I OSK 739/23

I OSK 739/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Rz 597/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 597/22 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 597/22 oddalił skargę L. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2022 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Ropczycko - Sędziszowski przeprowadził w latach 2017 - 2018 modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla jednostki ewidencyjnej [...] w ramach projektu unijnego pod nazwą "Podkarpacki System Informacji Przestrzennej".
Projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczącego modernizacji egib. wyłożony był do publicznego wglądu w terminie od 23 października 2018 r. do 14 listopada 2018 r.
Informacja Starosty o tym, że projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji egib stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 15 marca 2019 r. pod poz. 1664. Informacja zawierała także pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo - kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji, zarzutów do tych danych - art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skarżący w piśmie z dnia 22 marca 2019 r. wniósł o wydanie decyzji dotyczącej uprzednio złożonego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. zarzutu. Podtrzymał zarzut wadliwego pomiaru geodezyjnego i naniesionego na mapach wadliwego przebiegu granic działek położonych w G. gm. [...] o nr [...] i [...] sąsiadujących z drogą dojazdową do pól o nr [...] oraz przebiegu tej drogi na wysokości garaży wystawionych w ciągu tej drogi w znacznej części, będących własnością sąsiada K. i A. Ś.
Starosta decyzjami z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów złożonych przez L. L. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzje te zostały decyzjami PWINGiK z dnia 23 października 2019 r. oraz z dnia 21 grudnia 2020 r. uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania przez Starostę 18 listopada 2021 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ropczycach przyjęty został pod identyfikatorem nr [...] operat techniczny z rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo - kartograficznego w zakresie działek nr [...], [...], [...].
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. 1664, dotyczących "wadliwego pomiaru geodezyjnego i naniesienie na mapach wadliwego przebiegu granic działek położonych w G. gm. [...] o nr [...] i [...] sąsiadujących z drogą dojazdową do pól o nr [...]" oraz przebiegu tej drogi na wysokości garaży wystawionych w ciągu tej drogi w znacznej części, będącego własnością sąsiada K. i A. Ś.".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia 28 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] został ujawniony prawidłowo w operacie ewidencyjnym obrębu [...], natomiast licznie wskazywane przez skarżącego nieprawidłowości związane z błędnym ustaleniem i pomiarem tych granic podczas przeprowadzenia czynności związanych z modernizacją egib nie zostały potwierdzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wskazania oraz twierdzenia wnioskującego o odmiennym niż aktualnie ujawniony przebiegu granicy pomiędzy jego działką nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i dostępnej dokumentacji geodezyjnej.
Dokumenty dostarczone przez skarżącego, tj. wydruki map z geoportalu oraz kopie map sporządzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stanowią dokumentów wymienionych w obowiązujących przepisach prawa, na podstawie których można by ujawnić bądź też zmienić zgodnie z oczekiwaniami skarżącego przebieg granic działek. Nie mogą one również stanowić dowodu w postępowaniu ewidencyjnym jako dowody potwierdzające twierdzenia skarżącego o odmiennym niż aktualnie ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił jej wydanie z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę przytoczył treść art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1 oraz art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej "p.g.k") i stwierdził, że analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy ewidencyjne spełniły warunki formalne dla przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, wynikające z ww. przepisów.
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykazał, że żądane przez skarżącego zmiany przebiegu granic pomiędzy wyżej wymienionymi działkami nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w zasobach ewidencji gruntów i budynków. Nie potwierdziły jej też dodatkowe czynności wyjaśniające podjęte przez uprawnionego geodetę działającego na zlecenie organów już w toku prowadzonego postępowania po wniesieniu zarzutów przez skarżącego.
Ponadto Sąd wskazał, że kwestionowaną granicę wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powstałą w wyżej opisanych postępowaniach, których dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu ewidencji gruntów i budynków. Przebieg tej granicy został ustalony w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych uwzględniających wymogi § 37 - 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), dla których punkt wyjścia przy podjęciu prac modernizacyjnych stanowiła wskazująca przebieg granicy między ww. działkami mapa ewidencyjna katastralna w skali 1:2880 w postaci rastrowej. Co nie mniej istotne, wyniki tych ustaleń i pomiarów zostały zaakceptowane przez zainteresowanych właścicieli działek, w tym skarżącego.
W kontekście powyższego stwierdzono, że żądana przez skarżącego zmiana granic i powierzchni działek dotyczy zmiany stanów własnościowych. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic (czego domaga się skarżący) i powierzchni działek poprzez zmiany w ewidencji gruntów na podstawie dokumentów nieprzyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego.
Fakt, że w toku postępowania modernizacyjnego nie doszło do ustalenia granic zgodnie z wolą skarżącego nie oznacza jeszcze wadliwości zaskarżonej decyzji. Postępowanie modernizacyjne prowadzone jest w określonym trybie i na podstawie wskazanych przepisów prawa, których w ocenie Sądu organy nie naruszyły. Tryb i dokumenty na podstawie, których wykazuje się przebieg granic określa § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów tych wynika, że podstawą przeprowadzenia modernizacji są dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być takie postępowanie prowadzone. Sąd stwierdził, że zmiany, których wprowadzenia domaga się skarżący nie są zmianami udokumentowanymi, gdyż nie została dla ich wprowadzenia sporządzona odrębna wymagana przepisami prawa dokumentacja geodezyjna. W tym względzie Sąd w całości podzielił i zaakceptował argumentację orzekających w sprawie organów geodezyjnych, przedstawioną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarżący wykazał że postępowania prowadzone przez organy I i II instancji dotknięte były wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. z naruszeniem art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a.;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez nieprzeprowadzenie przez ten organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie;
3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez działanie w sposób budzący uzasadniony brak zaufania uczestników postępowania, w szczególności co do bezstronności organu jak i jego niechęci do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie;
4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie skarżonego wyroku, w którym brak jest odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze, w szczególności do wszystkich zarzutów w niej podniesionych.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;
2) zasądzenie według norm przepisanych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut sformułowany w pkt 4 a dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj.art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w którym brak jest odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze, w szczególności do wszystkich zarzutów w niej podniesionych.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1931/11, z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I GSK 1185/07 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05 oraz z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 63/18).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 marca 2022 r., który utrzymał w mocy decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. orzekającą o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków obrębu [...], ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2019 r. poz. 1664, a dotyczących "wadliwego pomiaru geodezyjnego i naniesione w mapach wadliwego przebiegu granic działek położonych w G. o numerach [...] i [...] sąsiadujących z drogą dojazdową do pól o nr [...]".
W zgłoszonych zarzutach skarżący kasacyjnie kwestionował przebieg granic dotyczący działki nr [...], której jest właścicielem z działkami nr [...] i [...]. Będące przedmiotem kontroli sądowej decyzje w sprawie zarzutów, wydane zostały w prowadzonym po raz trzeci postępowaniu. W bardzo ogólnym i krótkim uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji, wskazuje, że żądane przez skarżącego zmiany nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w zasobach ewidencji gruntów i budynków. Nie potwierdziły jej też dodatkowe czynności wyjaśniające podjęte przez uprawnionego geodetę działającego na zlecenie organów już w toku prowadzonego postępowania po wniesieniu zarzutów przez skarżącego. Dalej Sąd stwierdza, że przebieg tej granicy został ustalony w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych uwzględniających wymogi § 37-39 rozporządzenia egib, dla których punkt wyjścia przy podjęciu prac modernizacyjnych stanowiła wskazująca przebieg granicy między ww. działkami mapa ewidencyjna katastralna w skali 1:2880 w postaci rastrowej. To zbyt ogólne stwierdzenie Sądu co do prawidłowości przebiegu spornej granicy w rzeczywistości nie pozwala na przeprowadzenie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Ta niemożliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku spowodowana jest brakiem odniesienia się przez Sąd I Instancji do zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji, czyli okoliczności faktycznych i prawnych ustalonych i przyjętych przez organ, a przedstawionych w szczegółowym uzasadnieniu decyzji. Przykładowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ między innymi, wskazuje, że w dniu 10 września 2021 r. dokonano czynności ustalenia przebiegu granic bezpośrednio na gruncie. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] ustalona została na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, a granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] na podstawie analizy materiałów źródłowych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odnosi się do szeregu szczegółowych zagadnień, w tym do wyników powyższych ustaleń co do przebiegu granic do ustaleń granic, które odbyło się 11 czerwca 2018 r. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do ogólnego stwierdzenia co do prawidłowości przebiegu spornych granic ustalonego na podstawie pomiarów terenowych, bez odniesienia się i oceny podjętych przez organy czynności dotyczących ustalenia przebiegu tych granic w oparciu o inną podstawę prawną wynikającą z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, albowiem bardzo ogólne uzasadnienie, nie odnoszące się bezpośrednio do okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwia przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.