I OSK 740/21

I OSK 740/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2979/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-17
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 106 § 3, 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77, 79, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2979/19 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 października 2019 r. nr GZ.rn.625.612.2005 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2979/19 oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 października 2019 r. nr GZ.rn.625.612.2005 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z 14 marca 1951 r. Nr UZ/Z.I.2/222/50 utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 18 listopada 1950 r. Nr UR.Sąd/7G/7/50, w którym uznano, że majątek [...] obj. Lwh [1] gm. kat. X., o obszarze 88,9723 ha, stanowiący własność C. C. i D. D. oraz obj. Lwh [2] gm. kat. X., o powierzchni 1 262 m², stanowiący własność D. D., o łącznej powierzchni 89,0985 ha, w tym użytków rolnych łącznie 65,2426 ha, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 25 lipca 1996 r. znak GZ.rn.051/625-599/94 odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 marca 1951 r., a następnie decyzją z 7 lipca 1998 r. znak NR.rn.051/625-360/98, po rozpatrzeniu wniosku E. E. i F. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 25 lipca 1996 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2000 r. sygn. IV SA 1669/98, uchylił zaskarżoną przez E. E., F. F. i A. A. decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 lipca 1998 r. W ocenie NSA organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie z punktu widzenia wielkości użytków rolnych przejętych z nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej, w tym organ nie odniósł się do twierdzeń skarżących utrzymujących, że nie zostało wyjaśnione, czy do obszaru użytków rolnych nie zostały doliczone obszary pól naftowych.
Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 5 listopada 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 25 lipca 1996 r. Została ona uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2005 r. sygn. IV SA 4990/03 na skutek skargi A. A.
Jak wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu tego wyroku, organ nie wyjaśnił, czy nieruchomości znajdujące się w posiadaniu [3] w X. (powoływanej dalej również jako "[3]"), istotnie pochodziły z nieruchomości ziemskiej [...]. Ponadto, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na rozbieżność w zakresie powierzchni użytków znajdujących się w posiadaniu [3] oraz na konieczność wyjaśnienia okoliczności dotyczących gruntu o powierzchni 4,1210 ha, którego własność G. G. nabył na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 31 sierpnia 1969 r.
Ponownie rozpatrując sprawę z wniosku E. E. i F. F., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 22 października 2019 r. znak GZ.rn.625.612.2005 utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 25 lipca 1996 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy ponownej oceny sprawy wszczętej z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 18 listopada 1950 r. stwierdzającego, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" o obszarze ogólnym 89,0985 ha, w tym według rejestru gruntowego Nr Ap 402: 56,25 ha roli, 0,6559 ha łąki, 6,8472 ha pastwisk, 1,4901 ha ogrodów, co stanowi 65,2426 ha użytków rolnych, stanowiąca współwłasność C. C. i jej męża D. D., po połowie, podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Organ podkreślił, że istotą postępowania było zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 marca 1951 r.
Organ wyjaśnił, że skoro powierzchnia użytków rolnych znajdujących się w ramach majątku [...] przekraczała 50 ha, to została spełniona przesłanka powierzchniowa określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister dodał, że nawet po pomniejszeniu użytków rolnych (tj. 59,3989 ha) o łączną powierzchnię działek ewidencyjnych nr [4], nr [5] i nr [6] (3,2432 ha), powstałych z części parcel majątku [...] i przejętych później przez [4] w Y., majątek objęty kontrolowaną decyzją spełniałby przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż suma powierzchni użytków rolnych znajdujących się w jego obrębie wynosiłaby 56,1557 ha.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 października 2019 r. wniosła B. B. Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w zakresie wskazanym w wydanych wcześniej wyrokach: NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1669/98 oraz WSA w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA 4990/03. W ocenie skarżącej, w sprawie kluczowe było ustalenie, w jakim zakresie grunty majątku [...] faktycznie stanowiły użytki rolne i czy ich powierzchnia przekraczała 50 ha, a tym samym spełniała przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Skarżąca zaznaczyła, że w sprawie organ zlecił sporządzenie "Dokumentacji techniczno-prawnej ustalenia powierzchni użytków rolnych oraz aktualnego stanu prawnego majątku ziemskiego "[...]" objętego Lwh [1] i [2] wg stanu na dzień 13 września 1944 r., przejętego na własność Państwa orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r. znak: UR/Z.I.2/222/51 na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej", powoływanej dalej również jako "Dokumentacja techniczno-prawna".
Jak zwróciła uwagę skarżąca, geodeta uprawniony sporządzający Dokumentację techniczno-prawną, dokonał łącznego zakwalifikowania wszystkich parcel wchodzących w zakres nieruchomości objętej Lwh [1], nie wykazując równocześnie, w jaki sposób przebiegały przekształcenia poszczególnych parcel. W tym stanie rzeczy, niemożliwe jest ustalenie, z jakich konkretnie parcel powstały aktualne działki gruntowe, wymienione w sporządzonym wykazie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że na tym etapie postępowania należało rozstrzygnąć, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r. jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i czy w związku z tym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Minister ponownie podzielił stanowisko organu nadzorczego I instancji, że orzeczenie z 14 marca 1951 r. nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał wyrok tego Sądu z 7 czerwca 2005 r. sygn. IV SA 4990/03. Jak wskazał, jako istotną wadę uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano: niepodanie aktualnych numerów geodezyjnych działek, które organ uznał za działki pochodzące z nieruchomości ziemskiej [...] (dotyczy to zarówno działek [3] w X., jak i pozostałych działek wskazanych w uzasadnieniu) oraz niewykazanie, w oparciu o analizę zmian w ewidencji gruntów, że działki te istotnie odpowiadają działkom, które w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wchodziły w skład majątku [...] i w tej dacie były użytkami rolnymi. Ponadto, orzekając w sprawie o sygn. akt IV SA 4990/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany oceną sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1669/98.
Jak uznał Sąd I instancji, ze zleconej przez Ministra Dokumentacji techniczno-prawnej wynika, że nie wszystkie nieruchomości o charakterze rolnym wchodzące w skład w majątku [...], stały się później własnością [3]. [3] stała się właścicielką nieruchomości o łącznej powierzchni 47,6211 ha. Z wykazu zmian gruntowych, który jest elementem Dokumentacji techniczno-prawnej, jednoznacznie wynika, że duża część użytków stała się własnością innych podmiotów, w tym osób prywatnych (o łącznej powierzchni 41,3427 ha, wśród których nie brakuje takich, które miały charakter wyłącznie rolny). Z tego powodu, nie można utożsamiać nieruchomości o charakterze rolnym z majątku [...] wyłącznie z powierzchnią gruntów, w których posiadanie weszła [3]. Oznacza to, że nie wszystkie nieruchomości rolne dawnego majątku [...] stały się własnością [3]. Potwierdza to również odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z 17 kwietnia 1997 r. (tom II akt administracyjnych nienumerowanych), który obejmuje też inne nieruchomości niż te wyszczególnione w sporządzonym przez Urząd Rejonowy w J. wypisie z rejestru gruntów, nr rejestru 6, Nr księgi wieczystej [...].
Ponadto, zgodnie z wykazem starych parcel katastralnych wchodzących w skład Lwh [1] i Lwh [2], wymienionych w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r., według stanu na dzień 13 września 1944 r., na majątek [...] składały się grunty o charakterze rolnym o łącznej powierzchni wynoszącej 59,3989 ha. Sąd I instancji zauważył, że przejęcie gruntów przez [3] miało w stosunku do wykonania reformy rolnej charakter następczy, ponieważ doszło do niego wiele lat po wejściu w życie dekretu. [3] weszła w posiadanie części dawnych nieruchomości majątku [...] dopiero w 1989 r., na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości państwowej z 8 marca 1989 r., Rep A nr [...] (za odpisem z księgi wieczystej nr [...] z 17 kwietnia 1997 r., sporządzonym przez Sąd Rejonowy w J.). Nie można zatem – jak stwierdził Sąd I instancji - podzielić poglądu, że wszystkie użytki o charakterze rolnym, znajdujące się w dawnym majątku [...], przeszły na własność [3].
Sąd I instancji wskazał, że również argumenty dotyczące pól naftowych, które znajdowały się na działkach ewidencyjnych o numerach: [4], [5] i [6], nie mogły odnieść skutku. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okoliczność objęcia przez Skarb Państwa wskazanej części majątku przed wejściem w życie dekretu.
Tym samym, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że powierzchnia ogólna majątku [...] wynosiła 89,0985 ha, w tym użytków rolnych 59,3989 ha. Oznacza to, że powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład majątku [...] przekraczała 50 ha. Została więc spełniona przesłanka powierzchniowa określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku powiadamiania strony tego postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności przez biegłego. Dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może m.in. wnosić stosowne uwagi do opinii lub wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii.
Sąd I instancji uznał, że zlecona w sprawie opinia (Dokumentacja techniczno-prawna) nie tylko wymienia nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], ale też wskazuje ich powierzchnię i znajdujący się na nich rodzaj użytków na dzień 13 września 1944 r.
Kolejno Sąd uznał, że nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność wynikająca z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 31 sierpnia 1969 r. nr Rl.IX-ON-622/12/69, ponieważ zostało ono wydane na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. poz. 78). Miało w stosunku do wykonania reformy rolnej charakter następczy.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że Minister przeprowadził wyłącznie jeden dowód, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ przeanalizował wszystkie dowody zgromadzone w sprawie (w tym te nadesłane przez stronę).
Dlatego też – zdaniem Sądu - można przyjąć, że zostały wypełnione zalecenia zawarte w wymienionym wyroku WSA w Warszawie.
Dalej, Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym, organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Działanie organu nadzoru ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji ostatecznej w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ w tym postępowaniu działa więc jako organ kasacyjny i orzeka w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego w trybie nadzorczym ostatecznego orzeczenia. Co do zasady, charakter postępowania nieważnościowego uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Przepisy rozporządzenia i dekretu, będące podstawą procesową i materialnoprawną orzeczeń z 1950 i 1951 r., podlegały uwzględnieniu wyłącznie przy ocenie, czy doszło do ich rażącego naruszenia.
W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w piśmie z 2 października 2020 r., Sąd I instancji nie uwzględniając ich w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wyjaśnił, że protokół z 5 stycznia 1951 r. spisany w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w X. z przesłuchania osób pod nim podpisanych oraz dowody przedstawione w piśmie z 2 października 2020 r. nie były przedłożone organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zatem nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 153 P.p.s.a. polegające na niezrealizowaniu wskazań prawomocnych wyroków sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt IV SA 1669/98 i IV SA 4990/03 przez stwierdzenie, że wskazania te obejmowały wyłącznie podanie aktualnych numerów geodezyjnych działek pochodzących z posiadłości [...] oraz wskazanie, że działki te odpowiadają działkom wchodzącym w skład tego majątku w dacie przeprowadzenia reformy rolnej, jak również ustalenie, czy w skład nieruchomości wchodziły pola naftowe przejęte na mocy innego aktu prawnego, podczas gdy zakres przedmiotowych wskazań pozostawał znacznie szerszy i obejmował ustalenie charakteru nieruchomości przejętych w ramach majątku [...] i określenie, czy co najmniej 50 ha z nich miało charakter rolny; tymczasem, nawet w zakresie określonym przez Sąd I instancji, nałożone wskazania nie zostały w całości wypełnione;
2) art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie zgłoszonych w postępowaniu przed Sądem I instancji wniosków dowodowych bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia, podczas gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki uzasadniające dopuszczenie i przeprowadzenie tych dowodów, bowiem obejmowały one dowody z dokumentów dotyczących okoliczności niezbędnych do ustalenia kluczowego elementu stanu faktycznego, to jest powierzchni nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, wchodzącej w skład majątku [...] w dacie jego przejęcia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwą kontrolę decyzji z 22 października 2019 r. i nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów:
a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uznania, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, i w konsekwencji nie powoduje nieważności decyzji, faktyczny brak prowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i brak ustalenia podstawowych kwestii stanu faktycznego, to jest rzeczywistego sposobu wykorzystania poszczególnych nieruchomości, wchodzących w skład majątku ziemskiego [...], jak również potencjalnej możliwości ich rolniczego wykorzystania, w celu stwierdzenia, czy nieruchomości te spełniały podstawową przesłankę uznania je za nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu;
b) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez dowolną ocenę dowodu (Dokumentacji techniczno-prawnej) przez przyjęcie, że przesądza on o rzeczywistym charakterze poszczególnych parcel nieruchomości ziemskiej jako użytków rolnych, w dacie ich przejęcia przez Skarb Państwa, podczas gdy w skardze do WSA w Warszawie opisano uzasadnione wątpliwości co do merytorycznej treści wskazanej Dokumentacji, które Sąd ten pominął; a w konsekwencji brak wyjaśnienia kluczowej okoliczności sprawy, dotyczącej ustalenia powierzchni faktycznych użytków o charakterze rolnym, wchodzących na dzień 13 września 1944 r. w zakres majątku [...];
c) art. 7 K.p.a. w związku z art. 79 K.p.a. przez brak poinformowania stron o przeprowadzeniu dowodu z Dokumentacji techniczno-prawnej oraz o złożeniu jej do akt sprawy, co uniemożliwiło stronom działającym bez profesjonalnych pełnomocników, zapoznanie się z treścią tego dowodu i ustosunkowanie się do jego treści przed wydaniem decyzji;
d) art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w szczególności przez brak wyjaśnienia istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego, starannego i wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie;
II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo braku jednoznacznego ustalenia podstawowej przesłanki wynikającej z tego przepisu (ustalenia powierzchni nieruchomości o charakterze rolniczym, wchodzącej w skład majątku [...]), wydanie orzeczenia z 18 listopada 1950 r., utrzymanego orzeczeniem z 14 marca 1951 r., nie było sprzeczne z prawem, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że wobec braku areału 50 ha gruntów o charakterze rolniczym, majątek [...] nie powinien podlegać przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej; zatem, wobec rażącego naruszenia prawa, wydane w sprawie decyzje pozostawały nieważne, co powinno zostać stwierdzone przez Ministra w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, dotyczącego ustalenia charakteru nieruchomości przejętych w ramach majątku [...] i określenia, czy co najmniej 50 ha z nich miało charakter rolny. Minister ograniczył się do zlecenia sporządzenia Dokumentacji techniczno-prawnej, a WSA w Warszawie "w rzeczywistości zatwierdził jako prawidłowe powielenie czynności dokonanych w zakwestionowanej uprzednio decyzji z dnia 05.11.2003 r. – tyle że wykonanych obecnie w odniesieniu do działek o zaktualizowanych numerach ewidencyjnych".
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji wskazał, że organ przeanalizował "wszystkie dowody zgromadzone w sprawie". Równocześnie, z akt sprawy nie wynika, jakie inne dowody zostały przez organ uwzględnione przy ustaleniu kluczowej dla sprawy okoliczności.
Organ orzekając, czy dana nieruchomości podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (tak NSA w wyroku z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 937/10). Oznacza to, wbrew poglądowi Sądu I instancji, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazywanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Kwestionują one prawidłowość ustaleń Dokumentacji techniczno-prawnej oraz poddają w wątpliwość ocenę materiału dowodowego dokonaną w sprawie. Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak, z jakich powodów odmówił ich uwzględnienia.
Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, w Dokumentacji techniczno-prawnej ustalono stan ewidencyjny gruntów na podstawie zapisów w protokole parcelowym, opracowanym w 1922 r. (a który nie został przez biegłego przedstawiony w tej opinii). Oznacza to, że ustalenia Dokumentacji techniczno-prawnej odnoszą się do stanu ewidencyjnego określonego prawie 30 lat przed przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa i wydaniem badanych orzeczeń.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w sprawie koncentrowano się na tym, czy poza działkami przejętymi przez [3], w majątku istniały inne grunty o charakterze rolniczym. Tymczasem, pominięto całkowicie weryfikację, czy działki w obrębie samej [3], o łącznej powierzchni 47,6211 ha, w całości stanowiły – w dacie ich przejęcia – nieruchomości rolne. Uznano, że jeżeli poza działkami, które weszły w skład [3] "nie brakowało takich, które miały charakter wyłącznie rolny", to z pewnością ich łączna powierzchnia przekraczała 50 ha. Jednakże, w zgromadzonych wypisach z rejestru gruntów, jak i w sporządzonym wykazie zmian gruntowych, jednoznacznie wskazano, że części działek o nr [7] i nr [8], będących obecnie w dyspozycji [3], stanowią tereny o przeznaczeniu leśnym.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w przedmiocie rzeczywistego charakteru poszczególnych nieruchomości wchodzących w skład majątku [...], w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należało uznać za rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wydanej decyzji.
Jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym nie należy przeprowadzać nowych dowodów. Jednocześnie, podstawowym dowodem wykorzystanym w sprawie jest Dokumentacja techniczno-prawna, sporządzona niewątpliwie w toku postępowania nieważnościowego.
Dalej, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że wbrew poglądowi Sądu I instancji, skarżąca formułowała zarzuty wobec przywołanej Dokumentacji techniczno-prawnej. Wskazała, że biegły dokonał łącznego zakwalifikowania wszystkich parcel wchodzących w zakres nieruchomości objętej Lwh [1], nie wykazując równocześnie, w jaki sposób przebiegały przekształcenia poszczególnych parcel do podanych obecnie numerów geodezyjnych. Stanowi to znaczne uproszczenie i eliminuje możliwość stwierdzenia połączeń z innymi nieruchomościami. Nadto, części działek o nr [7] i nr [8], będących obecnie w dyspozycji [3], stanowią tereny o przeznaczeniu leśnym (a więc nie tereny rolne). Poza tym, nie zostały przedstawione w opracowaniu dokumenty, na które powołuje się biegły, a które miały stanowić podstawę dla kluczowych ustaleń. Wreszcie, Dokumentację techniczno-prawną sporządzono bez jakiejkolwiek weryfikacji stanu faktycznego w terenie, co w sposób istotny podważa wiarygodność i przydatność dowodu.
Wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii (tak NSA w wyroku z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 561/16) Brak zawiadomienia o złożeniu do akt Dokumentacji techniczno-prawnej skutecznie uniemożliwił zapoznanie się z nią przez stronę, a w rezultacie wniesienie do niej zarzutów i żądanie jej uzupełnienia. Strona była przekonana, że do akt nie dołączono innych dokumentów poza przesłanymi przez nią orzeczeniami spadkowymi i nie zdecydowała się na podróż do znacznie oddalonej od miejsca pobytu siedziby organu.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędna wykładnia polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że pomimo braku jednoznacznego ustalenia podstawowej przesłanki wynikającej z tego przepisu (ustalenia powierzchni nieruchomości o charakterze rolniczym wchodzącej w skład majątku [...]), wydanie orzeczenia z 18 listopada 1950 r., utrzymanego orzeczeniem z 14 marca 1951 r., nie było sprzeczne z prawem, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu powinna prowadzić do stwierdzenia, że wobec braku areału 50 ha gruntów o charakterze rolniczym, majątek [...] nie powinien podlegać przepisom dekretu; zatem, wobec rażącego naruszenia prawa, wydane w sprawie decyzje pozostawały nieważne, co powinno zostać stwierdzone przez Ministra w zaskarżonej decyzji. Kolejno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego skarżący wprost wskazał, że w razie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia przesłanek zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne byłoby stwierdzenie, że majątek [...] nie spełniał przesłanek do zastosowania dekretu.
Sposób sformułowania zarzutu błędnej wykładni wskazuje zatem, że skarżący kasacyjnie kwestionuje nie tyle sposób rozumienia wskazanego przepisu prawa materialnego, ile prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy.
W związku z tym podkreślić należy, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Nie można również skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).
W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do ustalonych przez organy administracyjne okoliczności faktycznych sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji za prawidłowe.
Punktem wyjścia sądowej kontroli musi być zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę związany był wcześniejszymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1669/98 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. IV SA 4990/03. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z jego istoty wynika więc konieczność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pod kątem uwzględnienia dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku z 9 października 2000 r. NSA stwierdził, że: "Ewentualne ustalenie, że na części nieruchomości objętej działaniem dekretu położone były pola naftowe, przejęte wcześniej przez Państwo na podstawie innego aktu prawnego, wyklucza możliwość ponownego zaliczenia tego areału do powierzchni nieruchomości ziemskiej, która podlegać mogła przejęciu w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej". Z kolei, WSA w Warszawie za istotną wadę uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznał niepodanie aktualnych numerów geodezyjnych działek, które organ uznał za działki pochodzące z nieruchomości ziemskiej [...] (dotyczy to zarówno działek [3] w X., jak i pozostałych działek wskazanych w uzasadnieniu) oraz niewykazanie, w oparciu o analizę zmian w ewidencji gruntów, że działki te istotnie odpowiadają działkom, które w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wchodziły w skład majątku [...] i w dacie tej były użytkami rolnymi. WSA zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób dokładny, które spośród użytków rolnych znajdujących się w posiadaniu [3] w X. istotnie pochodziły z nieruchomości ziemskiej [...]. W ocenie WSA w Warszawie, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła w sytuacji, w której organ - wbrew zaleceniom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie ocenił ponadto całego materiału dowodowego oraz nie umotywował w wyczerpujący sposób wydanego rozstrzygnięcia.
Wskazane zalecenia zawarte w ww. wyrokach nakierowane był zatem na wyjaśnienie podstawowej kwestii dla niniejszej sprawy, tj. ustalenia, czy badane w trybie nadzoru orzeczenie nie narusza dyspozycji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie. Podstawowym zarzutem wnioskodawców postępowania nadzorczego jest bowiem nieprzekroczenie normy obszarowej określonej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - ich zdaniem obszar użytków rolnych wynosił nie więcej niż 48 ha, resztę stanowiły pola naftowe, las i nieużytki.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r., na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie: stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Tak jak wskazał Sąd I instancji, nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu Z treści tego przepisu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone po pierwsze "nieruchomości ziemskie" o powierzchni przekraczającej ustalony w nim normatyw, a po wtóre takie, których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w art. 1, część druga dekretu. Nie chodzi zatem o wszystkie nieruchomości, które mogły by być kwalifikowane jako "ziemskie", ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10 należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Analogiczne wnioski wypływają z wykładni pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), przywoływanej przez organy i skarżącego kasacyjnie oraz powszechnie akceptowanej w judykaturze, wedle której pod pojęciem tym należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Podstawę do orzekania w drodze administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz. 51).
W sprawie bezsporne jest, że majątek będący przedmiotem postępowania położny był na terenie województwa małopolskiego, zatem aby mógł zostać przejęty na cele reformy rolnej, jego powierzchnia ogólna musiała przekraczać 100 ha albo użytki rolne znajdujące się w jego ramach przekraczać powierzchnię 50 ha. Biorąc pod uwagę treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy dokonywaniu oceny prawidłowości orzeczenia z 14 marca 1951 r., niezbędne było ustalenie czy w ramach ogólnej powierzchni majątku [...] znajdowały się nieruchomości o charakterze rolnym, które przekraczały obszar 50 ha.
Odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga poczynienia uwagi o naturze ogólnej dotyczącej istoty postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego. Mianowicie, organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 K.p.a. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące. Tym bardziej, jeżeli istnieją wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
W celu jednak wykonania wiążących zaleceń wynikających z powołanych powyżej wyroków Minister zlecił wykonanie ekspertyzy – "Dokumentacji techniczno-prawnej ustalenia powierzchni użytków rolnych oraz aktualnego stanu prawnego majątku ziemskiego "[...]" objętego Lwh [1] i [2] wg stanu na dzień 13 września 1944 r., przejętego na własność Państwa orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r. znak: UR/Z.I2/222/51 na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".
Przede wszystkim nie ma podstaw, aby kwestionować moc dowodową wskazanej Dokumentacji techniczno-prawnej. Spełnia ona jako dowód w sprawie warunek wynikający z art. 75 § 1 K.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W okolicznościach niniejszej sprawy jest również dopuszczalna z punktu widzenia wymogów postępowania prowadzonego według przepisów art. 157 K.p.a.
Analiza argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje, że skarżący kasacyjnie podtrzymuje swoje stanowisko o braku przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rzeczywistego sposobu wykorzystania poszczególnych nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego [...] oraz o dowolnej ocenie dowodu w postaci ww. Dokumentacji techniczno-prawnej, a także o niewystraczającym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty w tym zakresie są jednak albo bezpodstawne albo stanowią niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.
Z Dokumentacji techniczno-prawnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego wynika, że dotyczy ona ustalenia powierzchni użytków rolnych oraz aktualnego stanu prawnego majątku ziemskiego "[...]" objętego Lwh [1] i [2] według stanu na dzień 13 września 1944 r., przejętego na własność Państwa orzeczeniem z 14 marca 1951 r. znak: UR/Z.I2/222/51. Dokumentacja techniczno-prawna, została oparta m.in. na protokole parcelowym z 1922 r. z dodatkami zarejestrowanych rocznych zmian do roku 1944 (jako podstawowym dokumencie do określenia numeru parcel oraz ich powierzchni ogólnej oraz poszczególnych użytków, do roku wejścia w życie dekretu), arkuszu posiadłości gruntowej L. porządkowa [...] (przedstawiającym stan na koniec 1949 r.), mapie katastralnej w skali 1:2880 gm. X. i postanowieniu Sądu Powiatowego w [...] z 4 marca 1952 r. Ldz.Zd. 159/51, dotyczącym założenia zbioru dokumentów dla nieruchomości objętych zaginionymi księgami Lwh [1] i [2] gm. kat. X., w którym wymieniono numery parcel wchodzących w skład dawnego majątku [...] oraz powierzchnię ogólną majątku. Materiałem źródłowym będącym podstawą ekspertyzy był nowy operat ewidencji gruntów w części opisowej i kartograficznej obrębu X., powiat [...] województwo [...] w celu ustalenia starych parcel katastralnych pochodzących z Lwh [1] i [2] g. kat. X., wchodzących obecnie w skład nowych działek ewidencyjnych. W celu sporządzenia synchronizacji pomiędzy starym stanem katastralnym a nowym stanem ewidencyjnym geodeta uprawniony dokonał wywiadu terenowego wraz z pomiarem kontrolnym wspólnych punktów dostosowania.
Zasadnie więc Sąd I instancji zaaprobował ustalenia poczynione na podstawie powyższej dokumentacji wskazującej, że zgodnie z wykazem starych parcel katastralnych wchodzących w skład Lwh [1] i Lwh [2], wymienionych w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 14 marca 1951 r., według stanu na dzień 13 września 1944 r., na majątek [...] składały się grunty o charakterze rolnym o łącznej powierzchni wynoszącej 59,3989 ha. Opinia nie tylko wymienia nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], ale też wskazuje ich powierzchnię i znajdujący się na nich rodzaj użytków na dzień 13 września 1944 r.
Wykazane zostało w postępowaniu, że nie wszystkie nieruchomości o charakterze rolnym wchodzące w skład w majątku [...], stały się później własnością [3]. Z wykazu zmian gruntowych, który jest elementem opracowania, jednoznacznie wynika, że duża część tego rodzaju użytków stała się własnością innych podmiotów. Z tego powodu zasadnie uznał Sąd I instancji za organem administracyjnym, że nie można ich utożsamiać wyłącznie z powierzchnią gruntów, w których posiadanie weszła [3]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego przez Urząd Rejonowy w J., nr rejestru 6, Nr księgi wieczystej [...], [3] stała się właścicielem następujących nieruchomości pochodzących z dawnego majątku [...] powstałych w wyniku zmian gruntowych o numerach: [...], [...], [...], [...], [7], [8], [...], [...], o łącznej powierzchni 47,6211 ha. Z tabelarycznego wykazu zmian gruntowych, z majątku [...] wynika, że oprócz wymienionych działek ewidencyjnych, które stały się własnością [3], utworzono też następujące działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [4], [5], [6], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]cz i [...], o łącznej powierzchni 41,3427 ha.
Potwierdzone zostało więc, że nie wszystkie nieruchomości rolne dawnego majątku [...] stały się własnością [3]. Potwierdza to również odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z 17 kwietnia 1997 r., który obejmuje też inne nieruchomości niż te wyszczególnione w wypisie z rejestru gruntów, który został sporządzony przez Urząd Rejonowy w [...]. Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że argumentem przeciwko utożsamianiu wielkości użytków rolnych przejętych przez [3] z dawnego majątku ziemskiego [...] z wszystkimi użytkami rolnymi wchodzącymi w skład tego majątku na dzień 13 września 1944 r. jest niekwestionowana okoliczność, że przejęcie gruntów przez [3] miało w stosunku do wykonania reformy rolnej charakter następczy, ponieważ doszło do niego wiele lat po wejściu w życie dekretu. [3] weszła w posiadanie części dawnych nieruchomości majątku [...] dopiero w 1989 r., na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości państwowej z 8 marca 1989 r., Rep.A.nr [...] (za odpisem z księgi wieczystej nr [...], z 17 kwietnia 1997 r. sporządzonym przez Sąd Rejonowy w J.).
Argumenty skargi kasacyjnej dotyczące pól naftowych, które znajdowały się na działkach ewidencyjnych o numerach: [4], [5] i [6], nie mogły także odnieść skutku. Z opinii z 2006 r. wynika, że działki te są własnością Skarbu Państwa i pozostają w wieczystym użytkowaniu [...] S.A. w W. Oddział [...] (KW [...]), przy czym brak jest dowodów na ustalenie daty przejęcia do eksploatacji gruntów wchodzących w skład przejętego majątku ziemskiego [...], objętych Lwh [1] gm. kat. X. Zmiana użytków nie została bowiem odnotowana w arkuszu posiadłości gruntowej, protokole parcelowym w dodatkach do roku 1944, a zasięg terenu eksploatacji nie został oznaczony na mapie katastralnej. Znajduje potwierdzenie w aktach sprawy ustalenie, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okoliczność objęcia przez Skarb Państwa wskazanej części majątku przed wejściem w życie dekretu. Odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego wykorzystywania części nieruchomości na potrzeby kopalni, czy też do wydobycia ropy za pomocą szybów naftowych, wskazać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów nadesłanych przez wnioskodawcę, nie wynika aby na nieruchomościach majątku [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, znajdowały się takie nieruchomości, które wykorzystywano do wymienionych celów. Poza tym zasadnie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, że nawet po pomniejszeniu użytków rolnych o łączną powierzchnię tych działek (3,2432 ha), użytki rolne objęte orzeczeniem z 1951 r. nadal spełniałyby przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż suma ich powierzchni wynosiłaby 56,1557 ha.
Zauważyć też trzeba, że w ramach rozstrzygania wątpliwości w zakresie nieruchomości, na których znajdowały się pola naftowe, Minister Rozwoju i Rolnictwa szczegółowo odniósł się do protokołu sporządzonego w sprawie o sygn. akt Nr I C 201/37 w dniu 6 września 1938 r. w Sądzie Okręgowym w J., który został objęty wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, załączonego do skargi. Z dokumentu tego wynika, że grunty roponośne i gazonośne objęte były księgami hipotecznymi o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a księgi te nie występują w dokumentach dotyczących wykonania dekretu.
Zgodnie z zaleceniami Sądów wyjaśniona została okoliczność związana z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 31 sierpnia 1969 r. nr Rl.IX-ON-622/12/69 pod kątem odjęcia z przejmowanego areału użytków rolnych nieruchomości o łącznej powierzchni 4,1210 ha stanowiących obecne działki ewidencyjne nr [4], nr [...], nr [7]cz oraz pgr [...] o pow. 0,8790 ha. Orzeczeniem tym uznano uprawnienia rodziny [...] - dawnych właścicieli do pgr [...] i pgr [...]. Zasadnie Minister uznał, że nie może ono mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ zostało ono wydane na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co oznacza, że miało w stosunku do wykonania reformy rolnej charakter następczy. Zgodnie z art. 1 i 2 tego dekretu, nieruchomości państwowe użytkowane przez rolników na podstawie umów dzierżawy co najmniej przez trzy lata przed dniem wejścia w życie dekretu były nadawane tym rolnikom lub ich następcom prawnym na ich wniosek na własność, jeżeli gospodarowali na tych nieruchomościach. Podobnie mogły być nadane na własność resztówki lub jej części pozostałe po przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli były one uznane za zbędną dla gospodarki uspołecznionej. Nadanie w rozumieniu tych przepisów dotyczyło więc nieruchomości już państwowych.
Wobec powyższego, zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że zostały wypełnione zalecenia zawarte w wymienionym wyroku WSA w Warszawie. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 79 K.p.a. przez brak poinformowania stron o złożeniu dowodu z Dokumentacji techniczno-prawnej do akt sprawy, co uniemożliwiło stronom działającym bez profesjonalnych pełnomocników, zapoznanie się z treścią tego dowodu i ustosunkowanie się do jego treści przed wydaniem decyzji, należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 79 § 1 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie do opinii sporządzonej na piśmie (wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 561/16). Biegły, który sporządza opinię dotyczącą nieruchomości (np. opinię dotyczącą oceny stanu przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych), nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości (wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3450/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawniony geodeta nie składał ustnych wyjaśnień odnośnie do Dokumentacji techniczno-prawnej. Zasadnie więc Sąd I instancji wyjaśnił, że udział stron w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii przez biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Dopiero po sporządzeniu opinii przez biegłego strona może m.in. wnosić stosowne uwagi do opinii lub wnioskować o wyjaśnienie określonych kwestii. Organ prowadzący postępowanie nie ma odrębnego obowiązku powiadamiania strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego, jeśli nie są to środki dowodowe określone w art. 79 K.p.a. Zagwarantowanie stronie możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów jest realizowane w ramach obowiązku organu zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 79 K.p.a., który – co należy dodatkowo podnieść – nie został prawidłowo sformułowany. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje bowiem te przepisy K.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zarzucając więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie zgłoszonych w postępowaniu przed Sądem I instancji wniosków dowodowych bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia, należy zauważyć, że i ten zarzut jest gołosłowny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Oceniając zaś wniosek dowodowy przedstawiony przez strony w skardze, Sąd Wojewódzki uznał, że dowód wskazany w postaci protokołu z 5 stycznia 1951 r. spisanego w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w X. z przesłuchania osób pod nim podpisanych oraz dowody przedstawione w piśmie z 2 października 2020 r. nie były przedłożone organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zatem nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd wniosków nie uwzględnił. W kontekście natomiast argumentacji strony wskazanej na poparcie tego zarzutu, że spełnione zostały wszelkie przesłanki uzasadniające dopuszczenie i przeprowadzenie tych dowodów, bowiem obejmowały one dowody z dokumentów dotyczących okoliczności niezbędnych do ustalenia kluczowego elementu stanu faktycznego, to jest powierzchni nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, wchodzącej w skład majątku [...] w dacie jego przejęcia, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1306/08). Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie można żądać przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, który był przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym. Jak była już o tym mowa i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, protokół Nr I C 201/37 sporządzony w dniu 6 września 1938 r. w Sądzie Okręgowym w J., który został objęty wnioskiem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego załączonym do skargi, był przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym.
Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.