I OSK 737/22

I OSK 737/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 630/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art. 6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 630/21 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 630/21, oddalił skargę E. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z 12 maja 2009r. E. N. wniosła do Prezydenta Miasta Z. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, składającej się m.in. z działek oznaczonych numerem [...], położonej przy ulicy [...] w Z. Podała, że działki te stanowiły własność jej rodziców M. i T. M., których jest jedyną spadkobierczynią.
W sprawie kilkakrotnie wydawane były decyzje administracyjne.
Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta Z. odmówił zwrotu wspomnianych działek.
W uzasadnieniu organ podał, że aktem notarialnym z dnia 5 lipca 1977 r. zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Z., nabył w imieniu Państwa na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Z. nieruchomość w skład której wchodziły m.in. działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,2466 ha, położone w Z. przy ul. [...] stanowiące własność T. i M. małż. M. Według aktu notarialnego, w którym powołano decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1975 r., działki były przeznaczone pod budowę Szpitala Wojewódzkiego.
Organ podał, że na podstawie wykazu zmian gruntowych z 1983 r. oraz z 1993 r., działki oznaczone dawnymi numerami [...] weszły w skład działki nr [...] o pow. 0,8822 ha. Decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] października 1983 r. nieruchomość Skarbu Państwa, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...], przekazano w użytkowanie na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. z przeznaczeniem na budowę bazy tej jednostki. Następnie działka nr [...] weszła w skład działki nr [...] o pow. 1,8601 ha, która uległa podziałowi na działki o numerach: [...]. Działki [...] na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1992 r. zostały nabyte na rzecz Zakładu Remontowo-Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Działka nr [...] została przekazana w zarząd Urzędu Ochrony Państwa Delegatury w L., a następnie decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. - w trwały zarząd Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a po jego wygaśnięciu - przeszła w trwały zarząd Izby Celnej w B., zarząd ten wygasł. Na podstawie wykazu zmian gruntowych z dnia 22 sierpnia 2011 r. organ I instancji ustalił, że działka oznaczona dawnym numerem [...] weszła w skład działek: nr [...] o pow. 0,5566 ha i nr [...] o pow. 0,1285 ha, w ark. mapy ew. nr [...] - stanowiących własność Miasta Z., a prawo to ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Działka nr [...] weszła w skład ww. działki nr [...] o pow. 0,5566 ha. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została oddana w dzierżawę Polskiemu Stowarzyszeniu [...] w Z. (umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...] listopada 2013) na okres 15 lat, od 29 listopada 2013 r. do 28 listopada 2028 r. oraz Stowarzyszeniu [...] w Z. (umowa nr [...] z dnia [...].11.2013.), również na okres 15 lat, od 29 listopada 2013 r. do 28 listopada2028 r.
Starosta wskazał, że w dniu 30 stycznia 2015 r. przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzono, że część nieruchomości wchodząca w skład dz. nr [...] zabudowana jest murowanym budynkiem, pełniącym funkcje administracyjne. Budynek składa się z parteru i dwóch kondygnacji i jest w całości podpiwniczony. Teren wokół budynku jest utwardzony (parking i drogi wewnętrzne z kostki brukowej). Pozostała część porośnięta jest trawą, krzakami oraz drzewami sosny. Podano, że działka jest ogrodzona od strony północnej, południowej i zachodniej. Ogrodzenie wykonane jest w części z przęseł z blachy, a w części z przęseł stalowych na słupkach stalowych i podmurówce z cegły czerwonej. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] i wraz z dz. nr [...] stanowi integralną całość. Teren działki nr [...] porośnięty jest trawą i drzewami sosny. Na działce znajduje się ogrodzenie z przęseł stalowych na podmurówce z cegły czerwonej. Zaznaczono, że działki nr [...] wraz z usytuowanymi na nich obiektami stanowią integralną całość.
Po analizie planu ogólnego zagospodarowania terenu Szpitala Okręgowego w Z. z 1975 r. organ stwierdził, że działki nr [...] znalazły się w jego granicach, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ zaznaczył, że wspomnianego celu nie niweczy wykorzystywanie nieruchomości przez Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z.
Po rozpoznaniu odwołania strony, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło aktem notarialnym z dnia 5 lipca 1977 r. w związku z lokalizacją budowy Szpitala Wojewódzkiego. Z treści tego aktu wynika, że przedmiotowe działki leżały na terenie lokalizacji budowy. Wywłaszczony teren został przekazany pod dalszą rozbudowę pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. teren ten został przekazany Wojewódzkiemu Szpitalowi [...] w Z. Powstała tam baza Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia będąca jednostką pomocniczą szpitala.
Wskazano, że według pisma Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] listopada 1978 r. i decyzji Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1978r., w miejsce między innymi istniejącego Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z., został z dniem 1 stycznia 1979 r. utworzony Zakład Remontowo – Budowlany Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. Zakład ten został powołany na podstawie Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 1978 r. w sprawie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych w związku z instrukcją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 października 1974 r. w sprawie organizacji i zasad działania zakładów remontowo – budowlanych działających w formie gospodarstw pomocniczych przy jednostkach budżetowych resortu zdrowia i opieki społecznej. Zakład ten działał jako gospodarstwo pomocnicze typu [...] i prowadził działalność remontowo – budowlaną dla potrzeb służby zdrowia województwa z.
Dalej organ podał, że zgodnie z decyzją Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie powołania zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia, z dniem 1 stycznia 1981 r. utworzone zostały zakłady remontowo – budowlane między innymi przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Zakłady te dalej działały jako gospodarstwa pomocnicze typu [...] i prowadziły działalność remontowo - budowlaną dla jednostek macierzystych i innych jednostek służby zdrowia województwa z. Zgodnie z tą decyzją straciła moc decyzja Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1978 r. w sprawie powołania Zakładu Remontowo - Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. Organ zaznaczył, że Zakład Remontowo – Budowlany wchodził w zakres inwestycji pod nazwą Wojewódzki Szpital [...].
W ocenie Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. był gospodarstwem pomocniczym tego Szpitala. Potwierdzeniem tego jest między innymi fakt, iż jego likwidacji dokonywali dyrektor Szpitala i jego zastępca, przekazywali oni też mienie Zakładu Remontowo – Budowlanego innej jednostce organizacyjnej, a ostatecznie Wojewódzki Szpital [...] w Z. z dniem 31 grudnia 1992 r. przejął majątek zlikwidowanego Zakładu i jego zobowiązania. W ocenie Wojewody taki wniosek można wywieść także z protokołu przesłuchania świadków z dnia 6 września 2018 r. Wojewoda wyjaśnił, że według materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wchodzi obecnie w skład działek nr [...] stanowiących własność Miasta Z. Wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 30 stycznia 2015 r., działki nr [...] wraz z usytuowanymi na nich obiektami stanowią integralną całość. Zdaniem organu fakt, iż nieruchomość w 2015 r. stanowiła teren porośnięty trawą oraz drzewami nie wyklucza, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zaznaczono, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji. Natomiast na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia w postaci budowy szpitala wojewódzkiego został zrealizowany.
Wobec tego organ stwierdził że skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Wskazano ponadto, że w chwili orzekania przez organ I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości, część działki nr [...] przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe ([...]) - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (uchwała nr [...]).
Na powyższą decyzję E. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.
Sąd wskazał że przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020r. poz. 1990 – dalej "u.g.n.") konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, iż podstawą oceny zbędności jest okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd zaznaczył, że nie można także wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel. Ma to znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony w samym akcie decydującym o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu I instancji, tak było również w przypadku aktu notarialnego z dnia 5 lipca 1977 r., którym T. i M. M. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] położone przy ulicy [...] w Z. Sąd zauważył, że w samym akcie notarialnym nie precyzuje się, na jaki konkretnie cel mają zostać przeznaczone nieruchomości, zadawalając się stwierdzeniem, że "wspomniane działki leżą na terenie lokalizacji budowy Szpitala Wojewódzkiego". Również dla organów rozpatrujących wniosek skarżącej było w tej sytuacji oczywistym poszukiwanie dodatkowych dokumentów pozwalających na ustalenie jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane zrealizowanie celu wywłaszczenia określanego jako budowa Szpitala, skarżąca zaś za zbędne dla celu wywłaszczenia uważa przeznaczenie działek pod rozbudowę Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...].
Sąd podał, że z wykazów zmian gruntowych wynika, iż działki nr [...] weszły w skład działki nr [...] przy ulicy [...], którą decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 1983 r. przekazano w użytkowanie na rzecz Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. z przeznaczeniem na budowę bazy tej jednostki. Działka ta weszła następnie w skład działki nr [...], również położonej przy ulicy [...]. Jako właściciela wpisano Skarb Państwa we władaniu Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Z kolei decyzją z [...] grudnia 1992 r., na wniosek Zakładu Remontowo – Budowlanego, Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. zatwierdził jej podział na działki [...], których zwrotu domaga się skarżąca oraz [...] i [...]. Z kolei według wykazu zmian z dnia 22 sierpnia 2011 r. działka nr [...] weszła w skład działek [...], natomiast działka [...] jest częścią działki [...]. W ocenie Sądu fakt, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały w władaniu Zakładu, nie ma znaczenia dla oceny zbędności celu wywłaszczenia. Z decyzji Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie powołania zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia, w tym o utworzeniu Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z., wynikało bowiem, że zakłady działają jako gospodarstwo pomocnicze i prowadzą działalność remontowo – budowlaną dla jednostek macierzystych i innych jednostek służby zdrowia województwa z. Ponadto według statutu Szpitala, Zakład wchodził w skład jego Działu Technicznego. Zdaniem Sądu, związek Zakładu ze Szpitalem potwierdza również okoliczność, że jego likwidacji dokonywali dyrektor Szpitala i jego zastępca, przekazywali oni też mienie Zakładu Remontowo – Budowlanego innej jednostce organizacyjnej, a ostatecznie Wojewódzki Szpital [...] w Z. z dniem 31 grudnia 1992 r. przejął majątek zlikwidowanego Zakładu i jego zobowiązania. Sąd podkreślił, że z akt wynika, iż taki zakład funkcjonował już przed 1979 r., o czym świadczy uchylona wspomnianą decyzją decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1978 r. o utworzeniu Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. z siedzibą w T., który przejął m.in. składniki majątkowe Zakładu Remontowo - Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z.
Sąd zauważył, że już w piśmie z dnia 28 stycznia 1977 r., adresowanym do Dyrekcji Rozbudowy Miasta Z., Prezydent Miasta Z. wskazywał na konieczność budowy Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia w Z. przy ulicy [...] w ramach zespołu realizowanych pawilonów administracyjnych i polecił przekazać teren wywłaszczony pod dalszą rozbudowę zespołu pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala [...] z przeznaczeniem pod Zakład Remontowy. Decyzją z dnia [...] października 1983 r. jedynie powiększono powierzchnię samej bazy również o tereny przy ulicy [...]. Wskazano, że pismem z dnia 7 czerwca 1983 r. Kierownik Zakładu zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o zgodę na rozbudowę swojej bazy właśnie przy ulicy [...]. Z kolei w piśmie z dnia 25 lipca 1983 r., informował o uzyskaniu w dniu 13 czerwca 1983 r. pozwolenia na rozbudowę. Kolejną decyzją z dnia [...] września 1983r. Zakład uzyskał kolejną decyzję o rozbudowie bazy przy ulicy [...]. Dla tej inwestycji wspomnianą decyzją z [...] października 1983 r. przekazano także działkę [...]. Nie ulega natomiast zdaniem Sądu wątpliwości, co potwierdza mapa sytuacyjno – uzupełniająca terenu projektowanego do wywłaszczenia pod budowę Szpitala Okręgowego w Z. z 1976 r., że obejmował on obszar od ulicy [...] po ulicę [...], również teren poza tą ulicą, czyli w miejscu, gdzie znajdowały się wywłaszczone działki [...], które weszły następnie w jedną działkę [...], położone bezpośrednio przy tej ulicy. Od uznania inwestora zależało natomiast, w którym miejscu mają być realizowane poszczególne obiekty przewidziane w projekcie ogólnym. Według pisma Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...], działającego jako likwidator Zakładu przy ulicy [...] z dnia 1 grudnia 1992 r., teren ten był zabudowany m.in. budynkiem warsztatowym środków transportowych, budynkiem warsztatowym stolarni i ślusarni oraz budynkiem magazynowym.
W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że skoro zadania Zakładu były związane z działalnością samego Szpitala jako jednostki macierzystej oraz innych jednostek służby zdrowia, to również jego działalność była realizacją celu wywłaszczenia, tym bardziej, że w samym planie ogólnego zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej jako "Szpital Okręgowy Z." przewidziano również stację obsługi oraz warsztat. Sąd podkreślił że utworzenie podmiotu, który miałby czynności te wykonywać jest bez znaczenia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zdaniem Sądu zmiana, która się mieści w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wobec tego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie uznał, iż w przypadku tak złożonej inwestycji, jaką była budowa szpitala, zachodziła realizacja celu wywłaszczenia przy każdoczesnym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości pod jej zagospodarowanie, jeżeli było to funkcjonalnie związane z tą inwestycją. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Wobec tego Sąd uznał, że fakt likwidacji Zakładu i dysponowanie nieruchomościami na rzecz kolejnych podmiotów pozostaje tu bez znaczenia.
Ponadto Sąd wskazał, że zwrotowi nie mogą podlegać nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Zaznaczył, że w orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, iż drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne.
Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt. 1) lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość nie znajdowała się, w dacie wywłaszczenia, w obszarze planów inwestycyjnych "budowy Szpitala Wojewódzkiego w Z.", co wynika z następujących dokumentów:
a) z "mapy terenu projektowanego do wywłaszczenia" nie wynika, aby wszystkie przedmiotowe działki znajdowały się w obszarze tego terenu;
b) w części graficznej planu znajduje się dokument pn. "granice lokalizacji i bilansowania", z którego wynika, że na spornych działkach nie przewidywano żadnej inwestycji budowlanej, której treścią byłoby budowa obiektów szpitala; na datę wywłaszczenia nie było żadnej koncepcji realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej na terenie działek, o których zwrot wystąpiła wnioskodawczyni;
c) z zawartej w aktach decyzji Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1977 r. [...], zmienionej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1997 r. wynika, że przedmiotowe działki nie wchodziły w zakres pierwotnej inwestycji, lecz zostały objęte nowym pozwoleniem na budowę dotyczącym rozbudowy Zakładu Remontowo Budowlanego w roku 1983 r.;
d) z mapy zatytułowanej "Teren projektowany do przekazania z gruntów Skarbu Państwa dla Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. pod budowę bazy" wynika wprost, że działka nr [...] przylega do tego obszaru o pow. 6935 m2, nie jest jego częścią;
e) ZRB powstały w roku 1979 nigdy nie był jednostką pomocniczą Wojewódzkiego Szpitala [...], a zatem tereny zajęte pod jego funkcjonowanie nie były częścią inwestycji pod nazwą budowa Wojewódzkiego Szpitala [...].
2. przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie faktu związania Sądu oceną zawartą w wyroku WSA wydanym w sprawie SA/Lu 511/20, zgodnie, z którą: "z mapy terenu projektowanego do wywłaszczenia ani z załączonej przez Starostę kserokopii planu ogólnego zagospodarowania terenu szpitala, nie można odczytać numerów działek, na których ta inwestycja miała być realizowana, a Starosta nie sporządził żadnej dodatkowej mapy poglądowej, z której wynikałoby usytuowanie wywłaszczonych działek i ich przeznaczenie pod planowaną inwestycję"; Wskazano, że WSA pominął także, iż Wojewoda Lubelski w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. [...] uchylającej decyzję Starosty, podzielił zarzut odwołującego, że z planu wynika, iż część działek objętych wywłaszczeniem nie znajduje się w obszarze projektowanej inwestycji. Pominięcia te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem Wojewoda rozpoznając już samodzielnie sprawę także nie sporządził takiej mapy, zaś WSA bezkrytycznie zaakceptował ów stan zmierzając, jak się wydaje, w kierunku przyjęcia tezy, że jest to nieistotne, skoro później rozszerzono zakres pierwotnej inwestycji, w którym to zakresie uwzględniono zagospodarowanie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w zasadzie nie poczynił żadnych ustaleń i ocen co do podstawowego zarzutu skargi, tj. tezy, że działki [...] nie znajdowały się, w dacie wywłaszczenia, w obszarze planu inwestycyjnego. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia nie znajdowała się w obszarze opracowanych planów inwestycyjnych. Podkreślono, że Zakład Remontowo Budowlany nie był i nie jest integralnie połączony z kompleksem szpitalnym. Wskazano, że przedmiotowe działki nadal pozostają niezabudowane i nie ma faktycznych przeszkód, aby zostały oderwane od pozostałej części posesji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, objęcie ich wspólnym, ażurowym ogrodzeniem nie świadczy o integralności uniemożliwiającej zwrot nieruchomości zbędnej dla realizacji celu wywłaszczenia.
Wskazano, że nie jest też trafny argument WSA o niemożliwości zwrotu nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w planie przestrzennego zagospodarowania pod drogi. Zdaniem skarżącej, z zasady że zwrotowi nie podlegają nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne nie wynika, iż uzasadnia to w tym konkretnym przypadku odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że z map zawartych w aktach sprawy wynika, że tylko niewielki skrawek nieruchomości jest zajęty pod drogę, co może jedynie oznaczać konieczność dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości i zwrotu tej jej części, która nie jest przeznaczona pod drogę publiczną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę odniesienia się do zarzutu wskazanego w pkt 2 skargi kasacyjnej, gdyż zarzucono w nim Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a., zgodnie którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Naruszenia powołanego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Lublinie z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 511/20.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ administracji przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art.153 p.p.s.a.
Przypomnieć w związku z tym należy, że w niniejszej sprawie organy administracyjne orzekały kilkakrotnie. Po kolejnym (piątym) rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r., Starosta Z. odmówił zwrotu na rzecz E. N. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...], położone w Z. przy ul. [...].
Wojewoda Lubelski decyzją z [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Po rozpoznaniu sprzeciwów Prezydenta Miasta Z. i E. N. od ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 511/20, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że braki postępowania dowodowego mogły być usunięte w trakcie postępowania odwoławczego, na zasadach określonych w art. 136 K.p.a. i nie zachodziła potrzeba uchylania przez Wojewodę decyzji organu I instancji. I tym właśnie wyrokiem – na mocy wskazanego przepisu art. 153 p.p.s.a. – związany był Wojewoda Lubelski ponownie rozpoznając sprawę i wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że – w myśl wskazań Sądu zawartych w ww. wyroku – organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zwrócił się do Prezydenta Miasta Z., jak i do Archiwum Państwowego w Z. o przeprowadzenie poszukiwań archiwalnych dokumentów dotyczących Zakładu Remontowo- Budowlanego. W odpowiedzi Archiwum nadesłało decyzje oraz dokumenty dotyczące Zakładu Remontowo – Budowlanego:
- decyzję nr [...][ Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1978 r. w sprawie powołania Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z.,
- pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] listopada 1978 r. do Wojewody Z. o wyrażenie zgody na utworzenie z dniem 1 stycznia 1979 r. Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. z siedzibą w T. w miejsce istniejących m.in. Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z.,
- pismo Urzędu Wojewódzkiego w Z. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] grudnia 1980 r. do Wojewody Z. o wyrażenie zgody na powołanie zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia,
- decyzję Nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie powołania zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia.
Archiwum wskazało, że przeprowadzono także przeszukiwania Rejestrów Postanowień – Decyzji Wojewody Z. z roku 1992, w których odnaleziono wpis z dnia 23 lipca 1992 r. i 29 września 1992 r. w sprawie likwidacji gospodarstwa pomocniczego pod nazwą Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z.
Ponadto Archiwum podało, że nie ma akt dotyczących budowy Szpitala Wojewódzkiego w Z. i dokumentacji określającej zadania Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] przy realizacji pt. "Szpital Wojewódzki". Wskazano przy tym, że w spisach wymienia się sprawy dotyczące budowy ww. Szpitala.
Podano, że aktach zespołu nr [...] Szpital Powiatowy w Z. 1924 – 2005 dokonane zostały ustalenia w części nieuporządkowanej Zespołu, m.in. Regulamin Działu Technicznego – załącznik nr [...] do Statutu Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z., w którym wymienia się zadania tego działu, a w § 2 regulaminu wyróżnia się, że w skład działu technicznego wchodzi zakład remontowo – budowlany. Podano także, iż w aktach przekazanych protokołem zdawczo – odbiorczym Nr [...] z 2006 r. w teczce z poz.[...] Zarządzenia Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. 1981 – 1982 występuje Zarządzenie Dyrektora Wojewódzkiego Szpitala [...] w Z. z dnia [...] kwietnia 1982 r. w sprawie przeprowadzenia kontroli w Zakładzie Remontowo – Budowlanym przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. oraz załącznik do w/w zarządzenia z tematyką kontroli.
Na podstawie tych dokumentów, jak również wcześniej zebranej w sprawie dokumentacji Wojewoda wywiódł, że w miejsce m.in. istniejącego Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. został z dniem 1 stycznia 1979 r. utworzony Zakład Remontowo – Budowlany Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. Zakład ten działał jako gospodarstwo pomocnicze i prowadził działalność remontowo – budowlaną dla potrzeb służby zdrowia województwa z. Decyzją Wojewody Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie powołania zakładów remontowo – budowlanych służby zdrowia, z dniem 1 stycznia 1981 r. zostały utworzone zakłady remontowo – budowlane m. in. przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Zakłady te działały dalej jako gospodarstwa pomocnicze i prowadziły działalność remontowo – budowlaną dla jednostek macierzystych i innych jednostek służby zdrowia województwa z.
Ponadto Wojewoda pozyskał od Prezydenta Miasta Z. mapę ew. nr [...] z oznaczeniem granic działek nr [...] wraz ze wskazaniem ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego nie można uznać – jak chce tego skarżąca kasacyjnie – że organ odwoławczy nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 511/20. Organ w wyniku dokładnej analizy materiału dowodowego uznał, że przedmiotowa nieruchomość znalazła się w granicach lokalizacji Szpitala Okręgowego w Z. i została przeznaczona pod bazę Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Natomiast okoliczność, że skarżąca kasacyjnie inaczej postrzega poczynione ustalenia, nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżąca przywołuje fragment uzasadnienia Sądu nietrafnie wskazując, że jest to ocena Sądu. Cytowany w skardze kasacyjnej fragment uzasadnienia stanowi część szerszej wypowiedzi tego Sądu nawiązującej do wcześniejszych decyzji Wojewody. Nie stanowi natomiast zalecenia tego Sądu. Zaleceniem Sądu było natomiast to, że skoro "Wojewoda ocenił zgromadzony materiał dowodowy jako nadal niepełny, to z uwagi na ciążące na nim, jako organie drugiej instancji, obowiązki oraz mając na względzie opisany wyżej przebieg postępowania, zobowiązany był do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę bądź ewentualnie do zlecenia wykonania dodatkowych czynności w tym zakresie temu organowi." W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd zwrócił także uwagę na to, że w sprzeciwach strony przyznały, iż w sprawie został zgromadzony pokaźny materiał dowodowy, który zdaniem tych stron jest wystarczający dla podjęcia merytorycznej decyzji. Trzeba mieć również na uwadze, że Sąd orzekał w trybie art. 64e p.p.s.a., a zatem rozpoznając sprzeciw od decyzji, oceniał jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie mogła obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne, na co też w omawianym uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów podniesionych pkt 1 skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość nie znajdowała się, w dacie wywłaszczenia, w obszarze planów inwestycyjnych budowy Szpitala Wojewódzkiego w Z.".
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ostatnie z powołanych przepisów, są przepisami prawa materialnego, których naruszenia nie można zarzucać w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym lub jaki przepis sąd powinien zastosować.
Powyższych wymagań nie spełnia zarówno sam zarzut kasacyjny, jak i skarga kasacyjna w ogólności. Analiza treści powyższego zarzutu nie pozwala uznać, aby naruszenia prawa skarżąca kasacyjnie upatrywała w wadliwie przeprowadzonym procesie jego wykładni lub też w błędnej subsumpcji. Skarżąca podważa natomiast konsekwentnie – także w ramach tego zarzutu – ustalenia faktyczne wskazujące, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych. Sam fakt, iż na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organ nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie może przesądzać o błędnie ustalonym stanie faktycznym. W takim przypadku można jedynie twierdzić, że organ dokonał błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Wadliwości takiej nie można jednak zwalczać zarzutem naruszenia przepisów postępowania.
Wobec tego, nie można za zasadne uznać zarzutów naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stwierdzić należy, że również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd trafnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.
Zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza poczynione ustalenia. W skład wywłaszczonej nieruchomości wchodziły działki: nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 0,2466 ha, położone w Z. przy ul. [...]. Według aktu notarialnego wywłaszczony teren miał być przeznaczony na lokalizację budowy Szpitala Wojewódzkiego. Z wykazu powierzchni zawnioskowanych do wywłaszczenia (k. [...] akt adm.) wynika, że działka [...] miała w dacie wywłaszczenia powierzchnię 2027 m2, zaś działka [...] powierzchnię 439 m2. Obie te działki znalazły się w całości w granicach działek [...] (co wynika z wykazu zmian gruntowych k. [...] akt adm.). Działki zaś [...] wchodziły według ustaleń organów administracji obu instancji w skład objętego planem ogólnym zagospodarowania terenu Szpitala (k. [...]). Należy stwierdzić, że z dokumentacji sprawy tj. z wykazów zmian gruntowych wyżej już opisanych i map ( k.[...] akt adm.) wynika, iż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot znalazły się w granicach lokalizacji Szpitala Wojewódzkiego w Z. i zostały przeznaczone pod bazę Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z.
W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły cel, na jaki została wywłaszczona sporna nieruchomość – wywłaszczony teren był przeznaczony pod lokalizację budowy Szpitala Wojewódzkiego w Z. Przedsięwzięcie takie należy uznać za inwestycję złożoną, której realizacja polega nie tylko na wzniesieniu budynku szpitala, ale także infrastruktury towarzyszącej, chociażby w postaci parkingów, czy dróg dojazdowych. Jak zaś z akt wynika, wywłaszczony teren przeznaczono pod dalszą budowę pawilonów administracyjnych dla Wojewódzkiego Szpitala [...] z przeznaczeniem pod Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organy administracji przeprowadziły nieprawidłowe postępowanie wyjaśniające prowadzące do uznania, iż Zakład Remontowo – Budowlany nie wchodził w zakres inwestycji Wojewódzkiego Szpitala [...]. Tym bardziej, że, jak trafnie zauważył to Sąd I instancji, plan ogólny zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej jako "Szpital Okręgowy Z." z 1975r. przewidywał nie tylko budynek główny i inne budynki ściśle z nim związane, ale również inne inwestycje towarzyszące, m.in. magazyny, zbiorniki, stację paliw, garaże, myjnie, skład złomu, oczyszczalnię ścieków, internat, hotel pielęgniarek, szkołę medyczną, ale także stację obsługi i warsztat. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. był gospodarstwem pomocniczym tegoż Szpitala. Potwierdzają to dokumenty i decyzje nadesłane przez Archiwum Państwowe. Z § 3 decyzji nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] listopada 1978 r. wynika, że składniki majątkowe Zakładu Remontowo – Budowlanego przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. przejął z dniem 1 stycznia 1979 r. Zakład Remontowo – Budowlany Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. Następnie mocą decyzji nr [...] Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 1980 r. utworzono zakłady remontowo- budowlane przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z., które z powrotem przejęły składniki majątkowe Zakładu Remontowo – Budowlanego Służby Zdrowia przy Wydziale Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego w Z. Cały czas zatem począwszy od daty jego powstania Zakład Remontowo – Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z. funkcjonował w różnych formach organizacyjnych, ale jako zakład pomocniczy Szpitala Wojewódzkiego w Z., którego dyrektor zarządzał przeprowadzanie kontroli w Zakładzie Remontowo – Budowlanym (zarządzenie nr [...] – k. [...] akt adm. ), jak też zarządził "likwidację gospodarstwa pomocniczego pod nazwą Zakład Remontowo- Budowlany przy Wojewódzkim Szpitalu [...] w Z." ( k. [...] akt adm.). Nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Zakład Remontowo-Budowlany nie był jednostką pomocniczą Szpitala.
Wobec powyższego należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone, zatem wskazany w pkt 1 zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zmierzonego skutku.
Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że dopiero w 1983 r. przedmiotowe działki zostały włączone do zamierzeń inwestycyjnych Zakładu Remontowo - Budowlanego nie ma znaczenia w sytuacji, gdy wniosek o zwrot złożono dopiero w 2009 r., gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany. Prawidłowo bowiem wywiódł Sąd I instancji, że skoro zadania Zakładu Remontowo – Budowlanego były związane z działalnością samego Szpitala jako jednostki macierzystej oraz innych jednostek służby zdrowia, to również jego działalność była realizacją celu wywłaszczenia. Zasadnie organy administracji – a za nimi Sąd – uznały, że nie nastąpiła zmiana charakteru wywłaszczenia. Podkreślić bowiem należy – na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie i na co zwracał uwagę także Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku – że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest uwzględnienie, iż podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, pub. OTK-A 2012/11/135. Ponadto należy stwierdzić, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Należy też podkreślić, że w przypadku inwestycji złożonych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.