II SA/Gd 815/23

II SA/Gd 815/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr WI-I.7840.3.182.2021.TK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 18 grudnia 2019 r. Starosta Kościerski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. M. pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S. w gminie S..
Decyzja została przygotowana przez pracownika Wydziału Architektury
i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kościerzynie K. R., zatwierdzona przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego
w Kościerzynie M. K., a podpisana przez Sekretarza Powiatu Kościerskiego M. W.-L..
Wnioskami z 2 marca 2020 r. A. S. i R. S. oraz D. K.-D. (dalej: "Wnioskodawcy") wystąpili do Starosty o uznanie ich za stronę
w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.
Z uwagi na to, że wskazane przez Wnioskodawców postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało zakończone, a także biorąc pod uwagę treść złożonych podań, Starosta potraktował pisma z 2 marca 2020 r. jako wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 18 grudnia 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - dalej: "k.p.a.".
Postanowieniem z 16 marca 2020 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z 18 grudnia 2019 r., po przeprowadzeniu którego decyzją z 23 lipca 2021 r. odmówił jej uchylenia.
Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało przygotowane przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kościerzynie M. K., natomiast decyzja z 23 lipca 2021 r. została podpisana przez Sekretarza Powiatu Kościerskiego M. W.-L..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Wnioskodawcy.
Decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z 23 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest rozpatrzenie odwołania Wnioskodawców od decyzji Starosty z 23 lipca 2021 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 18 grudnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz S. M..
Wojewoda zwrócił uwagę, że w obu przeprowadzonych postępowaniach - zarówno pierwotnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również postępowaniu wznowieniowym, niewątpliwie uczestniczyli pracownicy Starostwa Powiatowego
w Kościerzynie: M. K. - Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, P. L. - Wicestarosta, M. W.-L. - Sekretarz oraz pracownik merytoryczny K. R.. Podpisy tych pracowników widnieją na pismach wydanych w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (w tym na wezwaniu z 14 października 2019 r., postanowieniu
z 15 listopada 2019 r., decyzji z 18 grudnia 2019 r.), jak również pismach wydawanych
w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym (postanowienie z 16 marca 2020 r., zawiadomienie z 1 czerwca 2020 r., wezwanie z 22 lipca 2020 r., decyzja z 23 lipca
2021 r.). Zdaniem organu odwoławczego o merytorycznym prowadzeniu sprawy przez K. R. świadczą adnotacje widniejące na ww. pismach o przygotowaniu ich przez tego pracownika. Potwierdzają to też wszystkie dekretacje pism wpływających do organu pierwszej instancji oraz metryka akt sprawy tego organu. Tym samym
ww. pracownicy niewątpliwie brali udział w obu postępowaniach administracyjnych, zakończonych wydaniem stosownych rozstrzygnięć, w tym także w procesie decyzyjnym zmierzającym do ich wydania.
Wojewoda podał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że określone w tym przepisie pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji (wznowienie postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji). Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne
i nadzwyczajne. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej, nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Ponadto "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.
Wojewoda zaznaczył, że reguła art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie
w każdym przypadku, gdy funkcje organu wykonuje upoważniony pracownik, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też decyzję wydaną na skutek zastosowania trybu nadzwyczajnego.
Analizując akta sprawy organ odwoławczy uznał, że postępowanie wznowieniowe oraz pierwotne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostały przeprowadzone przez tych samych pracowników, działających z upoważnienia Starosty. Wobec tego, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Starosty), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaakcentowano, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie
art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zawarte w tym przepisie zasady wyłączenia będą miały zastosowanie przede wszystkim do pracownika prowadzącego sprawę, czy podpisującego wydawane rozstrzygnięcia. Przez udział pracownika w postępowaniu (w wydaniu zaskarżonej decyzji) należy bowiem rozumieć zarówno sytuację, w której pracownik ten podpisał zaskarżoną decyzję, jak i sytuację, gdy dokonywał on czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Tym samym, wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział
w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu".
Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że przeprowadzenie postępowania wznowieniowego przez te same osoby, które brały udział w wydaniu wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenie tego rodzaju jest kwalifikowane przez ustawodawcę jako ciężkie naruszenie przepisów procedury, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy wykazane naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musiało skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w celu zapewnienia stronom rozstrzygnięcia sprawy przez dwa bezstronne w sprawie organy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zobowiązał Starostę do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego
w całości przez pracowników, którzy nie orzekali dotychczas w sprawie, a także zapewnienia wszystkim stronom (zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.) możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a następnie wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
Od decyzji organu odwoławczego S. M. wniósł sprzeciw zarzucając jej oczywiste naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 w zw. art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 24 § 4 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że stanowisko Wojewody stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto organ ten nie zbadał, czy czynności w sprawie, w których udział brali wymienieni przez Wojewodę pracownicy Starostwa Powiatowego w Kościerzynie nie miały charakteru dopuszczalnego dyspozycją art. 24 § 4 k.p.a. Wnoszący sprzeciw przyznał, że co prawda art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakłada obowiązek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziały w sprawie,
w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednak dopuszczalny pozostaje udział tego pracownika podlegającego wyłączeniu w czynnościach niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony.
W ocenie strony wnoszącej sprzeciw czynności, w których uczestniczyli wskazani przez Wojewodę pracownicy (notabene pracownikami tymi nie są sekretarz i wicestarosta powiatu, których łączy stosunek powołania), miały właśnie charakter czynności doraźnych
i niezbędnych, przy ograniczonych zasobach osobowych Starostwa Powiatowego
w Kościerzynie merytorycznie przygotowanych do rozpoznania sprawy, dla dobra stron postępowania. Oparcie zatem zaskarżonego orzeczenia na niezweryfikowanej w zakresie wskazanym wyżej przesłance jest czynnością procesowo niedopuszczalną, zwłaszcza
w kontekście podstawowej zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.
S. M. podniósł, że jego uzasadnione wątpliwości budzi oparcie zaskarżonego orzeczenia na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczono, że norma ta w sposób jednoznaczny nakłada obowiązek wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją wydaną wyłącznie przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 lub 27 k.p.a. Tymczasem decyzja z 23 lipca 2021 r., według najlepszej wiedzy wnoszącego sprzeciw, nie została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu, podobnie jak przez organ podlegający wyłączeniu. W tym stanie rzeczy w sprawie brak jest przesłanki formalnej niezbędnej do podjęcia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 29 sierpnia 2023 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości
i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,
że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji
w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości
(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Wojewoda prawidłowo bowiem dostrzegł, że decyzja Starosty z 23 lipca 2021 r. została wydana przez pracowników podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W judykaturze wskazuje się, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji
(zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 331/18). Wskazuje się również, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1357/10 i z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt I GSK 253/05).
W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.
Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana
w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego".
W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14).
Podsumowując poczynione dotychczas rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział
w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału
w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 135/15).
Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno decyzja z dnia 18 grudnia 2019 r.
o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzja
z 23 lipca 2021 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej, zostały podpisane przez tę samą osobę (Sekretarza Powiatu Kościerskiego M. W.-L.) Wojewoda prawidłowo stwierdził naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie, a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miało postać kwalifikowaną. Naruszenie tej regulacji, zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych - takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej
z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Analogiczne założenie należy przyjąć, ilekroć odnośne naruszenie - zachodzące w odniesieniu do orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji - zostanie zidentyfikowane przez organ drugiej instancji w ramach postępowania odwoławczego. Adekwatnym działaniem organu drugiej instancji jest wówczas wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Należy w tym miejscu wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałą wadę dostrzegł organ odwoławczy, spełniona została przesłanka orzeczenia kasacyjnego, opisana w art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło być bowiem konwalidowane w postępowaniu odwoławczym.
W związku z powyższym jako niezasadny należało ocenić sformułowany
w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy podkreślić, że wydanie przez Starostę decyzji z 23 lipca 2021 r. z naruszeniem tej regulacji stanowiło dla Wojewody wystarczającą i samoistną przesłankę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska wnoszącego sprzeciw, że sekretarz powiatu i wicestarosta nie są pracownikami organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a., w pierwszej kolejności należy wskazać na przepisy Konstytucji RP,
z których wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1).
Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) organem wykonawczym powiatu jest zarząd (ust. 1),
w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Z kolei sekretarz uczestniczy w pracach zarządu powiatu oraz może uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym (art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).
Następnie należy zwrócić uwagę na regulacje wynikające z ustawy z dnia
21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 530). Przepisy tej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych (art. 2 pkt 2). Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę, przy czym wicestarosta jest zatrudniony na podstawie wyboru (art. 4 § 1 pkt 1 lit. b), natomiast sekretarz powiatu na podstawie umowy o pracę (art. 4 § 1 pkt 3).
Wreszcie należy wskazać na art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że ilekroć
w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika w sposób niewątpliwy, że organy jednostek samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej, a skoro tak, to wicestarosta i sekretarz powiatu - jako pracownicy samorządowi - podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, oprócz wicestarosty i sekretarza powiatu, udział
w postępowaniu zakończonym wydaniem zarówno decyzji z 18 grudnia 2019 r., jak
i decyzji z 23 lipca 2021 r. brali udział Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kościerzynie M. K. oraz pracownik merytoryczny tego wydziału K. R..
Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda nie zbadał, czy czynności w sprawie,
w których udział brali ww. pracownicy nie miały charakteru dopuszczalnego dyspozycją
art. 24 § 4 k.p.a., należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi o powinności podejmowania przez wyłączonego pracownika tylko czynności niecierpiących zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W piśmiennictwie wskazuje się,
że w zakresie tych czynności mieszczą się czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron, czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania (tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2016, s. 164). Zdaniem Sądu żadna z takich okoliczności nie zaistniała
w rozpoznawanej sprawie.
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprawniało Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
Istota sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy
z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody
i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]