I OSK 734/23

I OSK 734/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 576/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-12-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 112 ust. 2, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 576/22 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 maja 2022 r. nr WG-VI.7534.285.2020.ZWK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 576/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 27 maja 2022 r. nr WG-VI.7534.285.2020.ZWK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości (k. 102, 107-113 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła A.J. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. J.R.-C., zaskarżając wyrok II SA/Bk 576/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 61, 77 § 1, art. 80 i art. 105 kpa przez niezasadne przyjęcie, że niewypełnienie przez organ administracji wymogów związanych z umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, konsekwencjami tegoż umorzenia, obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego działek, będących przedmiotem postępowania, podczas gdy z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że decyzja ostateczna w sprawie jest co najmniej przedwczesna, bowiem poprzestano na nieuprawnionym stwierdzeniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona, w sytuacji gdy organy administracji obu instancji winny ustalić zakres wywłaszczenia;
2. prawa materialnego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 24 pkt 2 B Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego niezastosowanie i błędną kwalifikację prawną, i zastosowanie pod ustalony stan faktyczny art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wydane orzeczenie i oddalenie skargi skarżącej w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości, co przyczyniło się również do braku merytorycznego rozpoznania sprawy;
3. prawa materialnego przez niewłaściwą kwalifikację przez organy obu instancji rozpatrywanego wniosku skarżącej i w całości zastosowanie pod stan faktyczny art. 136 ust. ugn i błędne skierowanie sprawy do wydziału gospodarki nieruchomościami, a w dalszej kolejności jej umorzeniem, w sytuacji gdy organ II instancji winien skierować sprawę do Podlaskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego celem rozpoznania merytorycznego z uwagi na charakter sprawy, a następne w dalszej kolejności winien zostać powołany właściwy rzeczoznawca;
4. art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie wyroku, którego analiza nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności przez lakoniczne uzasadnienie w zakresie oceny stanu faktycznego - powołanie się na ustalenia poczynione przez organ administracji bez szczegółowego wskazania, które z tych ustaleń zostały przyjęte przez Sąd, a które nie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie i uznanie za prawidłowe postanowienie wydane z naruszeniem art. 136 ugn przez dokonanie niepełnej, dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie skutkujące uznaniem, że legalność zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, a tym samym zasadne było, że niniejsze postępowanie podlega umorzeniu, w sytuacji gdy doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i niewłaściwie zastosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezastosowanie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym do niedążenia przez Sąd do ustalenia przyczyn rozbieżności w metrażu dot. działek [...] i [...], a nadto przerzucenie tego obowiązku w odrębnym postępowaniu o dokonani[e] zmian w ewidencji gruntów i budynków, które ma toczyć się na podstawie odrębnych przepisów - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne [i] kartograficzne;
6. prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego, co miało wpływ na wydanie orzeczenia, przez:
a. stwierdzenie, że wnioskiem z 11 maja 2020 r. skarżąca wystąpiła o zwrot wywłaszczonych na cele publiczne w 1987 r. części nieruchomości oznaczonej obecnie działki nr [...] przy ul. [...] (pow. 0,0754 ha) - 52 m2 i działki nr [...] przy ul. [...] (pow. 0,0643 ha) - 105 m2, położonych w obrębie m. S., gm. S. - w sytuacji, gdy były to cele niepubliczne, co spowodowało w efekcie wadliwym zastosowaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji umorzeniem postępowania i wydania wadliwego wyroku;
b. przyznanie racji Wojewodzie Podlaskiemu w zakresie, w jakim stwierdza on, że Starosta przeprowadził kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków, nie zwracając uwagi na konsekwentne kwestionowanie przez skarżącą od samego początku błędnych granic geodezyjnych, wadliwego operatu, przekonanie skarżącej o nierzetelności operatu co było przez nią kwestionowane w sposób jasny, a nadto zupełnie i bezpodstawne pominięcie prawa własności i stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z 25 listopada 1987 r. jest aktem wyższej rangi niż ww. akt prawa własności; nadto podział ten uwzględniony w ww. decyzji winien dotyczyć tylko działki nr [...], a nie całej działki nr [...], co miało wpływ na wydany wyrok;
c. błędne ustalenie, że skarżąca wystąpiła o zwrot wywłaszczonych na cele publiczne nieruchomości, a w konsekwencji stwierdzenie, że tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy, a granice jej rozpoznania, czy w tym konkretnym przypadku doszło do wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy wywłaszczone nieruchomości były związane z celami niepublicznymi, co wyłącza stosowanie ww. ustawy i potwierdza wadliwość wydanego wyroku, który został wydany na podstawie błędnej wykładni prawa i niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 ugn;
d. błędne ustalenie, że działka nr: [...] i [...] została w całości przeznaczona na cele publiczne, w sytuacji gdy na cele publiczne w 1987 r. wywłaszczono z działki nr [...] 31 m2 i 65 m2 ul. [...], czyli dotyczył[o] jedynie części ww. działek. Wywłaszczenie na cele publiczne dotyczył[o] łącznie 96 m2 i nie obejmują roszczeń skarżącej;
7. prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie przez sąd i poparcie twierdzeń organu w tym zakresie, przez stwierdzenie, że żądanie zwrotu dotyczyło części nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn, w sytuacji gdy do tak ustalonego stanu faktycznego Sąd zastosował ustawę o gospodarce nieruchomości[ami] i nie widział potrzeby zakwalifikowania stanu faktycznego zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; zrzekła się rozprawy. Skarga kasacyjnie została szeroko uzasadniona (k. 120-134 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Zarzut naruszenia "art. 24 pkt 2 B Prawa geodezyjnego i kartograficznego" został postawiony niestarannie. Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1 - zasada tempus regit actum). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, zm. poz. 1641, dalej pgk), nie zawierała "art. 24 pkt 2 B". Art. 24 pgk dzielił się w tym czasie na 8 ustępów (o numerach: 1, 2, 2a, 2b, 2c, 3, 4, 5) - o różnej treści normatywnej. Z kolei ust. 2b dzielił się na 2 punkty, z których 1dzielił się na 9 liter (a, b, c, d, e, ea, f, g, h) - o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego ustępu ani którego punktu, ewentualnie której litery się dopatruje.
Zarzuty naruszenia art. "8", "61", "105" kpa zostały postawione niestarannie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320; z 2021 r. poz. 2052, dalej kpa - tempus regit actum) art. 8 składał się z 2 paragrafów o różnej treści normatywnej; art. 61 składał się z 6 paragrafów o różnej treści normatywnej; art. 105 składał się z 2 paragrafów o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej (pkt 1), ani w jej obszernym uzasadnieniu (mimo przywołania że Sąd I instancji "uznał, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § kpa podlega umorzeniu" - s. 8 akapit 1 skargi kasacyjnej), Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z paragrafów art. 8, 61 i 104 kpa się dopatruje. Z tego względu zarzuty naruszenia: "art. 24 pkt 2 B" pgk i art. "8", "61", "105" kpa nie nadawały się do rozpoznania.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, 9, 11, 77 § 1, art. 80 kpa. Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Bk 576/22 nie miała miejsca. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem (wyrok NSA z 15.5.2024 r. III OSK 423/23, cbosa).
Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji: zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); zasady informowania stron (art. 9 kpa); zasady przekonywania (art. 11 kpa); obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (77 § 1 kpa), zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2024, s. 596-597, nb 1-3). Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje konkretnego dowodu, który organy obu instancji przeinaczyłyby bądź oceniły nieprawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się, by któryś z dowodów bądź ich całokształt został oceniony przez organy w sposób dowolny.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a. opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego;
b. prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;
c. stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyroki NSA z: 15.6.2010 r. II OSK 986/09; 12.3.2015 r. I OSK 2338/13, cbosa).
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1695/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11; 21.9.2017 r. I GSK 1329/15, cbosa; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 781, nb 22). W niniejszej sprawie Sąd I instancji należycie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił swe stanowisko, wskazując na argumenty natury prawnej, które pozwalały na podzielenie stanowiska organów obu instancji.
Ze względu na zawartość normatywną art. 141 § 4 ppsa i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, a naruszenie art. 141 § 4 ppsa nastąpić może już po wydaniu wyroku - na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż sąd I instancji odmówił jego zastosowania w sprawie, prawidłowo uzasadniając swe stanowiska. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m.in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, winna wskazać konkretne przepisy (normy dopełnienia; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 s. 21-23, p. III.2), którym - w ocenie skarżącej kasacyjnie - uchybić miał organ, a którego to uchybienia miał wadliwie nie dostrzec sąd I instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia wskazanym przepisom przez skarżony organ były tego rodzaju, że - nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych - mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 24.4.2024 r. I GSK 750/23), czego w konstrukcji zarzutu 5 zabrakło. Sąd administracyjny kontrolując decyzję zapadłą w postępowaniu rozpoznawczym sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego, a ewentualnie prowadzi dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jst to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2/s. 45; J.P. Tarno - op. cit. s. 292-293, uw. 7). Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie trafnie podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez organy obu instancji. Organy obu instancji nie przeinaczyły wniosku skarżącej z 11 maja 2020 r. (prezentata Starosty - 13 maja 2020 r.; k. 1-1v akt Starosty). Skarżące jednoznacznie wskazała: "Żądam zwrotu nieruchomości dot. działek położonych w S. i wywłaszczonych z konta moich rodziców: [...] w/w nieruchomości nie wykorzystano na cele publiczne, nie przeszły też na konto właściwego spadkobiercy, a na konto osób trzecich [...]". Żądanie zwrotu nieruchomości zostało prawidłowo rozpatrzone na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, zm. poz. 815, dalej ugn). Żaden z argumentów podniesionych w punkcie 2, 3, 6 lit. a-d, 7 petitum skargi kasacyjnej nie prowadzi do odmiennej wykładni art. 136 ust. 3 ugn niż przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie prowadzi do uznania, że przepis ów znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowanie.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn). Art. 137 ust. 1 ugn stanowi: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.".
Słusznie uznał Sąd I instancji, że dla prawidłowego rozpatrzenia i załatwienia przedmiotowego wniosku o zwrot wskazanych w nim części nieruchomości podstawowe znaczenie ma ustalenie, kiedy i w jakich okolicznościach skarżąca utraciła własność ww. części nieruchomości, a tym samym, czy sprawa niniejsza może zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym w trybie przepisów ugn. Z prawidłowo zgromadzonego i należycie ocenionego przez organy w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, by doszło do wywłaszczenia spornych części nieruchomości. Podstawą ustalenia granic i powierzchni przedmiotowych działek był operat odnowienia ewidencji gruntów z roku 1978. Nadto w latach 2005-2007 stosownie do przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta przeprowadził kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków m. S., podczas której w wyniku sprawdzających obliczeń analitycznych, do których wykorzystano dane archiwalne, powierzchnie spornych działek nie uległy zmianie, tj. działka [...] miała powierzchnię 916 m2; działka [...] - 642 m2; działka [...] - 754 m2. Różnice pomiędzy powierzchnią działek ujętą w dokumentach archiwalnych, na które powołuje się skarżąca, tj. akt notarialny z 1962 r. oraz akt własności ziemi z 1974 r., a obecnymi zapisami ewidencji gruntów i budynków wynikają z odnowienia operatu ewidencji gruntów m. S., nie zaś z ich wywłaszczenia na cele publiczne. Powszechnie znanym jest, że w dawnych czasach metody mierzenia powierzchni gruntów były dużo mniej precyzyjne niźli metody, używane w latach kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do prowadzenia przez organy postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia 11 maja 2020 r. o zwrot części nieruchomości położonych na terenie m. S. W trybie administracyjnym może nastąpić zwrot jedynie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Przez pojęcie zaś "nieruchomości wywłaszczonej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (uprzednio i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 26-27). Prawidłowo poczynione w niniejszej sprawie ustalenia nie dowodzą, że w konkretnym przypadku doszło do wywłaszczenia części nieruchomości wskazywanych przez skarżącą. Zauważyć należy, że również sama skarżąca nie wskazuje na konkretne decyzje wywłaszczeniowe, a jedynie odwołuje się do okresu 1976-1978, w którym wykonane zostały prace geodezyjne związane z odnowieniem operatu, które w jej ocenie doprowadziły do zmniejszenia powierzchni ww. działek, jak również maksymalnie ograniczyły ich przydatność ogólną. Podczas rozprawy sądowej w dniu 6 grudnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że odjęcie części działki z nieruchomości [...] nastąpiło wskutek odnowienia, a następnie modernizacji gruntów. Wskazała, że wywłaszczenie nie było na cele publiczne, a jej wniosek inicjujący niniejsze postępowanie dotyczył "kradzieży geodezyjnej" (k. 101-101v akt sądowych).
Przepisy Prawa geologicznego i kartograficznego (z których żaden nie został prawidłowo wskazany jako wzorzec kontroli) nie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody Podlaskiego z 27 maja 2022 r. nr WG-VI.7534.285.2020.ZWK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości, wydana na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, art. 9a w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn. Ramy postępowania określiła sama skarżąca występując z wnioskiem z 11 maja 2020 r. do Starosty S. o zwrot wywłaszczonych części nieruchomości.
Brak jest podstaw prawnych do uznania, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawidłowo wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.