I OSK 74/25

I OSK 74/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1777/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 11 ust. 2, art. 12, art. 37, art. 107 ust. 4a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 151 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1777/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/608/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1777/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.K. (dalej również: "wnioskodawczyni", "wnioskująca", "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/608/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5100.005620.2022.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 4 lipca 2022 r., A.B. (w imieniu J.K.) zwrócił się o "(...) wydanie decyzji bez zbędnej zwłoki w sprawie ciągłości zasiłku stałego i zasiłku okresowego, na podstawie Wyroku Sądu Rzeczpospolitej Polskiej Sygn. akt: IV U 163/21/N z dnia 05.04.2022r., który to obecnie jest już prawomocny (...) wnoszę o jak najszybsze przeprowadzenie wywiadu z Panią J.K. jak również ze mną z uwagi na brak zabezpieczenia nam pomocy w formie finansowej od lipca 2022 r. proszę o pilny kontakt telefoniczny w celu uzgodnienia terminu wywiadu." Do wniosku dołączono kopię odpisu ww. wyroku.
Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5100.005620.2022 Burmistrz odmówił uwzględnienia ww. żądania. Uzasadniając przyczyny negatywnego dla strony załatwienia sprawy, wskazał na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (24 czerwca 2022 r. i 11 lipca 2022 r. w związku z potraktowaniem strony, jako osoby gospodarującej wspólnie z A.B.) - art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups", "ustawa") – potraktowaną również jako brak współpracy z organem (art. 11 ust. 2 ups) oraz stwierdzenie dysproporcji pomiędzy udokumentowaną przez skarżącą wysokością dochodów, a jej rzeczywistą sytuacją majątkową (art. 12 ups), co uzasadniało przyjęcie, że wnioskująca o zasiłek jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby. Burmistrz przywołał sytuację majątkową strony (wykazane dochody przyznane w ramach ups w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku 1215,50 zł) i podkreślił, że skarżąca opłaca gotówką pobyty w hostelach w Krakowie od października 2021 r. (1550 zł/mies.), partycypując jednocześnie w kosztach stałych utrzymania lokalu na os. A. w W. (mies. poprzedzające: kwota 447,22 zł - po połowie z A.B.). Skonstatował, że łączne wydatki strony na cele mieszkaniowe wynoszą co najmniej 998,36 zł, gdy z wyliczeń wynika, że może ona realnie przeznaczać na te cele kwotę 897,50 zł - różnica ta predysponuje do wniosku, że skarżąca posiada nieudokumentowany dochód. Konkludując Burmistrz stwierdził zaistnienie znacznej rozbieżności pomiędzy deklarowaną wysokością jej dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową. Dysproporcję tę skarżąca wyjaśnia zaciąganymi "pożyczkami od znajomych", bądź formułuje twierdzenia, że do oświadczenia tego typu jest zmuszana przez pracowników organu (pismo A.B. z 13 maja 2022 r. - również w imieniu skarżącej). Organ I instancji zauważył nadto, że strona ma zabezpieczoną potrzebę mieszkaniową (lokal komunalny), wobec czego wynajem pokoju w hostelu jest wydatkiem zbytkownym. Powołał się także na zasady ogólne z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ups, wskazując, że pomoc społeczna skierowana jest do podmiotów jej istotnie potrzebujących, wykazujących aktywność w kierunku wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, czynnie współpracujących z organem w tym celu - strona zaś ww. cech nie wykazuje.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji organu I instancji, aktem z 22 września 2022 r. utrzymało ją w mocy. Na wstępie przywołało treść art. 37 ust. 1 ups, wskazując, że w sprawie wystąpiły przesłanki negatywne dla ustalenia prawa do świadczenia, określone w innych unormowaniach ustawy (tu: art. 107 ust. 4a, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups). Zgodziło się z organem I instancji, że skarżąca ma zabezpieczoną potrzebę mieszkaniową - poprzez lokal komunalny w W., który stale opłaca - a więc posiada "dodatkowe", poza przyznawanymi przez ośrodek pomocy społecznej (dalej: "OPS"), środki własne. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w sprawie wypełniła się dyspozycja art. 12 ups, gdyż strona - legitymując się przed organami dochodem uprawniającym ją do otrzymywania wsparcia - jednocześnie wydatkuje na swoje utrzymanie znacząco wyższe kwoty. Stan taki uprawniał zaś do stwierdzenia, że może ona samodzielne zaspokajać swoje potrzeby, bez konieczności pomocy ze strony Państwa, która w sytuacji korzystania ze środków własnych przeczyłaby zasadom ups (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy). Podzieliło też stanowisko Burmistrza w zakresie konsekwencji braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i obowiązku wykazania wszelkich przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, jako podstawy odmowy przyznania zasiłku. Zwróciło uwagę, że 11 lipca 2022 r. strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wobec braku zgody na skorzystanie z jednego formularza w odniesieniu do niej i A.B. - jako osób wspólnie gospodarujących - czemu skarżąca stanowczo się sprzeciwiła (co wynika z Protokołu spotkania z rodziną z tej daty). SKO zauważyło, że fakt odmowy przeprowadzenia wywiadu został potwierdzony w oświadczeniu A.B. z 11 lipca 2022 r., złożonym również w imieniu strony. Zdaniem Kolegium, odmowę taką należy traktować, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej (art. 11 ust. 2 ups). Powołując się na art. 2 ust. 1 ups, organ podkreślił subsydiarny charakter pomocy społecznej, która nie może być traktowana, jako stałe źródło utrzymania jej beneficjentów. Wskazał też na systematyczność korzystania przez wnioskodawczynię z tego typu pomocy i jej przeświadczenie, że OPS jest zobowiązany do pokrycia wszystkich, zgłaszanych przez nią potrzeb, co nie mieści się w celach pomocy społecznej. Uznało, że w tej sprawie organ I instancji wykazał posiadanie przez J.K. środków własnych, pozwalających jej na stałe zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych. Ocenił, że akt Burmistrza jest prawidłowy, gdyż odmowa przyznania świadczenia została w sposób szczegółowy uzasadniona, organ I instancji odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy, przepisów prawa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza uznając, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"), który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – organ nie dokonał kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt dowodów będących w jego dyspozycji, a także znanych mu z innych toczących się z wniosków skarżącej postępowań. Na wstępie przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy. Dalej wskazał, że w ocenie WSA, sytuacja osobista skarżącej została zasadniczo prawidłowo oceniona (wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego z A.B.). Uznał, że organy niewątpliwie mogą dokonać odmiennej oceny stanu faktycznego, niż przyjęta w innych wydanych przez nie, o ile ocena ta zostanie wnikliwie uzasadniona. Zaznaczył jednak, że uzasadnienia decyzji organów zawierają nieścisłości, najprawdopodobniej związane z powtarzającymi się i wzajemnie na siebie nakładającymi czynnościami podejmowanymi w toku prowadzonych postępowań wszczynanych kolejnymi wnioskami skarżącej lub A.B. o przyznanie różnych form wsparcia z ups. Zauważył, że skoro skarżąca wniosła 4 lipca 2022 r. o przyznanie jej zasiłku stałego, to powoływanie się na wcześniejsze próby przeprowadzenia wywiadów środowiskowych (z 24 i 30 czerwca 2022 r.) nie ma uzasadnienia. Z akt wynika natomiast, że skarżąca zasadniczo uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym z 11 lipca 2022 r. (Protokół ze spotkania z rodziną został sporządzony w lokalu komunalnym skarżącej na os. A. A.), tyle że skarżąca i A.B. cyt.: "(...) odmówili podpisania kwestionariuszy zarzucając, że pracownicy socjalni bezpodstawnie przyjmują się, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe." (str. 8 uzasadnienia, k. 58 akt sąd.). Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że w toku postępowania o przyznanie zasiłku organ powinien ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryterium majątkowe przyznania pomocy, czy korzysta już z pomocy społecznej oraz jakie są możliwości finansowe OPS i potrzeby innych osób wnioskujących o udzielenie świadczeń z zakresu ups. Ocenił, że w tej sprawie podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku stałego stanowiła odmowa sporządzenia wywiadu. Zdaniem WSA, organ nadał jednak odmowie podpisania wypełnionego już formularza inne znaczenie, niż to miało w rzeczywistości. Wyjaśnił, że w przypadku osób, które w sposób systematyczny korzystają z pomocy społecznej, nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania każdego wniosku o pomoc. W myśl art. 107 ust. 4 ups, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organy nie były związane koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bowiem w sprawie skarżącej został sporządzony wywiad środowiskowy 24 maja 2022 r., a zatem organ dysponował danymi pozwalającymi na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Sam zaś fakt odmowy podpisania wywiadu środowiskowego przez skarżącą, w sytuacji gdy był on sporządzony niecałe dwa miesiące przed złożeniem wniosku, a równocześnie brak było podstaw do twierdzenia, że nastąpiły zmiany w sytuacji życiowej skarżącej, nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zwrócił uwagę, że w wywiadzie środowiskowym jest miejsce na uwagi i obserwacje przeprowadzającego wywiad pracownika socjalnego. Wskazał, że część "C" kwestionariusza zawiera diagnozę sytuacji osoby lub rodziny oraz wnioski pracownika socjalnego. Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893; dalej: "rozporządzenie") w § 4 stanowi, że: "1. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy; 2. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy." Z powyższego wywiódł, że ta część podpisywana jest wyłącznie przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. Nie ma natomiast potrzeby złożenia podpisu przez wnioskodawcę. Ponadto brak jest regulacji, które nakazywałyby sporządzenie wniosków w części C w obecności wnioskodawcy podczas odbywającego się w ramach wywiadu spotkania. W ocenie Sądu I instancji, skoro skarżąca kwestionuje ustalenia organu w zakresie prowadzenia wspólnego gospodarstwa z A.B. i z tej przyczyny odmawia przeprowadzenia wywiadu - organ może sporządzić wywiad środowiskowy jedynie z nią, w uwagach wskazując swoją ocenę sytuacji, w tym w szczególności, że w ocenie pracownika skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.B. Co więcej, kwestie prowadzenia jednoosobowego bądź wspólnego gospodarstwa należą do sfery ustaleń faktycznych i powinny być dokonane przez organ w oparciu o całokształt materiału dowodowego.
Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. W konsekwencji bowiem przedwczesnego przyjęcia, że skarżąca odmówiła sporządzenia wywiadu – organy nie badały jej sytuacji majątkowej. Sąd administracyjny zaś nie może w tym zakresie uzupełnić postępowania dowodowego.
Następnie Sąd wojewódzki wskazał, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ma służyć przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, nie może natomiast stanowić stałego źródła utrzymania osób o nią wnioskujących. Powołując się na art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups, podkreślił, że skarżąca jest zobowiązana do współpracy z organem pomocowym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu wojewódzkiego, bez wątpliwości brak współpracy skarżącej z organem może stanowić podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy. "Zasadnie również organy wskazały skarżącej, że oświadczenia jej pełnomocnika nie są wystarczające do wykazania okoliczności istotnych dla oceny możliwości przyznania zasiłku celowego." - str. 12 uzasadnienia wyroku, k. 62 akt sąd. (przypis NSA: powinno być: "zasiłku stałego"). Ocenił, że słusznie organy dostrzegły, że z akt sprawy wynika dysproporcja pomiędzy wykazywanymi przez skarżącą dochodami, a jej rzeczywistymi możliwościami majątkowymi, wynikająca z faktu, że strona dokonuje opłat za mieszkanie w hostelu gotówką, a równocześnie suma jej wydatków przekracza kwotę wynikającą z jej oświadczenia. Zdaniem WSA, organ powinien dążyć do ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej skarżącej, a skarżąca powinna współpracować z organem w ustalaniu tych okoliczności. Wskazał, że, organy dążąc do ustalenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej strony, dysponują różnymi środkami prawnymi (np. art. 107 ust. 5 ups - pozwala na zobowiązanie strony przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad do złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, którego odmowa skutkuje negatywnym rozstrzygnięciem żądania). Dodatkowo za niezbędne uznał wezwanie skarżącej przez organy do wykazania źródeł finansowania opłat za pobyty w hostelach i ustalenie czy podejmuje ona próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, wskazując na możliwość zastosowania art. 75 § 2 kpa, czy przeprowadzenia dowodu z jej przesłuchania, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w art. 86 kpa. W ocenie WSA prawidłowe są przy tym ustalenia faktyczne dotyczące prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z A.B. i powinny być one brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przez nią przesłanek przyznania zasiłku.
Sąd wojewódzki nakazał organom ponowne rozpatrzenie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego istotnego "(...) dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych - dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącej, stanu technicznego mieszkania na os. A...." (str. 15 uzasadnienia; k. 65 akt sąd.). Następnie powinny one dokonać oceny niezbędności potrzeby skarżącej, "(...) tj. potrzeby wynajmowania odrębnego pokoju w hostelu pomimo posiadania mieszkania komunalnego." (str. 15 uzasadnienia; k. 65 akt sąd.) - wzywając ją do wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, przy wykorzystaniu możliwości przewidzianych w kpa oraz ups. Zwrócił też uwagę na konieczność uwzględnienia obowiązku współdziałania skarżącej z organem oraz zapewnienia jej prawa określonego w art. 10 kpa. Sąd I instancji rozpoznając sprawę uwzględnił dokumenty złożone przez J.K. na rozprawie 17 października 2023 r.
Od wyroku z 26 października 2023 r. sędzia sprawozdawca złożył zdanie odrębne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego":
1) art. 11 i art. 12 i art. 107 ust. 4a i 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącej z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącą nie stanowiła wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego" (przypis NSA: powinno być: "zasiłku stałego");
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności stanu technicznego lokalu nr 1 przy ul. A. w W., z którego Skarżąca korzysta wraz z Panem A.B."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/608/2022 w przedmiocie przyznania stronie zasiłku stałego i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia wyroku przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego określenia ich przez autorkę, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano w niej bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek ich odniesienia do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Tytułem wstępu przypomnieć należy, że w myśl art. 37 ust. 1 ups, zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wysokość zasiłku stałego określa ust. 2 opisywanego przepisu i kategoryzuje on podmioty uprawnione zależnie od samodzielnego gospodarowania, bądź pozostawania w rodzinie. I tak wysokość świadczenia kształtuje się: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie (pkt 1); w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (pkt 2). Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie - art. 37 ust. 3 ustawy. Nadto w art. 37 ust. 6 ups, wskazano, że przy ustalaniu uprawnienia oraz wysokości zasiłku stałego do dochodu nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego.
W przytoczonym wyżej przepisie określono zasady i sposób przyznawania zasiłku stałego. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że warunkiem przyznania tego świadczenia jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie prawa do tego świadczenia (art. 37 ust. 1 ustawy). Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. pełnoletność, niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy. Zasadnicze znaczenie w analizowanej sprawie ma jednak zrozumienie, że badanie przesłanek do przyznania zasiłku stałego nie może być dokonywane w oderwaniu od generalnych celów, zasad i zakresu działania pomocy społecznej. W przeciwnym razie zasiłek ten stałby się publicznym prawem podmiotowym, które przysługiwałoby każdemu wnioskodawcy spełniającemu przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ups, co kolei pozostawałoby w sprzeczności z istotą pomocy społecznej. Obligatoryjność świadczenia z tytułu zasiłku stałego ma miejsce jedynie w przypadku, gdy organ ustali zaistnienie potrzeby, której osoba lub rodzina nie są w stanie przezwyciężyć wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości, przy jednoczesnym spełnieniu się przesłanek wymaganych dla zasiłku stałego oraz przy aktywnym współdziałaniu wnioskującego z organami procedującymi w sprawie. W konsekwencji organ rozpatrujący wniosek o przyznanie zasiłku stałego zobowiązany jest do stwierdzenia, czy w okolicznościach danej sprawy występują przesłanki pozytywne z art. 37 ust. 1 ups, ustalając jednocześnie brak aktualizacji przesłanek negatywnych z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 12 ups (tak np. wyroki NSA: z 22 września 2022 r., I OSK 357/21; czy z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3125/15). Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, wyszczególnionych w ww. przepisach powodować będzie zakończenie postępowania aktem o charakterze odmownym, nawet w przypadku jednoczesnego stwierdzenia wypełnienia przesłanek pozytywnych z art. 37 ust. 1 ustawy. Nadto, procedując w sprawie organ zobligowany jest do zachowania zasad ogólnych kpa, a więc powinien on należycie ustalić stan faktyczny sprawy, gromadząc materiał dowodowy adekwatny do jej przedmiotu, tj.: wyjaśnić wszelkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, poddać je analizie i wyciągnąć stosowne wnioski, uzasadniające w sposób pełny kierunek rozstrzygnięcia, wyrażony końcowo władczym aktem administracyjnym.
Odnosząc się do przesłanek przyznania zasiłku stałego J.K. na wstępie wskazać należy, że bezspornie jest ona osobą pełnoletnią i została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - o czym świadczy przedłożona wraz z wnioskiem kopia odpisu wyroku sądu powszechnego - a więc przesłanka podmiotowa z art. 37 ust. 1 ups doznaje aktualizacji. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w aktach sprawy powinien znajdować się odpis ww. wyroku, poświadczony za zgodność z oryginałem, nie zaś jedynie kopia odpisu. Negatywnym uwarunkowaniem z art. 37 ust. 1 ups, jest wpisane w jego treść - kryterium dochodowe, pozwalające na ustalenie prawa do zasiłku wnioskującemu, którego dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, na datę procedowania - kwota 776 zł), bądź rodzinie, której dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 2 ups - 600 zł, na osobę w rodzinie). Bez wątpienia - dochody J.K. - gospodarującej wspólnie z A.B., kwotę powyższą przekraczają. W tym miejscu należy zauważyć, że - wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego (str. 11 uzasadnienia, k. 61 akt sąd., cyt.: "W konsekwencji przedwczesnego przyjęcia, że skarżąca "omówiła" sporządzenia wywiadu – organy nie badały jej sytuacji majątkowej.") - organy dokonały szczegółowego opisu i analizy tej kwestii (na podstawie danych posiadanych z urzędu - z innych postępowań). W uzasadnieniach wydanych aktów odnaleźć można szczegółowe wyliczenia, kwoty i zsumowanie wartości poszczególnych, przyznanych stronie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku świadczeń oraz odniesienie ich wysokości do ponoszonych przez nią wydatków o charakterze potrzeb bytowych, a także wyszczególnienie wartości ponad udokumentowane dochody. Sama wysokość środków pochodzących z "pożyczek" – przeznaczanych m.in. na comiesięczne koszty najmu pokoju w hostelu (1550 zł), przekracza stawkę graniczną dochodu na osobę w rodzinie (600 zł). Jak słusznie wskazały organy, jasnym jest, że skarżąca nie wykazuje części dochodów, które realnie posiada - co istotne - stan ten nie jest przez J.K. w żadnym zakresie negowany. Pozostaje ona w przeświadczeniu, że organy pomocowe zobowiązane są do "refundacji" wydatkowanych przez nią uprzednio środków (co wynika wprost z jej oświadczeń - również złożonych przed WSA, pism procesowych i wniosków m.in. o zasiłki celowe, które składa wraz z opłaconymi fakturami). Organ wprawdzie z jednej strony powoływał się na prowadzenie przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z A.B., a rozliczenia w sprawie oparł na kryterium dotyczącym osoby gospodarującej samodzielnie - co było z gruntu błędne - jednak już samo przełożenie sytuacji dochodowej "rodziny J.K." na ww. kryterium obowiązujące rodziny - samo w sobie dawało organowi uprawnienie do wydania aktu o charakterze odmownym. Za prawidłowe uznać należy potraktowanie strony, jako prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe z A.B. (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups), na co wskazuje m.in.: wspólne zamieszkiwanie z ww. od 11 lat, wspólne wynajmowanie pokoju w hostelach w Krakowie, współdziałanie w zaspokojeniu potrzeb bytowych, pokrywanie opłat za mieszkanie i wynajem pokoi (po połowie), korzystanie z wyposażenia mieszkania, wzajemna pomoc, czy reprezentowanie się wzajemnie przed organami i osobami trzecimi.
Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, prawidłowo również organy przyjęły, że strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 11 lipca 2022 r. (art. 107 ust. 4a ups). Weryfikacja sytuacji strony nie doszła w rzeczywistości do skutku - czemu przeczy teza uzasadnienia WSA, str. 8, k. 58 akt sąd.: "Na dodatek z akt wynika, że skarżąca zasadniczo uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym z 11 lipca 2022 r..." - czym innym jest bowiem przebywanie w miejscu przeprowadzania wywiadu środowiskowego bez aktywnego w nim udziału, zwieńczone odmową jego przeprowadzenia, a czym innym czynny w nim udział zainteresowanego, zakończony uzyskaniem przez pracownika OPS wymaganych danych i podpisów (również na oświadczeniach). Powyższe zaś nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Z akt administracyjnych wynika zaś, że przeprowadzono trzy próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej (24 czerwca 2022 r. - odmowa przeprowadzenia wywiadu związana ze sprzeciwem strony wobec traktowania jej jako wspólnie gospodarującej z A.B.; 30 czerwca 2022 r. - nie zastano; 11 lipca 2022 r. - ponowna odmowa przeprowadzenia wywiadu, po telefonicznym umówieniu spotkania, z przyczyn jak 24 czerwca 2022 r.). Powyższe odzwierciedla druk kwestionariusza wywiadu z parafowanymi przez pracownika socjalnego adnotacjami: "24.06; 30.06; 11.07" - k. 103 - 110 akt adm., zawierający m.in. dane A.B. na str. 1, a w rubryce na str. 2 "Informacje o członkach rodziny" wpis z imionami i nazwiskami ww. i skarżącej. Pozostałych danych nie uzupełniono. W części "J." kwestionariusza, z datą 3 sierpnia 2022 r., wpisano odmowne stanowisko pracownika wobec złożonych przez stronę i A.B. wniosków zasiłkowych. Wywiad nie został więc w rzeczywistości przeprowadzony, jak błędnie przyjął Sąd wojewódzki. Wskazanie przez Burmistrza na ww. bezskuteczne próby aktualizacji wywiadu w czerwcu 2022 r., nie pozostają przy tym bez związku z tą sprawą. Pomimo złożenia wniosku o zasiłek 4 lipca 2022 r. wskazują one bowiem na negatywną postawę strony wobec działań pracowników OPS, nie zaś chęć współdziałania z organem, któremu strona ubiegająca się o pomoc winna udzielić żądanych informacji. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że Kolegium na okoliczność tę nie powołało się w zaskarżonej decyzji - odnosząc się wprost do sytuacji, która miała miejsce 11 lipca 2022 r. (kwestię tę wskazał Burmistrz). Dalej zauważenia wymaga, że organ miał wprawdzie możliwość oprzeć rozstrzygnięcie na posiadanych już informacjach i wywiadzie przeprowadzonym w maju 2022 r. (co końcowo uczynił - a czego zdaje się nie zauważać Sąd wojewódzki), istotną była tu jednak postawa wnioskującej o zasiłek, kontestująca konieczność współdziałania z OPS. Stanowiska J.K. w tym aspekcie nie można bowiem wiązać z jej wiedzą o możliwości wydania decyzji przez organ bez przeprowadzania kolejnego wywiadu środowiskowego "aktualizacyjnego" (w zw. z art. 107 ust. 4 ups). Powinno więc ono zostać zakwalifikowane jako negacja stanowiska organu, motywowana jedynie subiektywnymi opiniami strony, zobowiązanej skądinąd do współdziałania z OPS. Takiej zaś postawy strony nie można sanować wskazując na treść art. 107 ust. 4 ups, pozwalający w tej sprawie na procedowanie bez powielania środka dowodowego (wywiad). Na odmowę współpracy z organem wskazują także zapisy w Protokole ze spotkania z rodziną z 11 lipca 2022 r., odzwierciedlające przebieg "wywiadu" w miejscu zamieszkania strony, w tym również sprzeciw wobec złożenia podpisów - przed uzupełnieniem kwestionariusza i oświadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z akt sprawy wynika, że dokumentów oświadczeń realnie nie uzupełniono w związku ze sprzeciwem stron po uzyskaniu informacji o potraktowaniu ich, jako wspólnie prowadzących gospodarstwo domowe - a w szczególności w związku z odnotowaniem ich na str. 2 kwestionariusza, jako członków rodziny. Powyższe potwierdza dodatkowo treść oświadczenia A.B. z 11 lipca 2022 r. (k. 29 akt adm.), złożonego również w imieniu skarżącej, w trybie art. 75 § 2 kpa: "(...) odmówiłem przeprowadzenia wywiadu wspólnego na jednym kwestionariuszu. Twierdzenie tutejszego organu o tym, że prowadzę wspólne gospodarstwo domowe jest bezpodstawne i ukierunkowuje w sposób celowy na pozbawienie nas środków finansowych...". W tej zaś sytuacji bez związku z analizowaną sprawą są rozważania Sądu I instancji w zakresie konieczności sygnowania arkusza wywiadu środowiskowego przez zainteresowanego. Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że odmowa złożenia takiego podpisu przez wnioskującą (pod częściami "A." i "B." kwestionariusza) również odczytywana powinna być dla skarżącej negatywnie. Kwestia odmowy przeprowadzenia przez stronę wywiadu środowiskowego 11 lipca 2022 r. została już szczegółowo wyjaśniona np. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2025 r., w sprawie sygn. akt I OSK 71/25 - wobec czego brak jest potrzeby powielania wskazanej tam argumentacji.
Brak współdziałania skarżącej z organami (art. 11 ust. 2 ups) również został w sprawie prawidłowo ustalony przez Kolegium, w związku z: 1. ww. odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz 2. jednoznacznym sprzeciwem J.K. wobec konieczności skonkretyzowania źródła pozyskiwania środków pieniężnych, ponad kwoty otrzymywane w ramach świadczeń z OPS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - z czym trafnie zgodził się Sąd wojewódzki (nieprawidłowo jednocześnie kwestionując w tezach uzasadnienia fakt przeprowadzenia analizy sytuacji majątkowej i dochodów strony przez organ) - w tej sprawie bez wątpienia zaistniała istotna dysproporcja pomiędzy deklarowanym przez wnioskującą o zasiłek dochodem, a realnie wydatkowanymi środkami (art. 12 ups). Jedynym udokumentowanym źródłem utrzymania wnioskodawczyni są różnego rodzaju świadczenia z OPS - których wysokość została szczegółowo opisana przez organy (zasiłki: stały, okresowy oraz celowe), zaś wydatkowane przez nią kwoty wartości te przekraczają, pozwalając J.K. na bieżące zaspokajanie potrzeb dnia codziennego i comiesięczne opłacanie gotówką dwóch miejsc służących na potrzeby mieszkaniowe (mieszkanie komunalne i od października 2021 r. wspólny z A.B. pokój w hostelu). Koszty hostelu, czy przyjmowanych leków skarżąca uiszcza w formie gotówkowej - organowi przedkłada zaś faktury dokonanych już transakcji, żądając świadczenia ekwiwalentnego (w postępowaniach o zasiłki celowe). Powyższe jasno wskazuje na posiadanie przez stronę dodatkowych, pozostających poza obszarem udokumentowanego wsparcia z OPS dochodów, które - wobec odmowy ich skonkretyzowania - pozostają nieustalone. Bez znaczenia dla wyniku tej sprawy jest jednak źródło pochodzenia tych środków (określanego przez stronę m.in. jako "pożyczki od znajomych"), gdy bezspornie pozwalają one skarżącej na samodzielne zaspokajanie potrzeb, a więc przezwyciężanie trudności dnia codziennego bez pomocy OPS. Sąd wojewódzki uznał, że organ powinien ponownie przeprowadzić dowody w tej kwestii, np. w postaci przesłuchania skarżącej, czy złożenia przez nią oświadczenia z art. 75 § 2 kpa. Zdaniem Sądu kasacyjnego jest to zbędne, gdyż strona wielokrotnie odmawiała podania tych danych. Nawet przed WSA złożyła oświadczenie że: "(...) pożycza (200, 300 i 500 zł) od różnych osób, ale te osoby nie życzyły sobie ujawniania swoich personaliów." - co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie. Sytuacja taka trwa co najmniej od października 2021 r., a w związku z odmownymi decyzjami organów w przedmiocie przyznania kolejnych zasiłków celowych z przeznaczeniem m.in. na "zwrot" kosztów comiesięcznych pobytów w hostelach - stwierdzić należy, że co najmniej od ww. czasu strona samodzielnie radzi sobie z przezwyciężaniem trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W odniesieniu do J.K. nie zachodzi zaś sytuacja, której strona nie byłaby w stanie przezwyciężyć samodzielnie. Nie można tym samym uznać skarżącej za osobę wymagającą wsparcia na gruncie ups, gdyż przezwyciężyła ona w rzeczywistości trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby i możliwości (niezależnie od ich źródła). Oczekiwanie przez stronę, że organy pomocy społecznej będą każdorazowo zaspokajać jej żądania nawet, jeśli gotówkowo opłaca ona swoje potrzeby - bez udziału środków z OPS - stoi w sprzeczności z celem tej instytucji (art. 2 ust. 1 ups). Organy nie są bowiem związane obowiązkiem uwzględnienia każdego wniosku strony, a udzielana pomoc powinna być miarkowana w zależności od realnie niezaspokojonych potrzeb. Skarżąca zdaje się przyjmować, że rolą organu jest uwzględnianie każdego jej żądania, również w przypadku, gdy nie respektuje ona konieczności podania niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji i wyjaśnień. Zasadnym jest w tym kontekście również stanowisko organów, kładące nacisk na jedynie subsydiarny charakter świadczeń z ups.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących całokształtu sytuacji strony: tak majątkowej - której wykazania skarżąca wprost odmawia; zdrowotnej - która nie jest w sprawie sporna; osobistej - która została w sprawie prawidłowo oceniona (wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego z A.B.), jednak nie stała u podstaw rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zachowały też wymagane prawem zasady postępowania. Zasadnie przyjęto, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, wspierający beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i nie może stanowić ich stałego źródła utrzymania. Organy wzięły pod uwagę możliwości finansowe, jakimi dysponują oraz pomoc przyznaną uprzednio skarżącej, a także potrzeby innych osób wnioskujących o tego typu wsparcie. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny, zebrał całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi się kierował odmawiając przyznania zasiłku stałego. Okoliczności istotne w tej sprawie zostały zatem wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała tym samym czynny udział w postępowaniu.
W tym stanie rzeczy, wskazania Sądu I instancji w zakresie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania i zgromadzenia materiału dowodowego istotnego - zdaniem WSA - dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych cyt.: "(...) dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącej, stanu technicznego mieszkania na os. A.,..." str. 15 uzasadnienia; k. 65 akt sąd.) oraz oceny niezbędności potrzeby skarżącej, "(...) tj. potrzeby wynajmowania odrębnego pokoju w hostelu pomimo posiadania mieszkania komunalnego." (str. 15 uzasadnienia; k. 65 akt sąd.) - Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zbędne. Sąd kasacyjny zauważa przy tym, że motywów zbadania stanu technicznego lokalu na os. A.. w W. w tej sprawie, Sąd wojewódzki w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił - odniesienie do tej okoliczności odnaleźć można jedynie w zacytowanych powyżej wskazaniach dla organu, wydanych na mocy art. 153 ppsa.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od J.K. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że ze względu na sytuację majątkową i życiową skarżącej zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.