I OSK 74/21

I OSK 74/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Op 530/18 - Wyrok WSA w Opolu z 2019-02-12
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii~Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art.77 § 1 art 80 art 107 § 1 pkt 6 art. 107 § 3 art 138 § 1 pkt 1 art156 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art.134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 18 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 530/18 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 5 października 2018 r., nr DZ.910.1.3.2018 w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję O[...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 5 października 2018 r., nr DZ.910.1.3.2018, w przedmiocie zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Op 530/18, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. C., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
I. w granicach wskazanych w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż: (1) O[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, podczas gdy O[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał błędnej wykładni przepisu art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 2004 r., poz. 165, str. 1, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie nr 882/2004), poprzez uznanie, iż nie znajdzie on w sprawie zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; (2) Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z procedurą administracyjną, tj. nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z przepisem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 ww. ustawy, podczas gdy w rzeczywistości należało uznać, iż O[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N[...] z 15 czerwca 2018 r.,nr 5101.S.1.18(3)/2018, gdyż została ona wydana:
- w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisu art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, w związku z przepisem art. 11 k.p.a., tj. w postępowaniu, w którym organ I Instancji:
- w toku postępowania nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny i prawny co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie wyniki dodatkowych ekspertyz nie miałyby żadnego znaczenia, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, iż na tym etapie postępowania Powiatowy Lekarz Weterynarii w N[...] miał podstawy do zastosowania dyspozycji przepisu ust. 3.1.3. w związku z ust. 3.2, Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2018 r.;
- wydał w pkt 3 rozstrzygnięcia decyzję przedwcześnie, tj. w sytuacji, kiedy w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający nałożenie na stronę przedmiotowego nakazu;
- wydał decyzję, która nie zawierała uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, co utrudnia stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym sprawia, iż stronie nie zapewniono prawa do rzetelnej administracji - tj. w sprawie nie wyjaśniono stronie, jakie czynności powinna podjąć strona celem prawidłowej realizacji (wykonania) decyzji;
- zaniechał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. nie podjął żadnych działań, żeby przeprowadzić badania sprawdzające, a zatem mamy do czynienia z sytuacją, kiedy w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Namysłowie możliwe było obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu - wyników badań, na jakie powoływał się organ I instancji, poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu;
- z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w N[...] z 15 czerwca 2018 r., nr 5101.S.1.18(3)/2018, jest wykonalna, podczas gdy pkt 6 oraz 7 rozstrzygnięcia komentowanej decyzji obarczone są wadą nieważności, tj. organ I instancji nie wskazał stronie, kto i na jakich zasadach powinien decydować, jakie warunki to "(....)warunki uniemożliwiające rozprzestrzenianie zakażenia", oraz co należy rozumieć przez pojęcie "(...)właściwe produkty biobójcze", co świadczy, iż w wskazanym zakresie decyzja organu I instancji jest niewykonalna, gdzie niewykonalność ta ma charakter trwały;
2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, tj. niezgodny z stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem oraz niewłaściwym zastosowaniem materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zasadnej argumentacji strony dotyczącej zastosowania przepisu art. 11 ust. 5 oraz 6 rozporządzenia nr 882/2004;
II. w granicach wskazanych w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- naruszenie przepisu art. 11 ust. 5 oraz ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, w związku z przepisem art. 6, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu za prawidłowe uznał działania Powiatowego Lekarza Weterynarii w N[...], który w istocie nie zagwarantował stronie ochrony jej praw - nie zagwarantował stronie możliwości skorzystania z procedury przeprowadzenia dodatkowych ekspertyz, tj. poprzez uznanie, że pomimo że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Namysłowie pobierając próby do badań laboratoryjnych w kierunku pałeczek salmonelli dnia 24 maja 2018 r. nie pobrał kontrprób, w sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie, w sytuacji, gdy należy bezsprzecznie uznać, iż badanie, gdzie nie pobrano kontrprób dla strony do ekspertyz dodatkowych pozbawione jest doniosłości prawnej, albowiem zostało ono podjęte w warunkach uniemożliwienia stronie obrony swoich praw, a zatem organy administracji publicznej miały obowiązek przeprowadzenia ponownych badań laboratoryjnych w kierunku obecności pałeczek salmonella, które to badanie powinno być wykonane przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie w sprawie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył O[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz O[...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Należy podkreślić, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09). Wadliwość lub brak uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednakże jej skuteczność, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza to, co zostało podniesione w skardze kasacyjnej.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, jak i to, że w czasie rozprawy skarżący formułował zarzuty wobec wyroku WSA w oparciu o przepisy prawa nie ujęte (nie wskazane) wcześniej w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna formułuje trzy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które kasator jednocześnie uznaje za mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy postępowania. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Należy stwierdzić, że Sąd wojewódzki zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że administracyjny organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do wydania prawidłowej decyzji, która jest środkiem (instrumentem) wdrażania unijnych oraz krajowych norm prawnych właściwych dla urzeczywistniania Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus na 2018 r. (dalej: Program) – zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.
Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził w sprawie wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca wadliwości czynności pobrania próbek opiera się na założeniu, że obowiązkiem organu jest w każdym przypadku pobranie kontrpróbek i przekazanie ich podmiotowi kontrolowanemu. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że obowiązek ten powstaje jedynie w przypadku złożenia stosownego wniosku przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Przepis art. 11 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt stanowi, że w szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu. Użycie określenia "mogły" wskazuje na możność tych podmiotów uzyskania próbek do dodatkowej ekspertyzy. Gdyby zamiarem unijnego prawodawcy było nałożenie na właściwe organu obowiązku przekazania tym podmiotom dodatkowych próbek, to użyłby innego sformułowania, jednoznacznie wskazującego na obowiązki organów w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości czynności pobrania próbek, a w konsekwencji do kwestionowania na tej podstawie prawidłowości wyników badań laboratoryjnych.
Nieprzeprowadzenie przez organ dodatkowych badań nie może być oceniane jako zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Już bowiem pozytywny wynik badania próbek pobranych w dniu 24 maja 2018 r. pozwalał organowi na podjęcie stosownych działań, w tym wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie.
Powzięte przez skarżącego wątpliwości dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji nie wskazują w istocie rzeczy na jej niewykonalność. Niewykonalność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć od dnia wydania decyzji i powinna mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas.
Zastrzeżenia skarżącego wskazują nie na istnienie nieusuwalnych przeszkód w wykonaniu nałożonych obowiązków, ale na wątpliwości skarżącego co do sposobu wykonania tych obowiązków. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Tak więc jeżeli nawet przyjąć za stroną skarżącą kasacyjnie, że wątpliwości strony co do sposobu wykonania obowiązków prowadzą do niewykonalności decyzji, to stan ten nie jest nieusuwalny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest obarczone deficytami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Argumentację zawartą w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tego zagadnienia należy ocenić jako stanowiącą jedynie polemikę z oceną Sądu I instancji odbiegającą od oczekiwań strony skarżącej.
Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15).
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby WSA wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem WSA nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15; z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a.
Natomiast w stosunku do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z art. 11 ust. 5 i 6 – rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt – właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach (ust. 5). W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu (ust. 6).
Tym samym każdorazowo – na wniosek – podmiotu kontrolowanego/właściciela lub osoby upoważnionej przez ten podmiot/właściciela, obecnej przy pobieraniu próbek, równolegle z próbką do badań laboratoryjnych pobiera się próbkę, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu.
Skarżący nie kwestionuje, że przedstawiciel strony podpisał protokół pobrania próbek do badań bez zastrzeżeń, nie wnosząc żadnych uwag. Tak więc zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że w związku z powyższym zgodzić należało się z organem odwoławczym, że skoro nie wniesiono uwag do wykonywanych czynności, to wyniki badań laboratoryjnych z badanych prób należało uznać za badania urzędowe. W niniejszej sprawie pobranie próbki do badania nastąpiło przez urzędowego lekarza weterynarii w ramach czynności urzędowych, wymagane przepisami prawa pismo przewodnie załączone do próbek podpisała przedstawicielka strony, a badania zostały przeprowadzone przez uprawniony ZHW w Opolu. Dodać również należy, iż organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dodatkowych badań, gdyż stwierdzenie obecności Salmonella Enteritidis chociażby w jednej z pobieranych prób w stadach nakłada konieczność nałożenia obowiązków w decyzji.
Jednocześnie słusznie zauważa Sąd wojewódzki, że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek do badań laboratoryjnych, bądź też przeprowadzenia badań w szerszym zakresie w kierunku serotypów pałeczek Salmonella w przypadku uprzedniego uzyskania dodatniego wyniku badań próbek pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, o co wnosił skarżący. Obowiązek taki nie został ustalony także w przypadku uzyskania ujemnego wyniku badań pobranych kontrprób, przeprowadzonych na zlecenie właściciela stada. W świetle przepisów załącznika – poz. 3 BADANIE PRÓBEK – rozporządzenia Komisji (UE) Nr 517/2011 w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do unijnego calu ograniczenia częstości występowania niektórych serotypów salmonelli w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2160/2003 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 200/2010 (Dz.U.UE.L.2011.138.45) próbki winny być przesłane w ciągu 24 godzin od ich pobrania, a badanie pobranych próbek winno być przeprowadzone w ciągu 48 godzin po ich przyjęciu i w ciągu czterech dni po ich pobraniu (3.1.).
Natomiast w kolejnej jednostce redakcyjnej analizowanego tutaj aktu normatywnego UE (poz. WYNIKI I SPRAWOZDAWCZOŚĆ), tj. stosownie do poz. 4.1 pkt a załącznika rozporządzenia Komisji UE nr 517/2011, na potrzeby realizacji Programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, lub przez powiatowego lekarza weterynarii, wykryto – podkreślmy: w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce – serotypy Salmonella objętej programem (inne niż szczepy szczepionkowe), lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii.
Zbieżne z powyższym regulacje zawierają przepisy prawa krajowego, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur niosek gatunku Gallus gallus" na 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 30) – w pkt 1.1.: "Na potrzeby realizacji programu przyjmuje się, że stadem zakażonym w odniesieniu do celu unijnego jest stado dorosłe, w którym w wyniku badania laboratoryjnego próbek pobranych z inicjatywy posiadacza kur niosek, zwanego dalej "hodowcą", lub pobranych przez powiatowego lekarza weterynarii, zgodnie z ust. 2.2 oraz ust. 3.1 załącznika do rozporządzenia nr 517/2011, wykryto w jednej próbce lub więcej niż w jednej próbce serotypy Salmonella objęte programem (inne niż szczepy szczepionkowe) lub w którym stwierdzono zastosowanie przez hodowcę środków przeciwdrobnoustrojowych, lub w którym stwierdzono efekt hamujący wzrost bakterii".
Tym samym również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wynik ujemny uzyskany w badaniach właścicielskich nie zmienia faktu stwierdzenia Salmonella Enteritidis we wcześniejszym badaniu urzędowym. Uzyskany na gruncie rozpoznawanej sprawy dodatni wynik w efekcie przeprowadzonego badania urzędowego obligował organ do podjęcia działań wynikających w szczególności z Programu, w tym wydania przez organ administracji kwestionowanej decyzji. Nie można zatem twierdzić, że działania organu w rozpoznawanej sprawie były przedwczesne.
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenie Sądu wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie Program nie nakłada na organy obowiązku powtarzania badań po otrzymaniu pozytywnych dla urzędowego próbkobrania wyników badań, celem uzyskania wyniku negatywnego. Niezależnie od powyższego, zgodzić należało się z organami, że wyniki analizy próbek, w których nie stwierdzono obecności pałeczek Salmonella Enteritidis, nie mają istotnego znaczenia ze względu na fakt, że rozmieszczenie mikroorganizmów w kale najczęściej nie jest jednolite. Jak ustalił Sąd I instancji, próbki pobierane nawet równolegle co do zasady nie są takie same, gdyż bakterie namnażają się gniazdowo, a zatem wyniki nawet badań próbek urzędowych, jak i "kontrpróbki" będą się różnić. Kwestia ta została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie zachodzi potrzeba ponawiania tych rozważań.
W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że ponowne pobieranie nowych prób, o co wnioskował uprzednio skarżący, jak i przeprowadzanie kolejnych badań pobranych prób – w szczególności na gruncie Programu – nie znajduje uzasadnienia w tym sensie, że ewentualny negatywny wynik kolejnego badania nie znosi pozytywnego wyniku pierwszego badania
Pamiętać bowiem należy, że pkt 3.2 lit. b w związku z pkt 3.1.3 Programu obligował bezwarunkowo organ do wydania spornej decyzji administracyjnej w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym ze względu na uzyskanie "dodatniego wyniku" w myśl pkt 3.2 Programu. Przywoływane wyżej treści Programu są przejawem wdrażania powinności jurydycznej – "(...), bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach(...)" – wynikającej z wiążącego w całości i bezpośrednio stosowanego prawa unijnego, które ma urzeczywistniać cel tej regulacji prawnej, tj.: "Pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe" (Motyw nr 1; art. 11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt).
Z powyższych rozważań nie wynika, aby naruszone zostały przepisy zawarte w art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004.
Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.