepisy prawa krajowego, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 30) – w pkt 1.1.: "Na potrzeby realizacji programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, zwanego dalej "hodowcą", lub pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, zgodnie z ust. 2.2 oraz ust. 3.1 załącznika do rozporządzenia nr 517/2011, wykryto w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce serotypy Salmonella objęte programem (inne niż szczepy szczepionkowe) lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii".
Tym samym również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wynik ujemny uzyskany w badaniach właścicielskich nie zmienia faktu stwierdzenia Salmonella Enteritidis we wcześniejszym badaniu urzędowym. Uzyskany na gruncie rozpoznawanej sprawy dodatni wynik w efekcie przeprowadzonego badania urzędowego, obligował organ do podjęcia działań wynikających w szczególności z Programu, w tym wydania przez organ administracji kwestionowanej decyzji.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenie Sądu wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie Program nie nakłada na organy obowiązku powtarzania badań po otrzymaniu pozytywnych dla urzędowego próbkobrania wyników badań, celem uzyskania wyniku negatywnego. Niezależnie od powyższego, zgodzić należało się z organami, że analiza próbek pobranych przez urzędowych lekarzy weterynarii w dniu 8 czerwca 2018 r. na wniosek skarżącego, w których nie stwierdzono obecności pałeczek Salmonella Enteritidis mają znikomą wartość ze względu na fakt, że rozmieszczenie mikroorganizmów w kale najczęściej nie jest jednolite. Jak ustalił Sąd I instancji, próbki pobierane nawet równolegle, co do zasady nie są takie same, gdyż bakterie namnażają się gniazdowo, a zatem wyniki nawet badań próbek urzędowych, jak i "kontrpróbki" będą się różnić. Kwestia ta została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie zachodzi potrzeba ponawiania tych rozważań (zwłaszcza s. 19 i nast.).
W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że ponowne pobieranie nowych prób, o co wnioskował uprzednio skarżący, jak i przeprowadzanie kolejnych badań pobranych prób – w szczególności na gruncie Programu – nie znajduje uzasadnienia, gdyż przestały one spełniać warunki przydatności do badania, na co trafnie zwrócił uwagę administracyjny organ odwoławczy.
Pamiętać bowiem należy, że pkt 3.2 lit. b w związku z pkt 3.1.3 Programu obligował bezwarunkowo organ do wydania spornej decyzji administracyjnej w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym ze względu na uzyskanie "dodatniego wyniku" w myśl pkt 3.2 Programu. Przywoływane wyżej treści Programu są przejawem wdrażania powinności jurydycznej – "(...), bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach(...)" – wynikającej z wiążącego w całości i bezpośrednio stosowanego prawa unijnego, które ma urzeczywistniać cel tej regulacji prawnej, tj.: "Pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe" (Motyw nr 1; art. 11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w szczególności skarżący w złożonym środku odwoławczym (s. 7), Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz uprzednio treść spornej decyzji organu (zwłaszcza s. 6–11; s. 19 i nast.), potwierdzają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.
Z powyższych rozważań, jak i akt sprawy nie wynika aby naruszone zostały przepisy zawarte w art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.
Tym samym Sąd kasacyjny uznaje za zasadne stwierdzenie WSA, że w przedmiotowej sprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. organ otrzymał sprawozdania z badań urzędowych przeprowadzonych przez ZHW w Opolu, w wyniku których stwierdzono Salmonella Enteritidis, w próbkach zbiorczych pobranych w kurnikach Natura Piętro, Nawa II i Nawa III. Powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji w trybie art. 44 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).