I OSK 742/22

I OSK 742/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Marian Wolanin /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Gd 330/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-12-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 50 ust 1
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Sentencja
Dnia 16 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 330/21 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 330/21), oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia
23 listopada 2020 r. nr [...] - działając w oparciu o art. 7 pkt 5, art. 8, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 1- 3, 5, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) oraz § 2 ust. 3 pkt 1, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV/293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) i usługi rehabilitacyjne oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2012 r. poz. 232 ze zm.) - przyznał Z.W usługi opiekuńcze na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. w zakresie czynności ustalonych w załączniku do decyzji, w wymiarze 9 godzin tygodniowo w dni robocze i ustalił opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 4,75 zł.
Od powyższej decyzji odwołał się Z. W. kwestionując sposób ustalenia jego dochodu przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 1 lutego 2021 r., utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, iż strona zwróciła się o przyznanie pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 9 godzin tygodniowo w dni robocze i taka pomoc została jej przyznana. Podał ponadto, iż w dniu 18 listopada 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził z zainteresowanym rozmowę telefoniczną, z której został sporządzony protokół (dołączony do akt).
Z dokumentu tego wynikało zaś, że strona, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymywała ze świadczeń z ZUS, w łącznej kwocie [...] zł (renta w wysokości [...] zł, obniżona zajęciem komorniczym z tytułu alimentów, dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł oraz świadczenie uzupełniające w kwocie [...] zł). Ustalono też, że strona była osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, od dzieciństwa chorując na chorobę [...] i poruszała się na wózku inwalidzkim. Wymagała też pomocy osoby drugiej i oczekiwała na przyznanie lokalu socjalnego.
W rezultacie organ wskazał, że strona kwalifikowała się do przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, natomiast z uwagi na to, że otrzymywała dochód, który przekraczał kwotę 701 zł, winna być zobowiązana do ponoszenia za tę pomoc odpłatności. Wyjaśnił też, iż z § 3 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV/293/11 (tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze) wynikało, że wysokość dochodu odwołującego się, odpowiadała procentowi kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w zakresie powyżej 250-265. Przy dochodzie odwołującego się przedział ten wynosił zatem od 1.752,51 zł do 1.857,65 zł odpłatność za usługi opiekuńcze stanowiła 25 % ceny za 1 godzinę usługi (19 zł). Oznaczało to, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż opłata za jedną godzinę usługi ustalona w sprawie wynosiła 4,75 zł (19 zł x 25 %).
W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium powołało się na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który określa, jakie składniki wlicza się do dochodu przy udzielaniu tego typu pomocy, oraz jakie składniki nie podlegają wliczeniu do tego dochodu.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2021 r. Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, utrzymując m. in., że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie przeprowadził z nim wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podniósł również zarzut, że - z uwagi na trudną sytuację skarżącego – organ winien rozważyć zwolnienie strony z obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. W. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał, że zarzut nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w prowadzonym postępowaniu niemożliwe było także częściowe lub całkowite zwolnienie skarżącego z ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze, z uwagi na jego trudną sytuację majątkową.
Ponadto Sąd stwierdził, iż - w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów, tj.: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r.nr XV/293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania
i odpłatności za usługi opiekuńcze (...), organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły miesięczny dochód skarżącego, a co za tym idzie, poprawnie ustaliły również odpłatność za przyznane mu usługi opiekuńcze. Organ ustalił bowiem wysokość dochodu skarżącego na [...] zł., na którą składały się: świadczenie rentowe w wysokości [...] zł, (obniżone o wysokość płaconych alimentów - w wysokości [...] zł), dodatek pielęgnacyjny - w wysokości [...] zł i świadczenie uzupełniające - w wysokości [...] zł. Dane te ustalono zaś na podstawie informacji przekazanych przez skarżącego telefonicznie w dniu 18 listopada 2020 r. Jednocześnie zgodnie z tabelą odpłatności, zawartą w § 3 ust. 2 cyt. uchwały, dla dochodu osoby samotnie gospodarującej w przedziale stanowiącym od 250 do 265% kryterium dochodowego tj. w kwocie od 1.752,51 zł do 1.857,65 zł wskaźnik odpłatności wynosił 25 % ceny jednej godziny usługi, a co dawało opłatę za jedną godzinę usługi w wysokości 4,75 zł (19 zł x 25 %).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. W. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm., dalej "k.p.a.") - polegające na niezweryfikowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustaleń faktycznych organów administracji publicznej w zakresie dokonania oceny ich prawidłowości, a w konsekwencji przeniesienie błędnych ustaleń faktycznych do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a co doprowadziło do błędnego zaszeregowania dochodu, uzyskiwanego przez Z. W. w tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze, ustalonej na podstawie § 3 ust. 2 uchwały Nr XV 293/11 Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) i usługi rehabilitacyjne oraz szczegółowych zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności i trybu ich pobierania (Dz.U. Województwa Pomorskiego z 2012 r. poz. 232 ze zm.), a w konsekwencji do bezpodstawnego zawyżenia wskaźnika odpłatności usług, zastosowanego wobec skarżącego, który został ustalony w wysokości 25%, zamiast 10%, liczonych od ceny usługi za jedną godzinę.
Z uwagi na powyższe, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Oświadczył także, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Ponadto, w piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. reprezentujący skarżącego pełnomocnik z urzędu wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte jedynie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. i sprowadzały się do zakwestionowania, przyjętego przez Sąd Wojewódzki, sposobu dokonania oceny ustaleń faktycznych organów administracji publicznej co do wysokości dochodu skarżącego, a co z kolei - zdaniem autora skargi kasacyjnej - doprowadziło do błędnego zaszeregowania dochodu uzyskiwanego przez skarżącego w tabeli odpłatności za usługi opiekuńcze i bezpodstawnego zawyżenia wskaźnika odpłatności usług (25% zamiast 10% ceny za jedną godzinę usług).
W ocenie składu orzekającego, zarzuty te były usprawiedliwione.
Odnosząc się zatem do istoty sporu, wyjaśnić należy, zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej u.p.s.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 6 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Zasady odpłatności za usługi opiekuńcze
w niniejszej sprawie wynikają z uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV/293/11 w sprawie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (...). W myśl § 2 ust. 4 tej uchwały, opłata za usługi opiekuńcze
i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem usług świadczonych w formie świetlicy opiekuńczej, stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 3, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, wynikającego odpowiednio z tabeli w § 3 ust. 2 dla odpowiedniego poziomu dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby
w rodzinie oraz liczby godzin świadczonych usług w miesiącu. Stosownie zaś do treści § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł.
Po myśli natomiast art. 8 u.p.s., dochód stanowi suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszona o zobowiązania określone w art. 8 ust. 3 (to jest o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób) i przychody wymienione w art. 8 ust 4 u.ś.r.
Z powyższych regulacji wynika więc, iż ustalenie wysokości dochodu wnioskującego
o przyznanie usług opiekuńczych było w realiach rozpoznawanej sprawy kwestią kluczową, zwłaszcza, że strona nie kwestionowała wymiaru godzinowego przyznanych mu usług, a jedynie wysokość ustalonej odpłatności za te usługi.
Dokonując oceny ustaleń faktycznych w tym zakresie, Sąd I instancji przyjął za organami administracji, że wysokość dochodu skarżącego wynosiła na [...] zł
a składały się na nią: świadczenie rentowe w wysokości [...] zł (obniżone o wysokość płaconych alimentów w wysokości [...] zł), dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł i świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, iż dane te ustalono na podstawie informacji przekazanych organowi telefonicznie przez skarżącego w dniu 18 listopada 2020 r.
Tymczasem, jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, w aktach sprawy znajduje
się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2020 r. nr [...] o waloryzacji o dnia 1 marca 2020 r. renty i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego, a z której wynika, iż wysokość renty Z. W. po waloryzacji wynosiła wprawdzie [...] zł, ale z uwagi na okoliczność, iż pozostawała ona niższa od świadczenia w najniższej wysokości, podlegała ona podwyższeniu do kwoty renty najniższej, tj do kwoty [...] zł. Ponadto Z. W. przysługiwało również świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Suma tych kwot wynosiła [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł =[...] zł) podlegała zmniejszeniu o wysokość świadczenia alimentacyjnego ([...] zł). Ponadto w w/w decyzji wskazano, iż od dnia 1 marca 2020 r. zaliczka na podatek należny od strony wynosiła [...] zł, zaś składka na ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł. Powyższe dane nie były jednak przedmiotem analizy ani ze strony organów administracji (które dokonały ustalenia wysokości dochodu skarżącego tylko na podstawie przeprowadzonej z nim rozmowy telefonicznej, nie weryfikując poprawności poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy), ani – de facto - Sądu Wojewódzkiego, który co prawda w końcowej części uzasadnienia wyroku wskazał ubocznie, iż ewentualne odmienne ustalenie wysokości dochodu skarżącego, wynikające z rzeczonej decyzji ZUS, mogłoby mieć wpływ na zaszeregowanie go do innego przedziału kryterium dochodowego, wynikającego z uchwały Rady Miasta i wpłynąć na zmianę wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze, jednak stwierdzenie to, z niezrozumiałych powodów, w żaden sposób nie wpłynęło na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jak natomiast wyżej wskazano, ww. decyzja ZUS zawierała nieuwzględnione przez organy dane, dotyczące podwyższenia renty do kwoty renty najniższej, podwyższenia podstawy wymiaru renty po waloryzacji oraz wysokości odprowadzanych zaliczek z tytułu podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne a co -jak wynika z zestawienia tych danych - stało w sprzeczności z ustaleniami organów administracji co do wysokości dochodu skarżącego.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wysokość ustalonego dochodu skarżącego pozostawała bowiem jedynym kryterium, według którego został w tym przypadku ustalony procent odpłatności za usługi opiekuńcze, przyznawany osobom samotnie gospodarującym. Wysokość dochodu skarżącego winna być zatem ustalona w sposób rzetelny i nie budzący żadnych wątpliwości. Jej zawyżenie bowiem mogło spowodować zwiększenie wskaźnika odpłatności za usługi opiekuńcze, a co wprost przekładało się na wysokość stawki, jaką strona musiała by uiścić za godzinę przyznanych usług. W niniejszej sprawie, w oparciu o dochód skarżącego, wynikający
z decyzji ZUS z dnia 15 marca 2020 r. i na podstawie § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 r. nr XV 293/11 być może możliwe byłoby zatem zaszeregowanie Z. W. do ustalenia wskaźnika odpłatności w wysokości 10%, a nie 25% ceny jednej godziny usługi, jak przyjął za organami Sąd I instancji. Dochód ten mieści się bowiem w procentowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej w przedziale "powyżej 160 — 190%" (§ 3 ust. 2 uchwały). Jeśli więc dochód skarżącego zostałby ustalony poprawnie, kwota odpłatności za usługi opiekuńcze wynosiłaby 1,90 zł za godzinę, a nie jak przyjęto - 4,75 zł za godzinę.
Powyższe, w ocenie składu orzekającego, jednoznacznie zatem wskazuje, w zaistniałej sytuacji doszło do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a.
w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1
i art. 7 k.p.a., gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym i nie oceniając ich prawidłowości, powielił jedynie następnie stanowisko merytoryczne zajęte przez organy administracji.
W takiej zatem sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd I instancji winien zatem zbadać w sposób rzetelny i dokładny prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z uwzględnieniem okoliczności, iż w aktach sprawy znajduje się wspomniana wyżej decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 marca 2020 r. o waloryzacji renty i ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego, na podstawie której możliwe jest prawidłowe ustalenie dochodu wnioskującego o usługi opiekuńcze.
Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).