I SA/Wa 86/21

I SA/Wa 86/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 745/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 20  ust. 1  pkt 1,  art. 24  ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisów z rejestru gruntów oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r.
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił udostępnienia informacji, zawartych w operacie ewidencyjnym dla [...], w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...]. Organ wskazał, że brak po stronie L. C. interesu prawnego do uzyskania z ewidencji gruntów i budynków danych podmiotowych.
Od niniejszej decyzji odwołanie złożyła L. C..
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020 poz.2052) starosta (prezydent) udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nadto wskazał, że należy mieć na uwadze, iż wypisy z rejestru gruntów zawierają informacje zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym dotyczących konkretnie określonej nieruchomości.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie wypisów i wyrysów tj. dokumentów zawierających dane o charakterze przedmiotowo- podmiotowym.
Organ wywiódł, że skarżąca uzyskała w dniu [...] czerwca 2020 r. wnioskowane wyrysy z mapy ewidencyjnej.
Wobec stwierdzonego przez organ ewidencyjny faktu, iż skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni, nie są i nie byli ujawnieni w bazie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele, władający lub użytkownicy wieczyści działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu nr [...] [...], nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do otrzymania wypisu z ewidencji gruntów i budynków.
Załączone do wniosku dokumenty potwierdziły jedynie następstwo prawne skarżącej po jej poprzednikach, natomiast nie zostały przedstawione dokumenty, które by stwierdzały, że F. L. lub B. R. byli właścicielami nieruchomości, która stanowi aktualne działki ewidencyjne nr [...], [...],[...] i [...] z obrębu nr [...].
Skarżąca L. C. nie wskazała normy prawa materialnego, z której wynikałaby konieczność posiadania wypisu z rejestru gruntów, zawierającego dane aktualnych właścicieli, czy użytkowników wieczystych, w sytuacji braku danych potwierdzających związek przedmiotu gruntów z poprzednikami prawnymi skarżącej.
Organ odwoławczy wskazał, że hipotetyczny zamiar podjęcia działań o charakterze roszczeniowym w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa w oparciu o przepisy Dekretu z 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], potwierdza interes faktyczny skarżącej L. C., który dopiero w sytuacji wszczęcia odpowiednich procedur administracyjnych, bądź sądowych i zobligowania do uzyskania w takim postępowaniu danych o charakterze podmiotowym, będzie mógł być uznany za interes prawny.
Skargę na powyższą decyzję złożyła L. C. reprezentowana przez adwokata K. R., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 24 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020 poz.2052) (dalej jako: u.p.g.k.) poprzez błędne przyjęcie, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...];
naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezpodstawne przyjęcie, że L. C. nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr. [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...];
naruszenie art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności działania organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji naruszającej konstytucyjne prawo mojej Mocodawczym do dziedziczenia po swoich przodkach i ochrony prawa własności;
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, poprzez zbyt powierzchowne zbadanie sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentacji dotyczącej własności działek o numerze [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...] [...] przed wydaniem Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...];
naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7b k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, poprzez zbyt powierzchowne zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niezwrócenie się do odpowiednich instytucji, a w szczególności do Archiwum Państwowego w [...], celem ustalenia kręgu prawowitych właścicieli działek o numerze [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...] [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...];
naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez stwierdzenie, że L. C. nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...] podczas gdy uzyskanie tych dokumentów jest niezbędne do podjęcia dalszych działań mających na celu odzyskanie własności nieruchomości, której spadkodawcy L. C. bezprawnie zostali pozbawieni, lub uzyskania należnego w takiej sytuacji odszkodowania;
naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez stwierdzenie, że Pani L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...] podczas gdy Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego z dokumentacji dotyczącej własności działek o numerze [...], [...], [...] i [...] w obrębie ew. nr [...] [...] przed wydaniem Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 24 ust. 2 i 3 p.g.i k. informacje zawarte w operacie są jawne i udostępniane przez starostę m.in. w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu. W związku z powyższym w art. 24 ust. 4 p.g.i.k. przyjęto, że każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. W ust. 5, do którego przepis ten się odwołuje, ustalono m.in., że starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz wydaje odpisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: (3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.
Jak stanowi art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z kolei z art. 20 ust. 2 p.g.i.k. wynika, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;
Powyższe przepisy oznaczają zatem, że nie wszystkie wyżej wymienione dane podlegają wolnemu i nieograniczonemu dostępowi. Przywołany wyżej art. 24 ust. 5 wprowadza bowiem ograniczenie w zakresie danych podmiotów będących właścicielami nieruchomości. Warto tu przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. II SA/Gl 101/09 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "jawność oznacza jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu".
W oparciu o powyższe przepisy ukształtowała się jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyróżnia się w niej trzy kategorie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Są to dane przedmiotowe, podmiotowo-przedmiotowe i podmiotowe. Jako, że te dwie ostatnie zawierają informacje o właścicielach nieruchomości, podlegają one reżymowi udostępniania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 p.g.k. Trafnie to ujął WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Ke 213/15) stwierdzając, że "przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 i 4 p.g.k. informacji o gruntach, budynkach i lokalach, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 5 ustawy, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń".
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że wypis z ewidencji gruntów zawierający dane osobowe właścicieli, użytkowników wieczystych lub władających w odniesieniu do wskazanych działek należy uznać za dane podmiotowe. Zatem takie dane z ewidencji gruntów i budynków zawierają dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i k.". Z uwagi na powyższe, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organy administracji trafnie uznały, iż wydanie wypisów dotyczących przedmiotowych działek, jakich domagała się L. C., wymagało wykazania się przez skarżącą interesem prawnym.
Pojęcie interes prawny, użyte w art. 24 ust. 3 p.g.k. nie zostało zdefiniowane w tej ustawie.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że podnoszona przez skarżącą okoliczność, że żądane przez nią dane są jej niezbędne do wszczęcia ewentualnego postępowania administracyjnego lub cywilnego, nie może stanowić podstawy do wywodzenia z tego interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy. Wskazać bowiem należy, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko organów, iż interesu prawnego, o którym mowa w art. 24 ust. 3 p.g.i k. nie można bezpośrednio wywieść z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wskazany przepis dotyczy bowiem wywłaszczenia, które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a kontrolowane postępowanie administracyjne nie dotyczyło rej kwestii.
Skarżąca nie wskazała zatem przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do wydania żądanych informacji. Interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie tworzy przyszłe ewentualne (hipotetyczne) postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym. Nie jest bowiem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które w jego ocenie mogły wystąpić w przeszłości lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 ).
W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi, w przedmiotowej sprawie skarżącej przysługuje jedynie interes faktyczny. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy wiąże wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego z istnieniem po stronie wnioskodawcy istnienia interesu prawnego nie jakiegokolwiek, lecz interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Zatem odmowa wydania wypisu z rejestru była uzasadniona.
Podkreślenia wymaga też fakt, iż zadaniem starosty (prezydenta) prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest udzielanie informacji i wydawanie wypisów przy spełnieniu warunków określonych prawem, nie zaś prowadzenie czynności poszukiwawczych związanych z mieniem konkretnych osób. Zatem nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2257 ze zm. dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).