I OSK 75/19

I OSK 75/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OSK 1426/22 - Postanowienie NSA z 2022-09-30
I SA/Wa 1008/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-05
I OSK 199/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Dz.U. 2021 poz 735
art.97  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/18 w sprawie ze skargi K. K., D. K. i M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od K. K., D. K. i M. K. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K., D. K. i M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. K., D. K. i M. K., solidarnie, kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] grudnia 1990 r. J. K., jako następca prawny właścicieli majątku [...], położonego w powiecie g., gmina L., zwrócił się do Urzędu Rejonowego w W. o ustalenie prawa do rekompensaty za tę nieruchomość.
Ponownie, [...] grudnia 2008 r., J. K. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty za tzw. mienie zabużańskie, pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. K.
W związku z powziętą informacją o zgonie J. P., z d. K. pismem z [...] lipca 2017 r. [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się, z negatywnym skutkiem, z prośbą do pełnomocnika stron o przedłożenie postanowienia o nabyciu praw do spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobie oraz podanie adresów jej spadkobierców.
Następnie Wojewoda [...], postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku J. K. dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku [...], powiat g., woj. [...], do czasu przedłożenia do akt sprawy postanowienia spadkowego lub aktu poświadczenia dziedziczenia po J. P., z d. K., wraz ze wskazaniem adresów zamieszkania wszystkich spadkobierców.
K. K., D. K. oraz M. K. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r.
Postanowieniem z [...] marca 2018 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. i stwierdził, że stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).
W przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, zachodzi konieczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłej J. P., z d. K. Zgodnie z k.p.a. oraz ustawą z 8 lipca 2005 r. tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku jest uprawniony do wstąpienia w miejsce zmarłej strony postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w tzw. sprawach zabużańskich.
Jak stanowi art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Nabycie to następuje ipso iure z chwilą otwarcia spadku. Zważywszy na możliwość m.in. odrzucenia spadku (art. 1012 k.c.), nabycie spadku, wskazane w art. 925 k.c., ma charakter warunkowy. Dokumentem potwierdzającym, kto jest spadkobiercą i w jakiej części, jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Ustawodawca w art. 1025 § 2 k.c. ustanowił domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Wojewoda [...] stwierdził, że nie dysponuje dokumentem świadczącym o nabyciu praw do spadku po J. P., z d. K., a tym samym nie może zagwarantować pozostałym spadkobiercom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
Wobec tego, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., a wezwanie spadkobierców zmarłej J. P., z d. K., do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu.
Organ odwoławczy przypomniał też, że charakter uprawnienia do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że uprawnienie to przysługuje właścicielowi nieruchomości, a w razie jego śmierci – łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, a więc osobom ściśle oznaczonym, przez co należy rozumieć, że poza tymi osobami uprawnienie to nie może przysługiwać innym osobom. Wprawdzie do uprawnienia z tytułu pozostawienia nieruchomości stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jednak z uwagi na fakt, że ww. uprawnienie potwierdzane jest w drodze administracyjnej oraz mając na uwadze, że cechy prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie z 8 lipca 2005 r., stanowiącej lex specialis w stosunku do kodeksu cywilnego w zakresie spadkobrania, nie jest możliwe nabycie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w drodze umowy zbycia spadku.
Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. K., D. K. oraz M. K.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił.
Sąd wojewódzki stwierdził, że organy obu instancji błędnie oceniły oświadczenie woli J. P., zawarte w akcie notarialnym z [...] sierpnia 2000 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że jej następcy prawni powinni być stronami niniejszego postępowania, a ich nieustalenie było powodem do zawieszenia postępowania.
We wspomnianym akcie notarialnym z [...] sierpnia 2000 r. J. P. oświadczyła m.in., że przekazuje w formie darowizny swoje prawa spadkowe "do wymienionych wyżej ruchomości i nieruchomości" (w tym do nieruchomości ziemskiej – majątku [...] na terenie B.) swojemu bratu, J. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odczytał to oświadczenie jako umowę zbycia spadku i uznał, że nie jest możliwe nabycie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w drodze umowy zbycia spadku, odwołując się między innymi do art. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r., zgodnie z którym prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne.
Sąd zauważył, że w dacie sporządzenia ww. aktu notarialnego ([...] sierpnia 2000 r.), prawo do rekompensaty nie było jeszcze w żaden sposób potwierdzone (nie jest zresztą potwierdzone do dzisiaj), w rozumieniu art. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy do zanegowania skuteczności czynności prawnej zawartej we wspomnianym akcie, w zakresie prawa do rekompensaty. Nie była to bowiem czynność dokonana po potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Nie mając kompetencji do oceny skuteczności zbycia przez J. P. 1/3 spadku po ojcu F. K., Sąd wskazał, że stronami umowy zbycia spadku są spadkobierca ustawowy lub testamentowy oraz nabywca spadku. W niniejszej sprawie, zawarte w akcie notarialnym oświadczenie J. P. było jednostronne. Taka okoliczność nie wyklucza natomiast przyjęcia, że oświadczenie J. P., jako spadkobierczyni F. K., w zakresie praw do nieruchomości ziemskiej w majątku [...], można potraktować jako wskazanie J. K. jako uprawnionego do rekompensaty.
Sąd wojewódzki dodał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim
spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Ze wspomnianego aktu notarialnego wynika wola J. P. (jako kolejnej spadkobierczyni właścicielki), aby to J. K. przejął jej prawa wynikające z roszczeń do nieruchomości pozostawionej na B. I mimo że te roszczenia nie zostały nazwane wprost jako prawo do rekompensaty, to tak, w ocenie Sądu, należy je odczytać, zwłaszcza że oświadczenie J. P. spełnia również wymogi formalne wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., tj. podpis pod oświadczeniem jest poświadczony notarialnie. Należy więc uznać, w ocenie Sądu, że J. P. dokonała skutecznego wskazania innego spadkobiercy, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Skoro tak, to nie była już stroną postępowania w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku [...]. W konsekwencji nie są stroną takiego postępowania również jej następcy prawni. Nie było więc potrzeby zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., w celu ustalenia i wezwanie spadkobierców J. P. z domu K. do udziału w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwą ich wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do wskazania przez J. P. J. K., podczas gdy J. P. nie złożyła takiego oświadczenia woli oraz ewentualnie, z ostrożności, przez przyjęcie, że domniemane wskazanie nie wygasło z chwilą śmierci J. P. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie przepisów art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 7 oraz 80 k.p.a. i przyjęcie, że nie zaszły podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu wobec śmierci strony, J. P. Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność ustalenia następstwa prawnego po zmarłej J. P., z d. K. Zgodnie z k.p.a. oraz ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku jest uprawniony do wstąpienia w miejsce zmarłej strony postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w tzw. sprawach zabużańskich. Powyższe stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji koresponduje z poglądami doktryny: "Do momentu zatem wydania przez sąd deklaratywnego orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożliwość wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Spadkobiercy zmarłej strony nie są w tym wypadku ustaleni. Obok przeszkód natury prawnej, niemożliwość wezwania może wynikać z przyczyn faktycznych. Chodzi tu o sytuacje, gdy spadkobiercy są ustaleni, lecz są nieznani organowi administracji publicznej." (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.
Odnosząc się do sformułowanej tezy Sądu, iż na organie administracji ciąży obowiązek rozpatrzenia sprawy w stosunku do skarżących, tj. bez wstrzymywania toku postępowania z uwagi na okoliczności dotyczące innych osób, należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów dnia 9 października 2017 r., w sprawie I OPS 3/17, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną skutkuje
wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W treści ww. uchwały wskazano m. in., iż: "obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem zadbanie aby wszystkie znane organowi osoby uprawnione zostały zawiadomione o wszczętym postępowaniu".
Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że obecnie wezwanie spadkobierców zmarłej J. P., z d. K. do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu.
Odnośnie do zarzutu skarżących, że J. P. nie była stroną niniejszego postępowania, ponieważ w formie darowizny aktem notarialnym z [...] sierpnia 2000 r. przeniosła posiadane 1/3 praw spadkowych po swym ojcu F. K., w tym w zakresie realizacji roszczeń z tytułu nieruchomości położonej w majątku [...] i [...] na terenie B., na rzecz brata J. K., a tym samym wyzbyła się swego uprawnienia, należy wskazać, że co do zasady w myśl art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Ustawodawca określił zatem charakter prawa do rekompensaty jako prawa związanego tylko z osobą uprawnionego, bo niezbywalnego. Nie ma zatem możliwości skutecznego przeniesienia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej mocą umowy cywilnoprawnej, w szczególności mocą umowy o zbyciu spadku.
Sąd bezpodstawnie oraz błędnie uznał, że aktem notarialnym z [...] sierpnia 2000 r. J. P. złożyła oświadczenie o wskazaniu brata J. K. jako uprawnionego do rekompensaty. Nie wskazuje na to treść powyższego oświadczenia woli J. P., która jedynie przeniosła posiadane 1/3 praw spadkowych po swym ojcu F. K. Oświadczenia woli należy odczytywać w pierwszej kolejności zgodnie z ich literalnym brzmieniem, które w niniejszej sprawie nie uzasadnia poglądu, iż doszło do wskazania uprawnionego do rekompensaty. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że oświadczenie o wskazaniu odpowiada oświadczeniu regulowanemu przez prawo cywilne. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1989 r., III CZP 32/89, mającą moc zasady prawnej: "Przewidziany w art. 88 ustawy powołanej w punkcie 1 krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości państwowej, jest kręgiem zamkniętym, wyłączającym cesję wymienionego uprawnienia na inne osoby". W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy dodatkowo stwierdził, że "wymienione przepisy, stanowiące szczególne unormowanie w zakresie przenoszenia uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy, wyłączają zatem możliwość stosowania do tego uprawnienia przepisów o przelewie wierzytelności - art. 509 i nast. k.c. Przepisy te nie mogą zatem stanowić podstawy przeniesienia uprawnienia, o którym mowa, na osobę trzecią. Nie ma też innych przepisów, które taką podstawę mogłyby stanowić. Rozwiązanie takie należy uznać za zgodne z charakterem uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy".
W doktrynie, która uzupełnia wyżej wskazaną uchwałę Sądu Najwyższego, przyjęto, że gdy chodzi o "prawo do zaliczenia", mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego treścią jest "przyznanie repatriantowi (lub osobom wskazanym w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy) uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą" (...). "Problem przenoszenia tego rodzaju uprawnień pozostaje poza sferą regulacji prawa cywilnego i może być rozstrzygany jedynie na podstawie przepisów prawa publicznego" (J. Mojak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów z 22.VI.1989, "Państwo i Prawo" z 1991, z. 1, s. 118).
Skoro zatem prawo do rekompensaty jest niewątpliwie prawem publicznym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11, ONSAiWSA 2013, nr 1, s. 16) i do tego prawem ściśle związanym z osobą repatrianta (uchwała III CZP 32/89), to oznacza to, że ubiegać się o nie może wyłącznie osoba, której według prawa administracyjnego takie uprawnienie może być przyznane w drodze decyzji na podstawie obowiązującej ustawy.
"Wskazanie" w rozumieniu art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w rozumieniu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiło szczególną instytucję, której skutkiem nie jest nabycie stricte rozumianego "uprawnienia" po stronie osoby wskazanej i utrata go po stronie repatrianta. "Wskazanie" należy odczytywać jako przesłankę z zakresu materialnego prawa administracyjnego, od której zależy możliwość ubiegania się przez spadkobiercę o "prawo zaliczenia" na swoją rzecz. Cały czas jednak skuteczność "wskazania" zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 39/92, OSNC z 1993 r., nr 7-8, poz. 128). "Wskazanie" nie oznaczało jednak cesji uprawnień, bowiem - jak już wyżej wyjaśniono - nie może być tu mowy o stosowaniu bliskich analogii z prawa cywilnego. Prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i to oni, i tylko oni, mogą ubiegać się o jego potwierdzenie w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich. Z uwagi na to, iż J. P. nie żyje, osobami uprawnionymi do rekompensaty są jej następcy prawni. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 75/19 Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej jako "uCOVID-19") wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Strony zostały poinformowane również, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie z [...] września 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W piśmie z [...] września 2021 r. uczestnicy postępowania, K. K., D. K. i M. K. nie wyrazili zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a ich pełnomocnik oświadczył, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 75/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przed Wojewodą [...], prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. K., właścicielkę majątku [...], położonego w powiecie g.
Przyczyną uzasadniającą zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie o rekompensatę za pozostawione mienie była konieczność ustalenia następców prawnych po J. P., z d. K., spadkobierczyni po F. K., jedynym spadkobiercy M. K.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał na naruszenie art. 3 ust 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) przez niewłaściwą ich wykładnię i błędne zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do wskazania przez J. P. J. K. jako osoby uprawnionej do rekompensaty, a także przez mylne przyjęcie, że wskazanie nie wygasło z chwilą śmierci J. P.
Zarzut powyższy jest zasadny.
Zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Podkreślić należy, że obecnie nie budzi żadnych wątpliwości pogląd, że prawo do rekompensaty jest prawem publicznym (zob. np. wyroki NSA: z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/20, z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2808/17, 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA" oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, OTK-A 2002/7/972). Prawo to powstaje – po stronie spadkobiercy – nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej, a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego i z tego względu nie wchodzi w skład spadku (zob. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2025/14). Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy właściciela (właścicieli) nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty, a krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do rekompensaty jest kręgiem zamkniętym, wykluczającym cesję uprawnienia na inną osobę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 (CBOSA) przyjęto, że w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie, a jego stronami są wszyscy spadkobiercy właściciela pozostawionej nieruchomości. Złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania również w stosunku do wszystkich uprawnionych. Prawo do rekompensaty, z punktu widzenia przedmiotowego, jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowepowinny być ustalane z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2808/17, że uprawnionymi do dokonania wskazania są współwłaściciele nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski, względnie spadkobiercy właściciela (właścicieli) tej nieruchomości. Jednak poprzez wskazanie osoby, na rzecz której uprawnienie będzie realizowane, nie następuje utrata uprawnienia. Świadczy o tym charakter tego uprawnienia, które jest niezbywalne (art. 4 ustawy zabużańskiej). Skutkiem wskazania
nie jest zatem zbycie uprawnienia po stronie osoby wskazującej, lecz wybór jednego lub kilku spośród pozostałych uprawnionych, na rzecz których nastąpić ma realizacja posiadanego przez osobę wskazującą uprawnienia. Zgodnie z brzmieniem 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wyłącznie spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przysługuje uprawnienie do rekompensaty. W treści wskazanej regulacji mowa jest o spadkobiercach repatrianta bez ograniczenia co do linii czy też podstawy dziedziczenia. Bezspornie "spadkobiercą", o którym mowa w tym przepisie, może być jedynie osoba żyjąca, bowiem z chwilą jej śmierci wstępują w to miejsce kolejne, uprawnione do spadku, osoby. Zgodnie z brzmieniem 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej wyłącznie spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przysługuje uprawnienie do rekompensaty. W treści wskazanej regulacji mowa jest o spadkobiercach repatrianta bez ograniczenia co do linii czy też podstawy dziedziczenia. Jako równie bezsporne jest, że "wskazanie" może być dokonane wyłącznie przez spadkobiercę, a więc osobę żyjącą. Warunkiem sine qua non skuteczności owego "wskazania" jest bowiem, by osoba wskazująca posiadała uprawnienie do rekompensaty. Z chwilą jej śmierci, krąg podmiotów uprawnionych ulega konfiguracji. W miejsce dotychczasowego spadkobiercy wchodzą kolejni, także uprawnieni do dokonania czynności określonej jako "wskazanie".
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2907/12 (CBOSA).
Z wyżej wskazanych powodów, uznać należy, że błędna jest argumentacja Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą J. P. dokonała skutecznego wskazania innego spadkobiercy (w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej). Warunkami bowiem skuteczności złożenia takiego oświadczenia jest by zostało ono złożone po wszczęciu postępowania i by osoba je składająca żyła w dacie wydawania decyzji przyznającej prawo do rekompensaty.
Ponadto, jeszcze raz należy podkreślić, że prawo do rekompensaty ma charakter publicznoprawny. Jest niedziedziczne i nieprzenoszalne. Z tego względu dołączone do akt oświadczenie notarialne J. P. o przekazaniu, w formie darowizny, swoich praw spadkowych do wskazanych w akcie notarialnym nieruchomości i ruchomości na rzecz J. K. nie może odnieść żadnego skutku w sprawie.
Rozstrzygnięcie kwestii następstwa prawnego po zmarłej J. P., w powyższych okolicznościach sprawy, ma bezpośredni związek z wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ jest niezbędne dla ustalenia kręgu jej spadkobierców oraz przysługujących im udziałów w spadku, ale również dla ustalenia stron toczącego się postępowania. Dokumentem potwierdzającym, kto jest spadkobiercą i w jakiej części, jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Ustawodawca w art. 1025 § 2 k.c. ustanowił bowiem domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą.
Ponieważ pełnomocnik J. K. nie przedłożył orzeczenia, z którego wynikałby krąg spadkobierców po J. P., słusznie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zawieszone. Jak wynika bowiem z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W konsekwencji, zasadny jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i 7 oraz 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składały się wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika za jej sporządzenie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 1 uCOVID-19 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.