I OSK 740/07

I OSK 740/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2059/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-12-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1951 nr 46 poz 340
art. 4, art. 7
Dekret z dnia 6 września 1951 r. o  ochronie  i  uregulowaniu  własności  osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Anna Lech NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. W., J. W., M. P. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/06 w sprawie ze skargi A. D. W., J. W., M. P.W. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2059/06 oddalił skargę A. D. W., J. W., M. P. W. i M. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku A. W., J. W., M. W., M. W. utrzymał w mocy decyzję własną z [...], w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Zimskiej we W. z [...] nr [...].
Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] uchylono akt nadania z dnia [...] grudnia 1959 r. wydany przez Powiatową Komisję Ziemską w W. przyznający M. W. nieruchomość rolną z zabudowaniami położonymi w Ś. przy ul. [...] i przekazano sprawę w/w Komisji celem wydania aktu nadania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Akt prawny normujący kwestie związane z osadnictwem-dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zm.)-przewidywał trzy fazy nabycia nieruchomości rolnej na własność osadnika. Przeniesienie prawa własności następowało w oparciu o orzeczenie o wykonaniu aktu nadania (art. 31 dekretu). Dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340 ze zm.) nie pozbawił mocy prawnej dekretu uprzedniego, dokonał jednakże uwłaszczenia dotychczasowych posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy do dnia jego wejścia w życie (7 września 1951 r.) nie nabyli prawa ich własności. M. W. został wprowadzony we władanie gospodarstwa rolnego w maju 1945 r. i przed dniem 7 września 1951 r. nie nabył jego własności. W myśl art. 2 powołanego dekretu osoby, które posiadają gospodarstwo rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia 7 września 1951 r, nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa ich właścicielami, przy czym, zgodnie z art. 2 ust 2 pkt b na własność posiadaczy przechodzą także zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia. Prawo własności nie rozciąga się m.in. na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w tych rozmiarach ( art. 4 dekretu ). W postępowaniu przed Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ustalono, iż od 1947 r. budynek mieszkalny w Ś. przy ul. [...] użytkowany był przez 5 rodzin. Fakt przyznania przez ówczesne władze części pomieszczeń mieszkalnych innym osobom wykluczał możliwość nabycia przez M. W. własności całego budynku w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. W tej sytuacji akt nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1959 r. i wydane na jego podstawie orzeczenie o wykonaniu tegoż aktu nie mogły przyznawać zainteresowanemu całości budynku zatem zgodne z przepisami prawa było stwierdzenie prawa własności jedynie do zajmowanej części budynku. Okoliczność powyższa zdaniem organu stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia w trybie nadzwyczajnym tj. w oparciu o art. 137 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obowiązującym dacie wydania zaskarżonej decyzji, aktu nadania nr [...] z dnia [...] grudnia 1959 r. wydanego z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. W., J. W., M. P. W. i M. W. - wnieśli o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności:
-decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1966 r. o nadaniu na własność M. W. gospodarstwa rolnego w postaci działki siedliskowej wraz z zabudowaniami gospodarczymi i gruntami oraz nadania na współwłasność działki siedliskowej wraz z domem mieszkalnym w 1/3 części z Wydziałem Gospodarki Komunalnej,
-aktu nadania nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. M. W. gospodarstwa rolnego obejmującego grunty o pow. około 5,00 ha oraz działki siedliskowej wraz z domem mieszkalnym w 1/3 części na współwłasność z GKM oraz inną działkę siedliskową wraz z zabudowaniami gospodarczymi w całości na własność, -decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1967 r. ,nr [...] o wykonaniu aktu nadania. Skarżący podnieśli zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie uchylenia i zmiany decyzji dotyczącej sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a także rażącą obrazę przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ( Dz. U. nr 46, poz. 340 ze zm. ) pomimo uprzedniego rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy innymi decyzjami ostatecznymi tych organów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] grudnia 1959 r. nadano M. W. gospodarstwo rolne w Ś. przy ul. [...] obejmujące grunty rolne o powierzchni 5,06 ha oraz dom mieszkalny wraz ze stodołą i stajnią. Orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. o nadaniu w/w własności wydane w tej samej dacie jak również decyzja z dnia [...] o wykonaniu aktu nadania stały się prawomocne, albowiem strony nie wniosły odwołania. Z przyczyn nieznanych zainteresowanemu i z rażącym naruszeniem prawa tj. bez wzruszenia tych decyzji w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego w dniu 28 grudnia 1966 r. Powiatowa Komisja Ziemska w W. nadała M. W. gospodarstwo rolne położone w tym samym miejscu ograniczając jego prawa do domu mieszkalnego do 1/3 części co wbrew zapisom dekretu ( art. 7 ust. 1 i 2 ) naruszyło jego prawo własności. Brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o nadaniu domu w całości powoduje nieważność późniejszej decyzji w tej samej sprawie. Akt nadania z dnia 17 stycznia 1967 r. został wydany w warunkach prawomocności poprzedniego aktu nadania ,a nadto nie mógł ustanowić współwłasności z GKM gdyż była to jednostka powołana do zarządzania i nie można było na jej rzecz ustanowić prawa własności (współwłasność). M. W. nie wnosił odwołań od tych decyzji i aktu nadania ponieważ wiedział, że są wydawane w warunkach nieważności. Panujący terror polityczny i brak demokratycznego państwa prawa nie pozwalały na skuteczne dochodzenie swoich praw.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i stwierdził, że istotnym w jego ocenie jest to, czy w sprawie zaszła okoliczność rozstrzygnięcia sprawy kolejną decyzją w sytuacji pozostawiania w obrocie prawnym innej decyzji ostatecznej. Podkreślając to, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1966 r. ma przymiot ostatecznej, Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa,a zatem nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych w tym ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w konkretnej sprawie, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Sąd podkreślił, że w takim postępowaniu organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji, a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony i odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc- gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji, a racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Sąd I instancji wskazał, iż decyzja ostateczna nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia, a przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej. Tak więc decyzja ostateczna oznacza, iż sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób, a wydanie kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później. W myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. O tożsamości sprawy można mówić wówczas gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.
Odnosząc, powyższe rozważania do niniejszej sprawy w ocenie Sądu I instancji ustalenia organu administracji co do nie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe. Sąd odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez pełnomocnika skarżących, zauważył, iż zarzuty te nie były przedmiotem badania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ ten rozważał, zgodnie ze swoją kompetencją, jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa w stosunku do decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1966 r. W pozostałym zakresie organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda D.
Dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska ( Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zm. ) w odniesieniu do obowiązującego prawa w okresie wydanych decyzji był aktem prawnym normującym kompleksowo kwestie związane z osadnictwem rolnym na terenach zachodnich państwa polskiego. Przewidywał on nabycie nieruchomości rolnej na własność osadnika w trzech fazach:
-wprowadzenie osadnika w posiadanie i wydanie aktu nadania ( art. 25-27),
-oszacowanie i ustalenie ceny nabycia gospodarstwa
-przeniesienie prawa własności w oparciu o orzeczenie o wykonaniu aktu nadania ( art. 31 ).
Powyższe zasady nabycia obowiązywały do momentu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, poz. 340 ze zm. ). Dekret ten nie pozbawiał mocy prawnej poprzedniego dekretu, dokonał natomiast uwłaszczenia dotychczasowych posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy do dnia 7 września 1951 r., tj do dnia jego wejścia w życie, nie nabyli prawa własności.
Sąd I instancji podkreślił, iż przedmiotem regulacji dekretu z dnia 6 września 1951 r. były gospodarstwa rolne, nadane już w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Celem dekretu nie było tworzenie podstaw do wtórnego rozdysponowania tych gospodarstw, a jedynie usankcjonowanie pod względem prawnym stanów faktycznych zaistniałych w tej sferze przed jego wejściem w życie.
Art. 2 w/w dekretu stanowił, iż osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Wraz z gospodarstwem rolnym przechodziły na własność posiadaczy gospodarstw: inwentarz żywy oraz zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia.
W myśl art. 4 dekretu prawo własności nie rozciągało się m.in. na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w nadanych rozmiarach.
Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu, spisanego w dniu 2 grudnia 1959 r. przez komisję działającą na podstawie zarządzenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. M. W. został osiedlony w dniu 1 maja 1945 r. na gospodarstwie rolnym w Ś. nr [...] obejmującym gospodarstwo rolne o pow. 5,05 ha gruntów oraz dom mieszkalny wraz ze stodołą i stajnią. Do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. nie otrzymał on ani aktu nadania ani też orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Tak więc nie nabył prawa własności opisanego wyżej gospodarstwa, które w tej sytuacji objęte zostało przepisami powołanego dekretu. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1959 r. Powiatowa Komisja Ziemska w W. nadała M. W. gospodarstwo rolne położone w Ś. przy ul. [...] obejmujące grunty rolne o powierzchni 5,06 ha wraz z budynkami-domem mieszkalnym, stodołą oraz stajnią. W tym samym dniu został wydany akt nadania o tożsamej treści. Decyzją o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] maja 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. ustaliło granice gospodarstwa nr [...] nadanego M. W. określając numery parceli oraz powierzchnię 8,57 ha. Działka siedliskowa zabudowana budynkiem mieszkalnym posiadała nr [...] i w/w decyzja nie określała granic ani powierzchni tej działki. Decyzją z dnia [...] września 1966 r. Wojewódzka Komisja Ziemska we W. na podstawie art. 137 § 1 ust. 2 i art. 138 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania, na wniosek Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. uchyliła akt nadania z dnia [...] grudnia 1959 r. wydany M. W. i przekazała sprawę Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. do ponownego rozpoznania. Jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji, część zabudowań mieszkalnych zajmował zainteresowany natomiast pozostałą cześć-lokatorzy opłacający czynsz do organów gospodarki komunalnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowa Komisja Ziemska w W. decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r. nadała na własność M. W. działkę siedliskową wraz z zabudowaniami gospodarczymi o pow. ok 0,08 ha gruntów oraz ok. 5 ha gruntów. Jednocześnie nadano M. W. na współwłasność z Wydziałem Gospodarki Komunalnej działkę siedliskową o pow. ok 0,04 ha wraz z domem mieszkalnym w 1/3 części. Powyższe potwierdza akt nadania z dnia [...] stycznia 1967 r.
Decyzją z dnia [...] września 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. orzekło o wykonaniu aktu nadania ustalając granice działki siedliskowej nadanej na własność M. W. w 1/3 i GKM w 2/3 części jako nr [...] o pow. 011 ha.
Sąd stwierdził, iż M. W. na dzień 7 września 1951 r. nie użytkował całego budynku mieszkalnego. W toku postępowania przeprowadzonego w 1966 r. przed Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. ustalono, iż przedmiotowy budynek od 1947 r. użytkowany był przez 5 rodzin i jak wynika z wpisów w księgach meldunkowych co najmniej jeden lokal mieszkalny zajmowany był przez inne osoby już od miesiąca sierpnia 1945 r. Sam fakt przyznania przez ówczesne władze części pomieszczeń innej osobie wykluczał możliwość nabycia przez M. W. własności całego budynku w trybie dekretu z dnia 6 września 1951 r. Nadto, jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 4 dekretu, prawo własności nabytej na jego podstawie nie rozciągało się między innymi na te zabudowania, które nie były potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w przyznanym rozmiarze. Ograniczenie to miało zastosowanie także do części zabudowań, w tym mieszkalnych, jeżeli rozmiar tych zabudowań przekraczał potrzeby osadnika. Tak więc nabyciu z mocy prawa przez zainteresowanego podlegała jedynie część zabudowań niezbędna do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych M. W. i jego rodziny. Powyższe ustalenia wskazują, iż akt nadania z dnia [...] grudnia 1966 r. i z dnia [...] stycznia 1967 r. nie naruszają przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. a więc zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Akty nadania wskazywały prawidłowo powierzchnię pozostałych (z wyjątkiem działki siedliskowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) gruntów i części składowych gospodarstwa rolnego która jest zgodna z danymi wynikającymi z protokołu w sprawie objęcia w posiadanie gospodarstwa rolnego przez M. W. spisanego w dniu 2 grudnia 1959 r. Odnosząc się do orzeczenia z dnia [...] września 1967 r. o wykonaniu aktu nadania w kwestii ustalenia granic działki siedliskowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym o nr [...] i pow. 0,11 ha, Sąd wskazał, iż decyzja ta, pozostająca w związku z wydanymi aktami nadania i będąca związana z treścią tych aktów, rozstrzyga wyłącznie o granicach działki będącej przedmiotem nadania. Z tego powodu , jako zgodna z aktem nadania w zakresie w jakim dotyczy on potwierdzenia własności działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie narusza art. 6 dekretu. Nie znajduje potwierdzenia zarzut by orzeczenie to zostało wydane w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Jak wynika bowiem z akt sprawy, orzeczenie o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] maja 1966 r. orzekało o ustaleniu granic gospodarstwa i dotyczyło działki zabudowanej budynkiem gospodarczym oraz gruntów rolnych, nie obejmowało swoim rozstrzygnięciem działki siedliskowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
Stąd kwestionowane akty nadania nie zostały wydane w sytuacji istnienia w obrocie prawnym aktu nadania z dnia [...] grudnia 1959 r., Akt ten, jako wydany z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. o czym była mowa powyżej, został uchylony jako nieważny decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1966 r. w trybie nadzwyczajnym tj. art. 137 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, by zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowiący źródło oceny ówczesnego stanu faktycznego, pozostawał w sprzeczności z treścią podjętego rozstrzygnięcia.
Pod względem proceduralnym omawiany dekret zawiera upoważnienie do wydawania dwóch rodzajów aktów administracyjnych-aktów nadania ( art. 5, ust. 1 ) i orzeczeń o wykonaniu aktów nadania ( art. 6 ust. 1 ), różniących się od siebie charakterem prawnym. Z punktu widzenia celu dekretu znaczenie priorytetowe posiadają akty nadania, wydanie których poświadcza własność gospodarstw rolnych i ich przynależność, określając powierzchnię ich gruntów i innych składników. W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nabiera cech dokumentu prawnego o charakterze technicznym, stanowiącego instrumentarium umożliwiające odwzorowanie w księdze wieczystej indywidualnych treści zawartych w wykonywanym akcie. Taka konstrukcja uprawnia do określenia orzeczenia o wykonaniu aktu nadania mianem aktu subsydiarnego, integralnie związanego z wykonywanym przez nie aktem nadania. W tej sytuacji uchylenie aktu nadania, nie wymaga odrębnej derogacji orzeczenia o jego wykonaniu, gdyż charakter prawny tego orzeczenia wyklucza jego samoistne funkcjonowanie w obrocie prawnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż wymienienie w treści decyzji " GKM " a nie Skarbu Państwa nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wydział Gospodarki Mieszkaniowej, jako jednostka organizacyjna umiejscowiona w strukturze państwowej nie posiadał prawa własności do nieruchomości, tak więc należy uznać, iż został wymieniony w decyzji jako zarządca administrujący państwowymi składnikami majątkowymi w imieniu państwa.
Z tych powodów zdaniem Sądu decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1966 r. była prawidłowa albowiem brak było podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 Kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. W., J. W., M. W., M. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika i wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o uchylenie w całości poprzedzającej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Zimskiej we W. z dnia [...] września 1966 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1966 nr [...].
Zaskarżonemu wyrokowi skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 174 pkt 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, a na podstawie, którego poprzednik prawny skarżących nabył gospodarstwo rolne władza nie może zmienić granic gospodarstwa rolnego po wydaniu aktu nadania.
Zdaniem skarżących stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonym wyroku dotknięte jest błędną wykładnią w zakresie oceny ,że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] 09.1966r. Nr [...] została wydana w zgodzie z dekretem o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie konstytucyjnej ochrony prawa własności domu mieszkalnego, w całości nabytego przez M. W. prawomocnymi orzeczeniami Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. Wydane w późniejszym terminie decyzje w tej sprawie zmieniające stan prawny domu mieszkalnego, wydane zostały w warunkach rażącego naruszenia prawa i dotknięte były nieważnością bezwzględną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicząca w postępowaniu Gmina Ś. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełnienia lub poprawiania wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielne formułowanie zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a), których w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
Art. 176 p.p.s.a. określa wymagania formalne jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Z treści art. 3 p.p.s.a. wynika, że sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kryterium kontroli wykonywanej przez sądu administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Powyższe regulacje stanowią o bezzasadności wniosku ewentualnego skargi kasacyjnej, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez stwierdzenie nieważności Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1966 r. nr [...]. Gdyby bowiem istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Naczelny Sad Administracyjny mógłby merytorycznie rozpoznać jedynie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] nr [...].
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wskazując ogólnie podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący konkretnych przepisów nie przywołują, wynika, że wyrokowi Sądu I instancji zarzuca się rażące naruszenie w zakresie konstytucyjnej ochrony prawa własności domu przyznanego M. W. przez błędną wykładnię art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i regulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. nr 46, p[oz. 340 ze zm.). Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Wbrew zarzutom skargi akt nadania z dnia [...] grudnia 1959 r. nr [...] został uchylony w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym, gdyż Wojewódzka Komisja Ziemska we W. wydając decyzję z [...] 09.1966 r. nr [...] uchyliła go uznając jako nieważny na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 137 § 1 pkt 2 i 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści powyższej decyzji nie wynika, aby w ogóle o tym bardziej rażąco naruszono przepisy art. 7 ust 1 i z dekretu z 6 września 1951 r. bowiem przepisy te dotyczyły wyłącznie granic gospodarstwa rolnego. Natomiast słusznie Sąd I instancji wskazuje, że zgodnie z uregulowaniami art. 4 ust 1 prawo własności nie rozciągało się na zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w tych rozmiarach.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że poprzednik prawny skarżących od chwili wprowadzenia go w posiadanie gospodarstwa nigdy nie posiadał w całości zabudowań mieszkalnych, a stosowana dokumentacja wskazywała, że w budynku zamieszkiwały inne rodziny. Stąd należy stwierdzić, że w dniu wejścia w życie dekretu z 6.09.1951 r.- tj. 7.09.1951 r. M. W. nie mógł nabyć z mocy prawa budynku, w tej części, w której go nie posiadał.
Skoro akt nadania z [...] grudnia 1959 r. nr [...] nadawał wbrew stanowi posiadana budynek w całości - zasadnie decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] 09.1966 r. wskazywała, że akt ten został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mogła być wyłącznie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...][...] i poprzedzająca ją decyzja tegoż samego organu z [...], w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z [...] września 1966 r. nr [...]. Cały szereg zarzutów skargi kasacyjnej jak i skargi rozpoznawanej przez Sąd I instancji dotyczy zupełnie innych decyzji, które nie mogły być przedmiotem kontroli zarówno przez Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym, które dotyczy wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni zarówno przepisów dekretu z dnia 6 września 1951. r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1951 nr 46, poz. 340) jak i powodów dla których uznał, że organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z [...] września 1966 r. W tej części w szerokim zakresie odniesiono się zarówno do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poglądów doktryny przy wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa".
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia aby skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawierała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- skargę oddalił.