I OSK 1271/24

I OSK 1271/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 596/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 § i a rt. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 156 § 1, art. 174 pkt 1 i 2,art. 182 § 2, art. 183 § 1i 2, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 596/23 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-502/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w rubrum wyroku w miejsce daty zaskarżonej decyzji "2 lutego 2023 r." wpisuje "3 lutego 2023 r."; 2. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 7 października 2022 r., nr GOPS.524.12.22; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 596/23, oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 3 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-502/22, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 5 września 2022 r. B. W. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. C.
Wójt Gminy [...] decyzją z 7 października 2022 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 10 października 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 3 lutego 2023 r., nr SKO-NP-4115-502/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej - u.ś.r. Okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. H. C., ur. [...], powstała w stopniu znacznym w 2021 r., tj. gdy miała w 82 lata, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, że osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium nie zakwestionowało tego, że matka skarżącej wymaga pomocy, a skarżąca tej pomocy jej udziela, jednak według organu wykazany przez skarżącą zakres opieki nie ma charakteru tego rodzaju, aby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy współudziale w opiece nad niepełnosprawną pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji, czy też przy uzyskaniu wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych. Kolegium ustaliło również jaki jest krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem matki skarżącej. Z ustaleń tych wynika, że oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązanym do alimentacji są jeszcze trzy siostry i brat skarżącej. B. N. mieszka w R., pracuje zawodowo, leczy się na cukrzycę; pozostałe dzieci mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie matki, w tej samej miejscowości – M. M., opiekuje się teściową, K. W. prowadzi gospodarstwo rolne z mężem, K. C., mieszka razem z matką (w tym samym domu), pracuje zawodowo. Kolegium podniosło również, że okoliczności polegającej na tym, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca, zastępowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 596/23, skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Nie jest również sporny zakres opieki skarżącej nad matką, a także stan zdrowia matki skarżącej, którego organy nie kwestionują.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad matką. Prawidłowo również Kolegium przyjęło, że skoro do alimentacji wobec matki zobowiązana jest jeszcze czwórka dzieci (skarżąca i jej trzy siostry oraz brat), okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie zaistniała przesłanka w postaci istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem Sądu, czynności, które sprawując opiekę nad matką, wykonuje skarżąca są typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby, na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Podzielenie się obowiązkami przez dzieci, których matka ma pięcioro, przy dobrej woli i organizacji nie powinno nastręczać problemów. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby konieczność opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką powodował brak możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Nie sposób przyjąć, aby w sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Sądowi I instancji:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;
2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;
II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę, iż strona skarżąca od 2021 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną;
3) art. 151 p.p.s.a poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej (urodzona w [...] r., wdowa) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 19 listopada 2021 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na okres do 30 listopada 2023 r., w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 października 2021 r., zaś symbol przyczyny niepełnosprawności to: 02-P (choroby psychiczne), 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia), 10-N (choroby neurologiczne). Z przeprowadzonego w dniu 22 września 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej mieszka w domu jednorodzinnym, razem z synem K. C. jego rodziną. Ma do dyspozycji jeden pokój, łazienka jest wspólna z rodziną syna. Nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji z powodu postępującej choroby Alzhaimera, w wyniku choroby neurodegeneracyjnej nastąpiło otępienie, obecnie jej stan zdrowia pogarsza się. Choruje także na cukrzycę, miażdżycę żył, schorzenia typu kardiologicznego, nadciśnienie. Wymaga wsparcia i pomocy we wszystkich czynnościach samoobsługowych – pielęgnacyjnych w razie potrzeby, pomoc przy kąpaniu, sporządzaniu posiłków, zabezpieczeniu w żywność i leki, podawaniu leków, sprzątaniu. Na dzień wywiadu środowiskowego stan zdrowia jest zły, dlatego też zachodzi konieczność sprawowania opieki całodobowej. Opieką taką z dużym zaangażowaniem zapewnia skarżąca, która mieszka w sąsiedztwie matki, przychodzi do niej kilkakrotnie w ciągu doby i pozostaje z nią w stałym kontakcie telefonicznym. Skarżąca pracowała zawodowo od 21 grudnia 2013 r. do 8 stycznia 2014 r., jednak nie mogła pracować zawodowo, ponieważ już wtedy matka wymagała opieki osób drugich, a ona była w stanie zapewnić matce odpowiednią opiekę. W ocenie pracownika socjalnego matka skarżącej wymaga całodobowej opieki. Opieka sprawowana przez skarżącą jest niezbędna, ciągła, stała, zabezpiecza wszystkie potrzeby.
W oświadczeniu z 22 września 2022 r. skarżąca wskazała, że w ramach sprawowanej opieki: prowadzi matkę do łazienki, pomaga w porannej toalecie, czesze jej włosy, pomaga się ubrać, przygotowuje i podaje posiłki, podaje leki, sprząta, pierze, prasuje, przebiera pościel, czyta czasopisma i książki, w razie potrzeby smaruje maściami przeciwbólowymi, gimnastykuje ręce i nogi, robi zakupy, załatwia recepty i je realizuje, wieczorami myje, w razie potrzeby zakłada pieluchomajtki, ubiera i pomaga położyć się do snu, w razie potrzeby załatwia sprawy urzędowe.
Zauważenia wymaga, że skarżąca wykonuje opiekę nad matką codziennie i regularnie, zaś jej wymiar jest adekwatny do potrzeb niepełnosprawnej matki, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje bezpośrednio czynności opiekuńczych w określonym czasie, bowiem nie wymaga tego stan zdrowia matki, to w tym czasie pozostaje do jej dyspozycji. Jeśli nawet, opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, to obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby matki. W tym przypadku jest to codzienna opieka, obejmująca bieżące czynności, których niepełnosprawna matka z uwagi na rodzaj schorzenia odnoszący się do sprawności psychofizycznej nie jest w stanie wykonać sama. Taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na szeroki zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki, ich czasochłonność oraz bezpośredni związek z aktualnym brakiem podejmowania przez nią aktywności zawodowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, które uznały, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt posiadania przez skarżącą rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji względem matki.
Kwestia ta była już wielokrotnie podnoszona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ukształtowane już orzecznictwo stanęło na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy skarżący, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jeden z uprawnionych w pierwszej kolejności członków rodziny zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodziny w takim samym stopniu zobowiązani do alimentacji. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad krewnym (matką) i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inni członkowie rodzeństwa, którzy również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21). Stwierdzić zatem trzeba, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 u.ś.r., wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.
Należy zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej, a zwłaszcza określona w art. 2 ust. 1 tej ustawy jedna z fundamentalnych zasad pomocy społecznej - zasada pomocniczości (subsydiarności). Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd Wojewódzki - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Stwierdzić trzeba, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia pobierania przez skarżącą od 2021 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy [...] z 12 stycznia 2022 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Zauważyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 16a ust. 1 u.ś.r. są co do zasady zbieżne treściowo i mają zbieżne przesłanki przyznania obu tych świadczeń. Jednak powyższa okoliczność została zupełnie pominięta zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym, a pozostaje kluczowa dla kwestii konieczności i zakresu sprawowanej opieki. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej złożył w dniu 5 września 2022 r. w jej imieniu oświadczenie, z którego wynika, iż z dniem przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ona z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak okoliczność ta również nie została wzięta pod uwagę ani przez organ odwoławczy, ani przez Sąd I instancji.
W oparciu o powyższe, stwierdzić należy, iż wadliwie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, w sytuacji gdy organy obu instancji bezsprzecznie dokonały nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten ma zastosowanie, gdy sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu postępowania był nieskuteczny.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej kasacyjnie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, przeprowadzi wnikliwą i wszechstronną analizę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem faktu pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji. Sprostowania sentencji zaskarżonego wyroku dokonano na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.