I OSK 736/05

I OSK 736/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Barbara Adamiak
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 52/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2005-03-30
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Anna Lech, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wr 52/04 w sprawie ze skargi G. P. i R. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 30 marca 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wr 52/04, uwzględniając skargę G. P. i R. S. na bezczynność Wójta Gminy [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał ten organ do załatwienia wniosku skarżących z 8 marca 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tego wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia:
8 marca 2004 r. G. P. i R. S. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie i kserokopie dokumentacji hydrogeologicznej, opracowanej przez "G." Usługi Geologiczne w [...], zgodnie z umową z 4 grudnia 1996 r. oraz dokumentów zezwalających na dopuszczenie do eksploatacji ujęcia wody P- 4 .
Wójt Gminy pismem z 21 maja 2004 r. poinformował strony, że powyższe opracowanie jest do wglądu w Urzędzie Gminy, jednakże ze względu na ochronę praw autorskich nie wyraża zgody na kopiowanie projektu.
11 czerwca 2004 r. G. P. wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wraz z pouczeniem i żądał wskazania podstawy prawnej odmowy.
W piśmie z tego samego dnia, skierowanym do Wójta Gminy, skarżący oświadczyli, że nie udostępniono im przedmiotowych dokumentów i poinformowano, że nie ma dokumentacji hydrogeologicznej opracowanej przez "G.", a z dokumentacji ujęcia M. udostępniono jedynie część fundamentową, twierdząc, że reszta zaginęła.
Podobnej treści pisma, opatrzone datą 21 czerwca 2004 r., skarżący skierowali do Wójta Gminy [...] w dniu 29 czerwca 2004 r.
Odpowiadając na powyższe pisma, Wójt Gminy 30 czerwca 2004 r. poinformował, że dokumentacja ujęcia wody w M. nie jest informacją publiczną, do której wszyscy mają prawo dostępu.
W związku z powyższym, skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie podnosząc, iż Wójt odmawiając dostępu do dokumentów nie wydał decyzji w rozumieniu art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), ani też postanowienia trybie art. 74 § 2 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 20 lipca 2004 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 1 i 2 oraz 123 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uznało zażalenie skarżących na bezczynność Wójta Gminy [...] za uzasadnione.
Kolegium wyznaczyło Wójtowi siedmiodniowy termin do załatwienia wniosku strony, zobowiązując jednocześnie ten organ do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych niezałatwienia sprawy terminie oraz zawiadomienia Kolegium o wynikach tego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w sprawie tej zachodzi bezczynność organu, który jednoznacznie, w prawem przewidzianej formie, nie załatwił wniosku stron.
Pismem z 28 lipca 2004 r. Wójt Gminy [...], poinformował Kolegium, że wniosek skarżących został załatwiony pozytywnie i wymagane przez nich dokumenty zostały im udostępnione. Jednocześnie, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności na jej art. 1 ust. 2 oraz art. 6 pkt 2 i 4, organ wywodził, że dokumentacja techniczna ujęcia wody nie stanowi informacji publicznej rozumieniu przywołanej ustawy.
Skarżący w piśmie z 27 sierpnia 2004 r., skierowanym do Wójta Gminy oświadczyli, że nie jest prawdą, iż objęte wnioskiem dokumenty zostały im udostępnione i zwrócili się ponownie o ich udostępnienie w terminie 14 dni. Ponadto wnieśli skargę w trybie art. 227 k.p.a., którą uchwałą Nr XX/85/2004 z dnia 24 września 2004 r. Rada Gminy w [...] uznała za bezzasadną.
W dniu 18 października 2004 r. G. P. i R. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy [...] zarzucając, że pomimo postanowienia SKO, nie załatwiono ich wniosku z 8 marca 2004r. o udostępnienie informacji publicznej, odnoszącej się do dokumentacji ujęcia wody pitnej "M.".
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że akta dotyczące ujęcia wody zostały udostępnione G. P., gdyż R. S. nie przybył w dniu wyznaczonym. Nie udostępniono tylko decyzji nr 17 Wojewody z 9 stycznia 1998 r. Odmówiono wydania kserokopii dokumentacji technicznej, chronionej prawem autorskim, wymagającej także odmowy na podstawie ustawy z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157).
Zdaniem organu, dokumentacja projektowa ujęcia wody nie stanowi informacji publicznej.
Na rozprawie obaj skarżący popierając skargę oświadczyli, że żądane informacje nie zostały im udostępnione.
Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż informacja dotycząca ujęcia wody pitnej jest informacją publiczną.
Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), przewidują obowiązek organów publicznych udostępniania zainteresowanym osobom informacji publicznych, przy czym - stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. W myśl zaś jej art. 14 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia, powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Sąd stwierdził, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi.
Skarżący przed wniesieniem skargi zwracali się do SKO z zażaleniem w trybie art. 37 k.p.a., spełniając tym samym drugą z przesłanek, warunkujących rozpoznanie skargi.
Rozważając czy w sprawie tej organ samorządowy pozostawał w zwłoce, Sąd zwrócił uwagę, iż – zdaniem Wójta – skarżącym udostępniono większość żądanych przez nich dokumentów, zaś niespełnienie wszystkich żądań było usprawiedliwione. Przeczą temu skarżący twierdząc, że informacji nie otrzymali i wniosek ich nie został dotychczas przez organ załatwiony.
Zdaniem Sądu z akt administracyjnych wynika, że nie ma dowodów potwierdzających udostępnienie skarżącym żądanych przez nich dokumentów. Jeżeli dokumenty te były udostępnione skarżącym, to należało sporządzić stosowny dokument potwierdzający ten fakt, na podstawie którego można byłoby jednoznacznie wykazać, że w konkretnym dniu wymienionym osobom udostępniono wyraźnie określone dokumenty. Jeżeli natomiast odmówiono udostępnienia pewnych dokumentów, to należało również wyraźnie to określić, przy czym – w zależności od powodów odmowy – konieczne było dokonanie tej czynności w odpowiedniej formie, przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Brak odpowiednich dowodów wskazujących na to, kiedy i jakie dokumenty zostały udostępnione skarżącym oraz kiedy, z jakich powodów, w jakiej formie i w jakim zakresie odmówiono im udostępnienia objętych wnioskiem informacji sprawia, że organ nie jest w stanie skutecznie zaprzeczyć twierdzeniom skarżących, iż ich wniosek z dnia 8 marca 2004 r. o udostępnieni informacji publicznej nie został dotychczas rozpoznany.
Brak dowodów na to, że wniosek skarżących z 8 marca 2004 r. został rozpoznany pozwala – w ocenie Sądu – przyjąć, że Wójt wniosku tego w sposób prawidłowy nie rozpoznał, przy czym zwłoka przekroczyła znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a. , a także termin wyznaczony przez SKO.
Sąd nadto zauważył, iż ustawa z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o cenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 z późn. zm.) została uchylona z dniem 1 października 2001 r. przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), a więc jej przepisy – wbrew stanowisku organu – nie mogą mieć zastosowania przy rozpatrywaniu wniosku skarżących z dnia 8 marca 2004 r. W rozpatrywanej sprawie nie podlega ocenie Sądu prowadzone przez Radę Gminy w [...], postępowanie dotyczące rozpoznania skargi G. P. i R. S. wniesionej w trybie art. 227 i nast. k.p.a.
Z powyższych względów na podstawie art. 149 ustawy Popsa Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku stron.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy J[...], reprezentowany przez radcę prawnego R. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że techniczny projekt budowlany ujęcia wody pitnej stanowi informację publiczną, którą Wójt Gminy zobowiązany jest wydać stronie w formie kserokopii tej dokumentacji oraz naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) przez nakazanie w zaskarżonym wyroku wykonania kserokopii projektu technicznego, chronionego prawem autorskim, mimo zakazu we wspomnianych przepisach udostępniania informacji będącej przedmiotem praw autorskich, jeżeli udostępnienie mogłoby naruszać te prawa.
W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na uznaniu, za udowodnione, że skarżącym nie udostępniono informacji publicznej wyłącznie na podstawie ich oświadczeń z pominięciem oświadczenia Wójta. Nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego, mimo złożonego do protokółu rozprawy oświadczenia Wójta Gminy o umorzeniu sprawy przez prokuratora, gdzie fakt udostępnienia dokumentacji, bez wydania kserokopii, udowodniono na podstawie zeznań świadków.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy Popsa, bądź uchylenia wyroku na podstawie art. 188 tej ustawy i oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi organ podnosi, ze skarżącym udostępniono żądaną informację i po zapoznaniu się z dokumentacją, a po odmowie wydania kserokopii opuścili budynek Urzędu Gminy. Sąd uznał za prawdziwe oświadczenie stron nie będące zeznaniem stwierdzając, iż podstawą do zajęcia takiego stanowiska jest brak pisemnego potwierdzenia udostępnienia danych skarżącym.
Zdaniem organu, uzyskanie takiego potwierdzenia nie było możliwe, gdyż nie można żądać potwierdzenia przed zapoznaniem się z dokumentami, a po udostępnieniu nie można zmusić obywatela do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. Oświadczenie Wójta Gminy lub jego zeznanie, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że dokumenty udostępniono. Zagadnienie to nie było od początku sporne gdyż Wójt deklarował udostępnienie do wglądu całej dokumentacji ujęcia wody pitnej P – 4 łącznie z projektem technicznym, a odmawiał wydania kserokopii wskazując, że powielanie dokumentacji narusza prawa chronione prawem autorskim.
Ograniczenia w zakresie dostępu do tego rodzaju informacji wynikają z art. 20 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Niezależnie od powyższego, żądanie udostępnienia informacji w formie kserokopii dokumentacji technicznej, daleko wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Cele jawności życia publicznego realizowane przy pomocy powołanej ustawy z 6 września 2001 r. wykluczają możliwość wydawania dokumentacji obiektów mających podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego. Mimo jednoznacznego sprecyzowania, iż odmowa dotyczy tylko kserokopii projektu technicznego ujęcia wody pitnej, WSA nie zajął stanowiska.
Nakazując załatwienie wniosku, Sąd polecił również wykonanie i wydanie kserokopii dokumentacji, chociaż wprost nie zostało to określone.
Zatem mimo wydanego wyroku Wójt nie uzyskał rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wydania kserokopii projektu technicznego, zaś został zobowiązany do wykonania tego co zostało już zrealizowane.
Rozstrzygnięcie przez WSA zagadnienia czy projekty techniczne chronione prawem autorskim stanowią informację publiczną i mogą być powielane i wydawane każdemu, ma znaczenie podstawowe nie tylko w przedmiotowej sprawie, ale będzie służyło wszystkim organom administracji przy podejmowaniu decyzji w sprawach podobnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 183 § 1 tej ustawy, sąd odwoławczy jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wymagania stawiane skardze kasacyjnej zawiera przepis art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, iż oprócz wymagań przepisanych dla pism procesowych, skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa – naruszonych – zdaniem skarżącego – przez Sąd, wskazanie na czym ono polegało, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wymagania te, usprawiedliwione zasadą związania sądu odwoławczego granicami skargi oraz wprowadzonym w art. 175 § 1 ustawy przymusem adwokacko-radcowskim, obowiązującym przy sporządzeniu skargi, mają zapewnić odpowiedni poziom środka zaskarżenia, umożliwiający Sądowi kontrolę instancyjną.
Zamieszczony w skardze kasacyjnej opisany zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji, na czym konkretnie polegało ich naruszenie oraz wykazanie, iż miało to istotny wpływ na wynik sprawy – przy braku przesłanek nieważności – uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku w tym aspekcie i podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Do rozpoznania pozostaje zatem zarzut naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna zawiera naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, że projekt techniczny ujęcia wody pitnej stanowi informację publiczną i Wójt obowiązany jest do wydania kserokopii tej dokumentacji osobie, która tego zażąda.
Zarzut ten sformułowano błędnie, gdyż nie można jednocześnie podnosić obu zarzutów.
W sprawie niniejszej Sąd I instancji zastosował właściwe przepisy prawa materialnego tj. ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Można byłoby zatem mówić co najwyżej o błędnej wykładni, gdyby zarzut ten – w świetle przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu sprawy i zarzutów postawionych przez Sąd organowi niewyjaśnienia stanu faktycznego, co do sposobu załatwienia wniosku stron z 8 marca 2004 r. – nie był przedwczesny. O błędzie w stosowaniu prawa materialnego można mówić tylko wówczas gdy został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Odnosząc się do postawionego zarzutu – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjęto, iż projekt techniczny ujęcia wody pitnej stanowi informację publiczną.
Odpowiada to treści art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do takiej informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP znajduje konkretyzację w przepisach omawianej ustawy, zapewniającej w jej art. 2 prawo dostępu każdemu.
Jednocześnie w art. 1 ust. 2 ustawodawca zamieścił klauzulę, w myśl której przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi.
W przepisie art. 6 (który – zdaniem skargi kasacyjnej został naruszony) ustawodawca wymienił rodzaje informacji podlegającej udostępnieniu. Wprawdzie ustawodawca nie określił rodzajów dokumentów, podlegających udostępnieniu, lecz odwołał się do treści samej informacji. Przepisu tego nie rozważał szczegółowo Sąd Wojewódzki. Należy jednak przyjąć, że zatwierdzona dokumentacja techniczna ujęcia wody, mieści się w kategorii, o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Zatwierdzony projekt techniczny, na podstawie którego trwa eksploatacja ujęcia wody, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy, a więc zawierający treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy.
Błędnym jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia omawianych przepisów, jak również art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochronie środowiska, przez nakazanie wykonania kserokopii projektu technicznego, skoro w wyroku Sąd nakazał jedynie załatwienie wniosku skarżących z dnia 8 marca 2004 r., wskazując na mankamenty dotychczasowego postępowania organu, które uniemożliwiły ustalenie, kiedy, z jakich powodów, w jakiej formie i zakresie odmówiono skarżącym udostępnienia informacji.
Wobec nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli instancyjnej w tym zakresie, zaś zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska Sąd uznał za przedwczesny.
Rzeczą organu w prowadzonym postępowaniu będzie więc ustalenie, czy ograniczenie dostępu do informacji publicznej zwłaszcza w formie żądanej przez stronę, uzasadnione jest przepisami ustawy szczególnej, na którą powołuje się skarga kasacyjna, a jeżeli tak, to w jakim zakresie.
Z powyższych względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,