I OSK 739/11

I OSK 739/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Leszek Leszczyński /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 505/10 - Wyrok WSA w Lublinie z 2010-11-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 § 1 i § 2 w zw. z
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego D. C. po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 505/10 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 505/10 oddalił skargę A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Po rozpatrzeniu wniosku A. Ś. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Konopnicy działający z upoważnienia Wójta Gminy, decyzją z [...] marca 2010 r. przyznał pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych na okres od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. przez 5 dni w tygodniu świadczonych przez specjalistów z odpowiednim wykształceniem w Ośrodku Wsparcia [...] w L. dla syna wnioskodawczyni – G. Ś. w zakresie: uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu.
Te specjalistyczne usługi obejmują: 1) 1 godzinę dziennie w cenie 15 zł przez 5 dni w tygodniu zajęć aktywizująco-terapeutycznych w zakresie utrzymania kontaktów społecznych oraz rozwijania zainteresowań kulturalnych, 2) 1 godzinę dziennie w cenie 15 zł przez 5 dni w tygodniu polegającą na usprawnianiu zaburzonych funkcji z zakresu rehabilitacji ruchowej i działań terapeutycznych, 3) rehabilitację ruchową - 2 razy w tygodniu po 45 minut w cenie 18 zł każdorazowo i 4) zajęcia z psychologiem - 1 raz w tygodniu 30 minut w cenie 11 zł każdorazowo.
Jednocześnie organ, powołując się na § 5 Uchwały Nr XXXII/180/09 Rady Gminy Konopnica z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zwrotu wydatków poniesionych na usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 79, poz. 1924 z dnia 30 czerwca 2009 r.), określił odpłatność za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze w wysokości 40% poniesionych miesięcznych kosztów.
Wskutek odwołania A. Ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, nie ma zatem przesłanek do jej eliminacji z obrotu prawnego, bądź też do jej zmiany, w zakresie podniesionym w odwołaniu.
Organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Wyjaśnił też, iż rada gminy na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Dlatego też zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydatki na usługi (...) przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie (osoby samotnie gospodarującej) zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego.
Jednocześnie organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach opieki społecznej i zakładach opieki zdrowotnej, a także w domu rodzinnym.
W ocenie Kolegium poza sporem w niniejszej sprawie jest ustalona kwota odpłatności za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, strona natomiast kwestionuje ich zakres, w szczególności ilość godzin zajęć z psychologiem (1 raz w tygodniu 30 minut). Z podniesionego powodu Kolegium uznaje za zbędne omawianie aspektu odpłatności wobec jej bezspornego charakteru.
Rozpatrując zaś kwestię, czy zasadnie organ pomocy społecznej ustalił taki a nie inny rodzaj i zakres przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, wyjaśniono, że zadaniem organu pomocy społecznej, w sprawie takiej jak omawiana, jest dokonanie szczegółowego rozeznania potrzeb dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, tj. na terenie gminy oraz podjęcie przewidzianych prawem działań w celu uzyskania środków na realizację zleconego zadania. Tak więc organ w pierwszej kolejności powinien dokonać precyzyjnych ustaleń, czy i jakiego rodzaju i w jakim zakresie specjalistyczne usługi opiekuńcze w konkretnym przypadku są niezbędne, ustalić zakres tych usług, a następnie znaleźć podmiot (instytucje bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), które będą mogły świadczyć po możliwie najniższych kosztach. To bowiem nie podmiot, który na podstawie umowy świadczy specjalistyczne usługi opiekuńcze, a nadal organ pomocy społecznej rozstrzyga o przyznaniu pomocy.
Z akt sprawy wynika, że syn odwołującej się G. Ś. jest dzieckiem niepełnosprawnym cierpiącym na dziecięce porażenie mózgowe i wymaga ze względu na funkcjonowanie na poziomie upośledzenia umysłowego w stopniu głębokim, m.in. korzystania z systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Z zaświadczenia Dziecięcego Szpitala Klinicznego w L. z [...] listopada 2009 r. oraz opinii psychologa Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L. z [...] listopada 2009 r. wynika, że wymagana jest stała rehabilitacja do 120 dni w roku (finansowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia), w tym podczas wakacji, w szczególności kontynuowanie zajęć z psychologiem, logopedą i pedagogiem oraz zajęć grupowych. Akta zawierają również zaświadczenie Fundacji [...] - Ośrodek Wsparcia w L. z [...] grudnia 2009 r., w którym fizjoterapeuta stwierdza konieczność systematycznej i intensywnej rehabilitacji ortopedycznej.
Przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późno zm.) przewidują swoimi regulacjami objęcie pomocą jak najszerszej grupy osób kwalifikujących się do tego rodzaju pomocy. Nie ma więc możliwości dokonania podziału specjalistycznych usług opiekuńczych ze względu na dany rodzaj zaburzenia, a tym samym szczegółowego przedstawienia usług świadczonych osobom o konkretnej jednostce chorobowej. Tak więc rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych, o których mowa w tymże rozporządzeniu, skierowane są do wszystkich osób potrzebujących tego rodzaju usług, bez względu na ich wiek.
Organ II instancji wyjaśnił, że uprawnienia do określonych usług, świadczeń i działań na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo wynikają z różnych przepisów, w tym:
1/ ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie życia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.), która wskazuje , iż dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się:
- naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach opieki społecznej i zakładach opieki zdrowotnej, a także w domu rodzinnym,
- rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną.
Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne, zaś opieka niezbędna do ich prowadzenia wchodzi w zakres tych czynności. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim wydane na podstawie w/w ustawy określa szczegółowe warunki organizacji zajęć dla tej grupy dzieci i młodzieży, zaś tryb i zasady kwalifikowania i kierowania dzieci i młodzieży do udziału w zajęciach organizowanych na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego określają przepisy w sprawie zasad działania publicznych poradni psychologicznopedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych;
2/ ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z 2004 r. ze zm.), która w art. 15 wskazuje na określone prawa dzieci i młodzieży (realizujących obowiązek szkolny w systemie kształcenia specjalnego) związane z dostępem do świadczeń rewalidacyjnych i wychowawczych. Zgodnie z art. 71b ust. 2 tej ustawy, w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację l resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę;
3/ ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń, które określają rodzaje świadczeń gwarantowanych np. z zakresu rehabilitacji leczniczej, świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. Wszystkie te rozporządzenia gwarantują świadczenia z tego zakresu także dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, dostosowane do ich szczególnych potrzeb i w określonym godzinowym wymiarze w skali roku.
Kolegium zaznaczyło, że wśród rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych ustalonych w § 2 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w pkt 5 ustalono zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.
Zdaniem Kolegium ocena sytuacji pod kątem wyjątkowego przypadku może być podejmowana, co wynika z wymienionego przepisu, jedynie wówczas, gdy dziecko nie ma możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W konsekwencji zatem rozważanie przyznania pomocy i jej zakresu z systemu pomocy społecznej może mieć miejsce dopiero po wykazaniu braku możliwości uzyskania świadczeń z innych systemów (oświaty, ochrony zdrowia) lub wykazaniu, iż uzyskane świadczenia są niewystarczające. Z mocy ustawy ocena, czy zachodzi wyjątkowy przypadek pozwalający na przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest dokonywana przez organ pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją wspomagającą rodziny w ich trudnej sytuacji, lecz nie może zastępować innych podmiotów, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do działań na rzecz osób potrzebujących. Z tego powodu pomoc społeczna w ramach swoich możliwości może tylko, co zasadnie akcentował organ I instancji, dopełniać świadczenia, które prawnie zabezpieczane są przez inne systemy.
Organ II instancji zauważył, że akta sprawy wskazują, iż odwołująca się podejmowała skuteczne starania celem uzyskania świadczeń z systemu ochrony zdrowia. Nie da się zaprzeczyć, iż G. Ś. pomocy specjalistycznej potrzebuje. W ocenie Kolegium na tym etapie przyznanych świadczeń zakres i rodzaj pomocy w postaci rehabilitacji ruchowej, zajęć z psychologiem, ortopedą, logopedą i zajęć grupowych należy uznać za istotne wsparcie starań podejmowanych przez odwołującą się na gruncie innych systemów, jak też i we własnym zakresie. Wskazano na długotrwałość procesu rehabilitacji i to, że dopiero upływ terminu, na jaki pomoc została przyznana pozwolą lekarzom określić skuteczność prowadzonych zajęć rehabilitacyjnych oraz rewalidacyjno-wychowawczych. Nie może przy tym udzielona pomoc zastąpić możliwości uzyskania pomocy, jakie przewidują inne systemy. Nawet więc pewne utrudnienia w skorzystaniu z nich nie mogą stanowić przesłanki do ich zastąpienia świadczeniami wyłącznie z pomocy społecznej.
W ocenie organu odwoławczego organ pomocy społecznej pozytywnie rozstrzygając wniosek strony wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. I tak m.in. zobowiązał stronę do przedłożenia zaświadczeń: psychologa i logopedy czy fizykoterapeuty, w których będzie wskazana konieczność świadczenia usług dla syna, z podaniem ilości godzin tygodniowo oraz szczegółowego zakresu świadczonych usług. Zaświadczenia takie strona przedstawiła (odpowiednio z dnia [...] listopada 2009 r. i [...] grudnia 2009 r.), podkreślając jednak że nie jest w stanie przedstawić ilości potrzebnych zabiegów psychologicznych i logopedycznych z podaniem ilości godzin tygodniowo oraz szczegółowego zakresu świadczonych usług. Zwróciła też uwagę, iż w opinii psychologa i konsultacji logopedy dziecko wymaga stałej rehabilitacji i opieki specjalistycznej ze strony tych podmiotów.
Jak wyżej podnosiło Kolegium to na organie pomocy społecznej ciąży obowiązek ustalenia rodzaju i zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych, na stronie zaś przedstawienie dokumentacji uzasadniającej ich przyznanie.
W świetle materiału dowodowego sprawy organ I instancji wykazał, że przyznany wymiar świadczeń jest adekwatny do zaspokojenia potrzeb pacjenta, (co kwestionuje A. Ś.), uzasadnił też motywy, którymi kierował się przyznając rodzaj, a nade wszystko zakres specjalistycznych usług opiekuńczych (wynika to pośrednio z wyboru podmiotu mającego świadczyć usługi). Fakt, iż art. 50 ust. 2 ups zezwala na przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie wprowadzając żadnych ograniczeń dla ich rodzaju i zakresu, stanowiąc całkowicie odrębną regulację prawną w stosunku do innych systemów pomocy, nie oznacza jednak, że w przypadku zaistnienia konieczności udzielenia pomocy w omawianym zakresie tylko i wyłącznie pomoc społeczna jest instytucją powołaną do jej świadczenia. Ma ona bowiem uzupełniający charakter względem usług dostępnych i refundowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia.
A. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Wskazała, że podanie do Wójta Gminy Konopnica o przedstawienie prognozowania zawarcia kontraktu z Ośrodkiem Wsparcia [...] w L. złożyła [...] listopada 2009 r., a dopiero [...] marca 2010 r. została wydana decyzja o przyznaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych od 1 kwietnia do 31 grudnia 2010 r. Wyjaśniła, że jej niepełnosprawny syn G. przebywa w Ośrodku Wsparcia [...] od września 2004 r., gdzie ma swoją grupę rówieśniczą i realizuje obowiązek szkolny na mocy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. W 2009 r. syn miał wykonaną w Dziecięcym Szpitalu Klinicznym korekcję obu stóp, a w październiku korzystał z rehabilitacji w ramach pobytu dziennego w DSK. W czasie tych ćwiczeń wystąpiły określone problemy (dziecko płakało udając się na ćwiczenia, wystąpiły też podczas ćwiczeń drgawki), a prowadzący je rehabilitant zalecił kontakt z psychologiem. Na tej podstawie skarżąca uważa, że potrzebna jest ciągła współpraca rehabilitanta i psychologa. Uważa, że psycholog znający dziecko potrafi je zachęcić i zmobilizować do dalszej, ciągłej rehabilitacji.
Skarżąca wyjaśniła nadto, iż nie jest tak, że nie korzysta ze świadczeń w ramach innych systemów. W okresie wakacji i ferii dziecko korzysta z ćwiczeń na oddziale dziennym rehabilitacji w Dziecięcym Szpitalu Klinicznym, jest też pod opieką diagnostyczną specjalistycznej Poradni Wczesnej Diagnozy i Rehabilitacji Nr [...] w L., zaś obowiązek szkolny realizuje w czasie pobytu w Ośrodku [...], gdzie dojeżdżają nauczyciele ze Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L.
Zdaniem skarżącej u jej dziecka konieczna jest stała terapia usprawniająca wszystkie funkcje. Dlatego chciałaby wiedzieć, na jakiej podstawie prawnej zajęcia i ilość godzin w Ośrodku Wsparcia zostały ograniczone mimo przedłożonych zaświadczeń od specjalistów. Zaznaczyła, że jako rodzice starają się spełniać swoje obowiązki względem dziecka, ale nie są w stanie zastąpić mu grupy rówieśniczej ani tym bardziej specjalistów z odpowiednim wykształceniem.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało do tej pory prezentowana argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie nie narusza prawa. Stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy przepisów prawa dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych mających zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, czemu dał wyraz w obszerny uzasadnieniu decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, iż poza sporem jest zatem fakt spełnienia przesłanek przyznania takich usług określonych w powołanym przepisie, jak również określenie wysokości odpłatności za nie, których skarżąca nie kwestionuje. Sporny pozostaje natomiast zakres przyznanych świadczeń, a w szczególności wymiar godzinowy poszczególnych usług. W tym względzie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 50 ust. 5 ups ustalenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych należy do ośrodka pomocy społecznej. Dokonując rozstrzygnięć w tym przedmiocie w niniejszej sprawie organy administracji trafnie zwróciły uwagę na zasadę pomocniczości (subsydiarności). Została ona wyrażona w art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie spornych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W nawiązaniu do powyższej zasady słusznie wskazano, że uprawnienia do określonych usług, świadczeń i działań na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo wynikają z różnych przepisów, w tym: ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W ocenie WSA w Lublinie uzasadnienie zaskarżonej decyzji przytacza szczegółowe rozwiązania zawarte w wymienionych aktach prawnych. Wskazano m.in., że ostatnia z tych ustaw (o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia, określają rodzaje świadczeń gwarantowanych np. z zakresu rehabilitacji leczniczej, świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. Wszystkie te rozporządzenia gwarantują świadczenia z tego zakresu, także dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, dostosowane do ich szczególnych potrzeb i w określonym godzinowym wymiarze w skali roku.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż pomoc społeczna jako instytucja wspomagająca rodziny w ich trudnej sytuacji nie może zastępować innych podmiotów, które w pierwszej kolejności są zobowiązane do działań na rzecz osób potrzebujących. Może więc tylko dopełniać świadczenia, które prawnie zabezpieczane są przez inne systemy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w unormowaniu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, w myśl którego zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych następuje w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają oni możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Zatem rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze świadczone na podstawie powyższej ustawy wyprzedzają obowiązek świadczeń systemu pomocy społecznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca podejmuje starania i uzyskuje dla syna świadczenia z systemu ochrony zdrowia. A. Ś. wypełnia też należycie – co trzeba podkreślić – własne obowiązki jako matki: opieki nad dzieckiem, czuwania nad jego wychowaniem i rozwojem, dbałości o higienę i zdrowia. Pozytywną rolę w tym względzie odgrywa też doświadczenie zawodowe skarżącej w pracy z dziećmi niepełnosprawnymi. A. Ś. pobiera też świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem.
WSA w Lublinie podzielił nadto stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym przyznany przez organ I instancji zakres świadczeń w postaci rehabilitacji ruchowej , zajęć z psychologiem, ortopedą, logopedą i zajęć grupowych, aczkolwiek nie spełniający całkowicie żądań strony, po uwzględnieniu świadczeń uzyskiwanych na gruncie innych systemów, jak też podejmowanych we własnym zakresie, jest adekwatny do zaspokojenia potrzeb pacjenta i stanowi istotne uzupełnienie tych świadczeń. Ponadto ze względu na długotrwałość procesu rehabilitacji dopiero upływ terminu, na jaki zostały one przyznane (do 31 grudnia 2010 r.) pozwoli określić skuteczność prowadzonych zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych i ewentualnie zweryfikować ich zakres w następnym okresie.
Odnosząc się do sugestii skarżącej, jakoby zakres przyznanych obecnie świadczeń był mniejszy od tego, z jakiego G. Ś. korzystał poprzednio, należy stwierdzić, iż teza ta nie została należycie wykazana przedłożonymi dokumentami. Decyzja o skierowaniu G. Ś. do Fundacji [...] – Ośrodek Wsparcia w L. z dnia [...] stycznia 2009 r. na okres do 31 grudnia 2009 r. nie określała wymiaru czasu dla poszczególnych zajęć, a operowała pojęciem "I-go pakietu usług" w ramach pobytu dziennego na 5 dni w tygodniu z wyjątkiem ferii i wakacji. Pismo Dyrektora Fundacji [...] – Ośrodek Wsparcia z [...] października 2010 r. wyjaśnia wprawdzie, z jakich świadczeń pacjent korzystał w ramach tego pakietu, jednak nie można na tej podstawie stwierdzić, że były one w sposób istotny większe od świadczeń przyznanych obecnie. Porównanie utrudnia ponadto stosowanie nieco innego nazewnictwa.
Sąd wskazał, iż można wprawdzie stwierdzić, że o 15 minut w stosunku tygodniowym zmniejszył się czas terapii psychologicznej (z 45 minut do 30 minut), ale dodano 1 godzinę dziennie usprawniania zaburzonych funkcji z zakresu rehabilitacji ruchowej i działań terapeutycznych (oprócz rehabilitacji ruchowej – 2 razy w tygodniu po 45 minut, która występowała w tym wymiarze poprzednio i obecnie). Jedyną istotną zmianą na niekorzyść wydaje się przyznanie 1 godziny dziennie "zajęć aktywizująco-terapeutycznych w zakresie utrzymywania kontaktów społecznych oraz rozwijania zainteresowań kulturalnych" wobec 4-5 godzin dziennie "zajęć stymulujących rozwój psychospołeczny" świadczonych w ramach pakietu. Zmiany te jednak w żaden sposób nie dowodzą niezgodności z prawem obecnie przyznanego zakresu świadczeń w aspekcie możliwości korzystania ze świadczeń w ramach innych systemów. Nie można także zakwestionować przyznanego zakresu usług ze względu na określenie ich wymiaru w wyższej wysokości w zaświadczeniu psychologa z Fundacji [...] – Ośrodek Wsparcia z [...] marca 2010 r.
Zdaniem sądu I instancji, organ I instancji nie przekroczył w tym względzie granic uznania administracyjnego.
Podnoszona w skardze kwestia przewlekłości postępowania została wyczerpująco wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. Podejmowane w sprawie czynności uzasadniały opóźnienie w załatwieniu sprawy, aczkolwiek postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie wskazuje – wbrew wymogowi z art. 36 § 1 kpa – nowego terminu jej załatwienia. Okoliczność powyższa pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przyznał A. Ś. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata.
Wskutek wniosku wyznaczonego dla skarżącej pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 25 lutego 2011 r. uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdzające prawomocność wyroku Sądu z dnia 9 listopada 2010 r. i przywrócił A. Ś. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
W złożonej skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej postawił następujące zarzuty wobec wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r.:
1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na uchybieniu obowiązkowi zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji z zachowaniem zasad określonych w kpa (art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81), w szczególności nienależyte zbadanie, czy w toku postępowania przed organem I instancji strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu w jego końcowej fazie poprzez wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym, czy organ I instancji władny był poczynić ustalenia, które legły u podstaw wydanej decyzji (art. 81 kpa); z akt wynika bowiem, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania datowane na [...] marca 2010 r. zostało doręczone stronie 15 kwietnia 2010 r., tymczasem decyzja organu I instancji została wydana już [...] marca 2010 r.,
- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi zbadania, czy decyzje organu I i II instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa, a tym samym czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, w sytuacji gdy w uzasadnieniach obu decyzji nie ustalono precyzyjnie, jakie jest zapotrzebowanie na specjalistyczne usługi opiekuńcze uprawnionego oraz jakie są możliwości finansowe organu opieki społecznej zaspokojenia tych potrzeb, a skupiono się wyłącznie na wykazaniu, że te nieustalone potrzeby są do zaspokojenia w oparciu o świadczenia przysługujące na podstawie innych regulacji niż ustawa o pomocy społecznej,
2. naruszenia prawa materialnego, tj.:
- art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zgodności z prawem decyzji organów obu instancji w zakresie prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 50 ups, polegające na przyjęciu, że zasada subsydiarności świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej może uzasadniać obniżenie rodzaju i wymiaru przyznanych świadczeń w stosunku do potrzeb uprawnionego w sytuacji, gdy reguła ta znajduje zastosowanie wyłącznie na etapie rozstrzygania kwestii istnienia lub nieistnienia uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej; prawidłowa wykładnia w/w przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że o rodzaju i wysokości przyznanych świadczeń decydują potrzeby osoby uprawnionej w relacji do możliwości finansowych organu pomocy społecznej, które to przesłanki powinny zostać precyzyjnie ustalone i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawnej skarżącej wykonane za zasadzie pomocy prawnej, według norm przepisanych.
Przywołując pierwszy z postawionych zarzutów wskazano, że skarżącej uniemożliwiono zapoznania się i ustosunkowania do treści pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r., które jak wskazuje analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego podkreślono, że zakres świadczeń uległ ograniczeniu stosunku do tych określonych w decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2009 r., choć zmiana ta nie została w żaden sposób uzasadniona przez organy orzekające. Wskazuje to, zdaniem pełnomocnika skarżącej, na dowolność kwestionowanych decyzji.
Na marginesie podniesiono, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i w wyroku Sądu I instancji odpowiada treści ogólnym rozważaniom na temat charakteru świadczeń w ramach systemu opieki społecznej zawartych w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).
Po pierwsze stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej błędnie sformułował jej zarzuty.
Nieprawidłowo zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie przepisów postępowania z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji z zachowaniem zasad określonych w kpa (art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 kpa), w szczególności nienależyte zbadanie, czy w toku postępowania przed organem I instancji strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu w jego końcowej fazie, wziąwszy pod uwagę, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania datowane na dzień [...] marca 2010 r. zostało doręczone stronie 15 kwietnia 2010 r., gdy tymczasem decyzja organu I instancji została wydana już w dniu [...] marca 2010 r. Błędnie sformułowano zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. polegający na uchybieniu obowiązkowi zbadania, czy decyzje organu I i II instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa.
Wskazać należy, iż przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei przepis ust. 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przytoczone przepisy są przepisami ustrojowymi normującymi zakres kontroli działalności administracji publicznej. Zarzut ich naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania pod warunkiem wskazania konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10, Lex nr 744789). Tymczasem kasator ogranicza się do powiązania naruszenia przepisu prawa ustrojowego – art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. z przepisem art. 3 p.p.s.a., który to przepis określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Zważywszy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r., trzeba skonstatować, że bez wątpienia Sąd ten orzekł w zgodzie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, które to przepisy obligują sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Błędem postawionych zarzutów był brak powiązania przytoczonych przepisów ustawy ustrojowej z przepisami postępowania, które stosował Sąd I instancji.
Należy mieć jednak na uwadze, że formułując zarzuty powołano przepisy postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81, art. 107 § 1 i 3),które wprawdzie nie były stosowane przez Sąd I instancji (i w konsekwencji Sąd ten nie mógł dopuścić się ich naruszenia), ale które stanowią wobec norm odniesienia (normy postępowania sądowoadministracyjnego) normy dopełnienia. Celem wyjaśnienia koniecznym jest przywołanie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1), w której to wyjaśniono zakres rozpoznania zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. [...] obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął tezę, że w przypadku niedostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mamy do czynienia ze złożonym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej ocenie prawnej sprzężonych ze sobą dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Normą odniesienia jest przepis komentowanej ustawy, a normą dopełnienia - przepis kodeksu postępowania administracyjnego albo ordynacji podatkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w pełnym składzie z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny I instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także przez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawny.
Mając na względzie stanowisko zawarte w cytowanej uchwale, Sąd II instancji orzekający w niniejszym składzie, aprobując powyższy pogląd, pragnie odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, pomimo, iż zostały one wadliwie sformułowane.
W tej sytuacji Sąd odwoławczy uznaje, iż pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, czy pozbawienie strony możliwości zapoznania się z aktami sprawy w końcowej fazie postępowania przed organem I instancji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy, iż rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie odpowiadają opinii wyrażonej przez Dyrektora Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r.
Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy fakt, iż zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało doręczone stronie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Niemniej jednak zauważyć należy, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca przed wydaniem decyzji przez organ i instancji z dnia [...] marca 2010 r. była zaznajamiana z podejmowanymi przez organ czynnościami. Po pierwsze wskazać trzeba, że w notatce służbowej z dnia [...] lutego 2010 r. pracownik socjalny J. Z. wskazała, iż w rozmowie przeprowadzonej w tym dniu zapoznała A. Ś. z powołanym wyżej pismem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej (k. 48 akt adm.). Po wtóre należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownika OPS w Konopnicy kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, doręczonym w dniu [...] lutego 2010 r. do wiadomości skarżącej, poinformowano o korespondencji prowadzonej z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej co do interpretacji przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Należy stwierdzić zatem, że skarżąca korzystała z prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym również na etapie kończącym postępowanie I -instancyjne, o czym świadczą także osobiste odebranie pisma Kierownika OPS z dnia [...] lutego 2010 r.
W związku z powyższym uznać należy, iż zaniechanie związane z niedoręczeniem zawiadomienia w trybie art.10 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej stanowiło w istocie informację co do obowiązujących przepisów prawa.
Sąd odwoławczy nie podziela również zarzutu kasatora, jakoby Sąd I instancji nie zbadał wyczerpująco, czy decyzje organów I i II instancji spełniały wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa, a tym samym nie skontrolował, czy organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy w świetle zarzutów w uzasadnieniach decyzji nie ustalono precyzyjnie, jakie jest zapotrzebowanie na specjalistyczne usługi opiekuńcze uprawnionego syna skarżącej oraz jakie są finansowe możliwości organu opieki społecznej zaspokojenia tych potrzeb.
W ocenie Sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2010 r., stosując się do normy wynikającej z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnił też, dlaczego – w jego ocenie – decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie nie naruszają prawa, w tym przepisu art.107§1 i 3 kpa.
Dokonując oceny Sąd I instancji trafnie przywołał przepis art. 50 ust. 5 ups, zgodnie z którym ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Jednocześnie trafnie podkreślił, iż ustalając prawo do specjalistycznych usług opiekuńczych, powinno się – jak przy ustalaniu prawa do każdego ze świadczeń z pomocy społecznej – mieć na uwadze zasadę subsydiarności wyrażoną w art. 2 ust. 1 ups. Zważyć bowiem należy, iż osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Przezwyciężanie swych problemów we własnym zakresie nie oznacza samodzielnego zmagania się z nimi przez osoby wnioskujące o pomoc społeczną, ale również – co ustawodawca wyraził w art. 2 ust. 1 ups, a ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy – wykorzystywanie przysługujących uprawnień. W związku z powyższym zasadnie Sąd podzielił stanowisko organu II instancji i wyjaśnił, że uprawnienia do określonych usług, świadczeń i działań na rzecz dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo wynikają z innych niż ustawa o pomocy społecznej i przepisy wykonawcze do niej przepisów, tj.:
- z art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i przepisów wykonawczych do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 stycznia 1997 r. w sprawie zasad organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim (Dz. U. Nr 14, poz. 76),
- z art. 71 i art. 71b ustawy o systemie oświaty oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach raz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467), a także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych , w tym publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. Nr 5, poz. 460) oraz
- z art. 15 ust. 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) w zw. z § 11 i 14 zarządzenia Nr 85/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacji leczniczej (dostępne na stronie internetowej: www.nfz.gov.pl).
W związku z powyższym całkowicie uprawnione było stwierdzenie, że pomoc społeczna poprzez przyznanie świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych jedynie dopełnia świadczenia, które są zagwarantowane na podstawie innych przepisów. W myśl § 2pkt.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno wychowawczych następuje w wyjątkowych przypadkach, gdy nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art.7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego.
W tym miejscu zauważyć należy, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych, a z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryterium, sposobu wykorzystania tego kryterium w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Nie obejmuje ona natomiast, co niezmiernie ważne, samej ustalonej przez organ treści tych kryteriów, jeżeli nie pozostają one w wyraźnej kolizji z aksjologią prawną, czy jednoznacznie wyrażonymi normami prawa (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. I OSK 1279/10 i I OSK 1280/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe uznać należy, iż Sąd I instancji dokonał rzetelnej analizy i oceny decyzji organów I i II instancji i trafnie stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego.
Nie sposób zgodzić się z zarzutami co do nieustalenia w trakcie postępowania administracyjnego rzeczywistych potrzeb G. Ś. w zakresie usług opiekuńczych. Fakt, że zakres przyznanych świadczeń nie pokrywa się z żądanymi nie oznacza w istocie zaniechania przeprowadzenia dochodzenie w tym względzie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację miał Sąd I instancji wywodząc, że wprawdzie przyznane świadczenia w postaci rehabilitacji ruchowej, zajęć z psychologiem, ortopedą, logopedą i zajęć grupowych nie spełniają całkowicie żądań strony, jednak po uwzględnieniu świadczeń możliwych do uzyskania oraz uzyskiwanych na gruncie innych systemów(opisano powyżej), jak też podejmowanych we własnym zakresie działań odpowiada wymogom norm zawartych w art. 50 ust. 1,2,4,5, art.2,3 ust.1-4 ustawy o pomocy społecznej .
Za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji w zakresie porównania wielkości świadczeń przyznanych kontrolowaną obecnie decyzją w stosunku do świadczeń przyznanych decyzją Wójta Konopnicy z dnia [...] stycznia 2009r.(k.20,21 akt Sądu I instancji) oraz określonych w zaświadczeniu psychologa Fundacji [...] - Ośrodek Wsparcia z dnia [...] marca 2010r, dołączonym do odwołania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć także na względzie, że przyznane G. Ś. zaskarżalnym orzeczeniem Zespołu Poradni Nr [...] w Lublinie z dnia [...] maja 2007r. indywidualne zajęcia rewalidacyjno- wychowawcze związane w są istocie z kontynuacją nie tylko rehabilitacji ruchowej, ćwiczeniami językowymi, ale także ze sposobami komunikacji z otoczeniem, relaksacją.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybiony jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, wedle którego Sąd I instancji (i organy orzekające w niniejszej sprawie) błędnie przyjęły, że w oparciu o zasadę subsydiarności można uzasadnić obniżenie rodzaju i wymiaru świadczeń w stosunku do potrzeb uprawnionego, podczas gdy – zdaniem kasatora – reguła ta znajduje uzasadnienie wyłącznie na etapie rozstrzygania kwestii istnienia lub nieistnienia uprawnienia do świadczenia. Argumentacja ta w sposób oczywisty jest wadliwa, bowiem z faktu, iż otrzymane świadczenie nie jest wystarczające na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącej (jej syna) nie wynika, że po stronie organu powstaje obowiązek uwzględnienia w pełnym zakresie wniosku skarżącej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 797/08, Lex nr 481492). Rozważania w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny zawarł już w niniejszym uzasadnieniu, dlatego też zaniechał ponownego ich przytaczania.
Mając na względzie brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.