I OSK 74/09

I OSK 74/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Wiesław Morys
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 309/08 - Wyrok WSA w Łodzi z 2008-09-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) del. NSA Wiesław Morys Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 309/08 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2008r., sygn. akt II SA/Łd 309/08 oddalił skargę Z. P. na decyzję Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne sprawy:
Starosta Ł. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] orzekł o ograniczeniu na rzecz Gminy Miasto Ł. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. , stanowiącej własność J. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] o powierzchni 408 m2 z całości o powierzchni 59.434 m2, w obrębie [...], zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji, zezwalając na budowę kanału sanitarnego w ul. B. na odcinku od posesji 170 do ul. I. wraz z fragmentami przykanalików. Ponadto decyzją tą zobowiązano inwestora do dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót, zapewnienia właścicielom dojścia do pozostałej części nieruchomości nieobjętej zezwoleniem, sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania, zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed zniszczeniem w trakcie trwania robót, przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń.
Od decyzji Starosty Z. P. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaniem odwołującej się, decyzja organu I instancji narusza art. 6, 7, 8, 11 i 13 k.p.a. Odwołująca się wskazała, że do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego wykorzystano działkę [...] wydzieloną z nieruchomości na podstawie planu podziału, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 445/00. Zarzuciła organowi, że w toku postępowania odmówił odkupienia od niej działki o powierzchni 435 m2. Podniosła również, iż planowana inwestycja powoduje zmniejszenie wartości całego gospodarstwa, co ograniczy możliwość uzyskania kredytu hipotecznego. Wprowadzenie ograniczenia w sposobie wykorzystania pozbawi część nieruchomości jej gospodarczego przeznaczenia, co skutkować będzie brakiem możliwości prowadzenia działalności w dotychczasowym rozmiarze. Nieruchomość stanowi bowiem podstawę prowadzenia działalności przez odwołującą się, będącą rolnikiem.
Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac, jednak właścicielka nie wyrażała zgody na udostępnienie części swojej nieruchomości z uwagi na jej niezbędność dla potrzeb prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego nastawionego na produkcję roślinną. Swoje stanowisko Z. P. podtrzymała również w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Ł. W. Jak wskazał organ, podczas rozprawy, która odbyła się w dniu [...] grudnia 2005 r. w siedzibie Starostwa, Z. P. podniosła ponadto, że na zajętej części nieruchomości nie będzie można wznosić obiektów budowlanych i dokonywać trwałych naniesień roślinnych. W związku z tym wniosła o wydzielenie z działki nr [...] działki pow. 435 m2 i wykupienie jej przez Gminę. Właścicielkę poinformowano, że roszczenia te będą przysługiwały dopiero po zrealizowaniu inwestycji. W tej sytuacji, z uwagi na spełnienie przesłanek wynikających z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, że w organy administracji były upoważnione do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonych przez właścicielkę zarzutów, iż do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego Urząd Miasta Ł. wykorzystał działkę [...], podczas gdy podział ten został uchylony wyrokiem sądu administracyjnego, organ II instancji wskazał, że nie znajduje to oparcia w materiale dowodowym. Jedynie w propozycji ugody z dnia [...] grudnia 2003 r. przedstawionej przez Zakład W. i K. Sp. z o.o. pojawia się działka o numerze [...], natomiast późniejsze dokumenty z prowadzonych rokowań dotyczą już części działki nr [...] o pow. 435 m2 z całości o pow. 59.434 m2. Taki jest też przedmiot postępowania wskazany przez Prezydenta Miasta Ł. i we wniosku z dnia [...] września 2005 r. wszczynającym postępowanie. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę Ł. W. zmianie uległa jedynie powierzchnia nieruchomości, tj. strefa ochronna dla projektowanego kanału została ograniczona do części działki nr [...] o pow. 408 m2.
Decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. została zaskarżona przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podniosła dodatkowo, że Wojewoda Ł. nie uwzględnia należycie interesu strony, nie dąży do ugodowego załatwienia sprawy, ogranicza się jedynie do propozycji ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości oraz pokrycia ewentualnych strat związanych z realizacją projektu. Skarżąca akcentowała straty spowodowane niemożnością rolniczego wykorzystania działki. W uzupełnieniu skargi J. P. podniosła dodatkowo zarzut naruszenia przez organy administracji art. 8 i 9 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 września 2008r., sygn. akt II SA/Łd 309/08 oddalił skargę jako niezasadną.
Zdaniem Sądu, treść zaskarżonej decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie nie naruszają przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd, ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego (art. 112 ust. 1 cyt. ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1288/04, Lex nr 189216) z artykułu 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikają następujące zasady ograniczania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego:
1) zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej;
2) udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego;
3) warunkiem udzielenie zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4) zezwolenie wydaje się w drodze decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, zaistniały w/w przesłanki uprawniające organ do zastosowania trybu przewidzianego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej. W sprawie bezspornym jest, iż wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. Prezydent Miasta Ł. wystąpił o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości skarżącej położonej przy ulicy B. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskodawca spełnił wymogi formalne wniosku załączając do niego dokumenty potwierdzające uprzednie prowadzenie rokowań. W ich toku skarżąca Z. P. nie wyrażała zgody na ograniczenie prawa własności nieruchomości i lokalizację kanału sanitarnego. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzona została dwukrotnie rozprawa administracyjna (w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz [...] maja 2006r.), która jednak nie doprowadziła do kompromisu między wnioskodawcą i skarżącą. Z. P. podczas rozprawy wyrażała jedynie zgodę na wydzielenie jej działki o numerze [...] i następnie wykupienie jej przez Gminę. Analiza proponowanych przez inwestora warunków w zamian za wyrażenie zgody na budowę kanału sanitarnego pozwoliła w ocenie Sądu na uznanie, iż rokowania były prowadzone w sposób rzetelny przy spełnieniu wymogów określonych w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wniosek skarżącej o wykupienie od niej części nieruchomości w trybie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać za przedwczesny. Wykup nieruchomości w tym trybie jest bowiem konsekwencją wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Dopiero gdy decyzja taka zostanie wydana, a inwestycja zostanie przeprowadzona i uniemożliwi skarżącej dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości, żądanie wykupu nieruchomości może zostać rozpatrzone. Jak zauważył Sąd, w związku z zarzutami Z. P. i żądaniem wykupu działki organ zwrócił się do Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Zarządu Dróg i Transportu oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. o rozważenie możliwości wydzielenia z nieruchomości 435 m2, uzyskał jednak odpowiedzi odmowne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej, iż do wykonania projektu budowy kanału sanitarnego Urząd Miasta Ł. wykorzystał działkę [...], która miała zostać przeznaczona pod drogę a podział ten wyrokiem sądu został uchylony, Sąd wskazał, że - jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy - jedynie w propozycji ugody z dnia [...] grudnia 2003 r. przedstawionej przez Zakład W. i K. Sp. z o.o. widnieje działka o numerze [...], natomiast późniejsze dokumenty dotyczą już części działki nr [...] o pow. 435 m2. Taki jest też przedmiot postępowania wskazany przez Prezydenta Miasta Ł. we wniosku z dnia [...] września 2005 r. wszczynającym postępowanie. W trakcie postępowania zmianie uległa jedynie powierzchnia nieruchomości tj. strefa ochronna dla projektowanego kanału została ograniczona do części działki nr [...] o pow. 408 m2. Do takiego ograniczenia powierzchni organ był zobligowany wobec wniosku inwestora. Tak więc błędna numeracja działki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, cały czas bowiem jest to bezspornie ta sama część nieruchomości przy ul. B. Nie ma również decydującego znaczenia, iż pierwotnie organy planujące przebieg kanału sanitarnego miały wiedzę, iż na wysokości nieruchomości skarżącej kanał będzie przebiegał pod ulicą, skoro obecnie stwierdzają, że nie jest możliwe inne wytyczenie jego biegu. Natomiast organ I instancji wskazał na możliwość takiego jego przeprowadzenia, które ograniczy ingerencję w nieruchomości Z. P.
Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób prawidłowy, wyczerpujący i rzetelny. Postępowanie organów nie naruszało tym samym art. 7, 8, 9, 11, 13, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą interpretację przesłanek przemawiających za wywłaszczeniem nieruchomości należącej do skarżącej,
- art. 124 ust. 3 poprzez uznanie, że w sprawie przeprowadzono rokowania;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 133 § 1 w związku z art. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270, poz. 153 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a.", poprzez nierozpatrzenie przez Sąd całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez ustalenie, iż budowa kanału sanitarnego przy ul. B. nie może być zrealizowana w inny sposób, niż przez ograniczenie prawa do nieruchomości skarżącej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 3, ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 §3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody w sytuacji, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; ponadto wniósł o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie ustosunkował się do argumentów skarżącej przemawiających za wywłaszczeniem nieruchomości zajętej na cele publiczne, uznając je za przedwczesne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 242/00, art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 tej ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem. NSA wskazał również, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego musi wyjaśniać przyczyny wynikające z przepisu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym to przepisie została określona generalna zasada wywłaszczenia nieruchomości. Z treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednak, że z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia skarżącego możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, gdyż cel publiczny został już zrealizowany. Brak celu publicznego skutkuje brakiem materialnej przesłanki z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem skarżącej stwierdzenie Sądu I instancji, iż udzielenie zezwolenia na ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości poprzedzone było rzetelnymi rokowaniami, spełniającymi wymogi z art. 124 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, gdyż propozycja ugody z dnia [...] grudnia 2003 r. dotyczyła wadliwie oznaczonej nieruchomości skarżącej jako działki o nr [...]. Decyzja zaś o podziale nieruchomości skarżącej na działki o nr [...] oraz [...] orzeczeniem NSA Ośrodka Zamiejscowego w Ł. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 445/00 została uznana za niezgodną z prawem, na co zwróciła uwagę skarżąca w formie adnotacji na protokole z dnia [...] grudnia 2003 r.
W ocenie strony skarżącej Sąd I instancji pominął istotne w sprawie okoliczności, takie jak fakt, iż budowa kanału sanitarnego na całej długości ul. B. aż do nieruchomości skarżącej została przeprowadzona pod drogą. Tym samym zaaprobowano naruszenia organów administracyjnych, które nie wyjaśniły, dlaczego dalsza budowa kanału nie może przebiegać tak jak dotychczas pod drogą, a przez nieruchomość skarżącej. Sąd bezzasadnie przyjął niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia organu administracyjnego, jakoby dalszy przebieg inwestycji pod drogą był niemożliwy. W świetle materiału dowodowego sprawy nie można było uznać, że organ dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń i wyczerpująco je uzasadnił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Wobec tego, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do uchybień procesowych zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest w pełni uzasadniony. Stwierdzić bowiem należy, że Sąd I instancji nie rozpatrzył całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w uzasadnieniu wyroku skoncentrował się na przytoczeniu treści zastosowanych w sprawie przepisów prawa i sposobu ich stosowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz opisie stanu faktycznego, natomiast ocenę prawną Sąd ograniczył do akceptacji stanowiska organów administracji orzekających w sprawie co do jej istoty, jak również wyrażenia aprobaty dla sposobu przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Skutkowało to brakiem wyjaśnienia zasadniczej kwestii, czy przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana w inny sposób, niż przez ograniczenie sposobu wykonywania przez skarżącą prawa własności nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż – jak słusznie podnosi strona skarżąca – Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja wadliwie określa przedmiot, co do którego rozstrzygnęła. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji, ograniczenie sposobu korzystania przez właścicielkę z nieruchomości następowało zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Według zaś planu stanowiącego załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji teren, po którym ma przebiegać przedmiotowy odcinek kanału sanitarnego, jest oznaczony jako działka nr [...], która w dniu wydania przez Starostę Ł. W. decyzji o ograniczeniu wykonywania własności już nie istniała wobec uchylenia decyzji zatwierdzającej podział przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 445/00, a której ponadto planowana powierzchnia, jak i konfiguracja była inna, niż część terenu objęta decyzją Starosty. Nie jest więc zgodne z prawdą twierdzenie Sądu I instancji, że przedmiot postępowania określono prawidłowo, gdyż jedynie w propozycji ugody z dnia [...] grudnia 2003 r. przedstawionej przez Zakład W. i K. Sp. z o.o. widnieje działka o numerze [...].
Z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji przyjął także dokonane przez organy administracji ustalenie, iż nie ma możliwości realizacji inwestycji w inny sposób niż ograniczenie sposobu wykonywania przez skarżącą prawa własności. Sąd nie poświęcił należytej uwagi kwestii podniesionej w znajdującym się w aktach piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], w którym podano, iż projektowana inwestycja była poprzedzona opracowaniem "Studium lokalizacyjnego układu kanalizacji sanitarnej dla odprowadzenia ścieków z terenów budownictwa jednorodzinnego z ulicy B.", w którym wykazano możliwość lokalizacji kanału pod projektowaną jezdnią, bez konieczności naruszenia działki o nr geodezyjnym [...]. Uwagi zgłaszane przez skarżącą Sąd skwitował stwierdzeniem, że fakt iż pierwotnie organy planujące przebieg kanału informację taką posiadały, nie ma decydującego znaczenia, skoro obecnie stwierdzają, że nie jest możliwe inne wytyczenie jego biegu. Sąd nie dostrzegł, że takie stanowisko nosi cechy rozstrzygnięcia arbitralnego, nie do pogodzenia z wymogami określonymi w art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczącymi w szczególności wyjaśnienia stronom podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co można osiągnąć tylko poprzez przedstawienie sposobu oraz powodów takiego, a nie innego rozumowania Sądu w danej kwestii. W świetle opisanych wyżej okoliczności nie ma wątpliwości, że wskazane uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przedstawionych wywodów wynika, że podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszeń przepisów postępowania okazała się usprawiedliwiona. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Za usprawiedliwiony należy uznać także zarzut odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż - jak wyżej wykazano - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego Sąd I instancji nie dostrzegł, a dostrzec powinien.
Przechodząc z kolei do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, także i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podzielił zarzuty podniesione wobec zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jedynie uzasadnienia dla poglądu, że z naruszeniem 124 ust. 3, nie przeprowadzono rokowań, o których mowa w tym przepisie, przed wydaniem zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Nie daje do tego podstaw dokumentacja zawarta w aktach sprawy. Wynika z niej bowiem, że właścicielce nieruchomości przedstawiono projekt ugody w przedmiocie odpłatnego ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z lokalizacją budowy kanału sanitarnego, której Z. P. nie przyjęła, a następnie trzykrotnie (pismami z dnia [...] stycznia 2005 r., [...] sierpnia 2005 r. i [...] września 2005 r.) ponawiano propozycję odpłatnego ustanowienia prawa użytkowania na części nieruchomości na ww. cel, na którą skarżąca nie wyraziła zgody, żądając jedynie wykupienia odpowiedniej części nieruchomości przez Gminę.
Rację ma natomiast pełnomocnik skarżącej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 112 ust. 3 i (w pozostałym zakresie) art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również zaakceptował niewłaściwe ich zastosowanie.
Jest poza sporem, że przewidziane w art. 124 powołanej ustawy (dalej oznaczanej jako "u.g.n.") ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości stanowi jedną z form wywłaszczenia. Ustawodawca wyraził to wprost w art. 112 ust. 2 tej ustawy zastrzegając równocześnie w ust. 3, że wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Wobec takiego brzmienia przepisu ustawy Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano wobec skarżącej przepis art. 124 u.g.n., orzekając w zaskarżonej decyzji ostatecznej o ograniczeniu sposobu wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości ze względu na konieczność przeprowadzenia przez jej nieruchomość odcinka kanału sanitarnego. Skoro bowiem - jak stwierdzono w wyniku badań studialnych nad planowanym przebiegiem trasy kanału sanitarnego - istniała możliwość usytuowania przedmiotowego odcinka instalacji pod jezdnią ulicy B., to Sąd I instancji rozpoznając skargę Z. P. nie mógł przejść nad tym do porządku dziennego. Wobec jednoznacznej treści art. 112 ust. 3 nie do zaakceptowania było stanowisko organów administracji, które przyjęły podyktowane wyłącznie przez inwestora rozwiązanie dotyczące lokalizacji danego odcinka kanału na nieruchomości skarżącej. Stanowisko organu Sąd uznał za uzasadnione, pozostawiając poza oceną wynikający z art. 112 ust. 3 u.g.n. bezwzględny nakaz rozważenia możliwości zrealizowania budowy w inny sposób, bez wkraczania w prawo własności.
Należy wziąć pod uwagę, że wykładnia przepisów dotyczących ingerencji władzy publicznej w prawa podmiotowe jednostki wymaga respektowania wartości i zasad konstytucyjnych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, jak również z przepisów art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej wynika, że prawa podmiotowe jednostki, w tym prawo własności, podlegają szczególnej ochronie. W związku z tym ingerencja organów władzy publicznej w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie i z dochowaniem wszystkich określonych w niej warunków. Z tych względów ustawodawca w art. 112 ust. 3 u.g.n. postanowił, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął rozumienie art. 112 i art. 124 u.g.n. w sposób nieuwzględniający zarówno samego brzmienia tych przepisów jak i ich kontekstu konstytucyjnego.
Sąd I instancji wadliwie również przyjął za organami administracji, że przepisy ustawy nie dają podstaw do rozpatrzenia żądania właścicielki nabycia przez inwestora, tj. Gminę Miasto Ł., terenu niezbędnego do realizacji zamierzonej inwestycji. Stanowisko to jest błędne, gdyż taka możliwość, a wręcz konieczność jej rozważenia, wynika wprost z cytowanego wyżej art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podzielając bezkrytycznie stanowisko organów administracji w tej kwestii Sąd I instancji nie dostrzegł, że przepis art. 124 ust. 5, na który się powołano, dotyczy wykupu od właściciela pozostałej, tj. niezajętej części nieruchomości, o ile dalsze korzystanie z niej okaże się niemożliwe, nie zaś części objętej inwestycją, o której nabycie zwracała się skarżąca.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd i instancji błędnie zinterpretował przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również dokonał wadliwej oceny zastosowania powołanych przepisów przez organy administracji, przyjmując w sposób bezkrytyczny zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty, na jakich oparto obie podstawy kasacyjne, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., a także naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (a ściślej mówiąc wadliwą ocenę zastosowania przez organy administracji) art. 112 ust. 1-3 i art. 124 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec stwierdzenia wad postępowania w zakresie przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego za przedwczesny uznać należy zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sprawdzenie, czy przepisy prawa materialnego zostały w sprawie prawidłowo zastosowane, może bowiem nastąpić przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym.
W tym stanie rzeczy, należało uwzględniając skargę kasacyjną uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.