I OSK 734/22

I OSK 734/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Gl 656/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-10-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15jc ust. 2, 4, 6, 7
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 656/21 w sprawie ze skargi E. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 18 marca 2021 r. nr GN.6843.2.29.2021 w przedmiocie zmniejszenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gliwice na rzecz E. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Pismem z 8 stycznia 2021 r. E. w W. (dalej także: "skarżąca") złożyła do Prezydenta Miasta Gliwice (dalej także: "organ", "skarżący kasacyjnie") zgłoszenie wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste w pomniejszonej wysokości – na podstawie art. 15ja ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa").
Pismem z 18 marca 2021 r. organ udzielając odpowiedzi na powyższe zgłoszenie poinformował skarżącego, że pismo z 8 stycznia 2021 r. nie spełnia wymogów wskazanych w ustawie, przez co nie może stanowić podstawy do pomniejszenia opłaty za rok 2020 r. Organ wskazał, że zgłoszenie nie zawiera wymaganego przez art. 15jc ust. 2 ustawy oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, ponadto do pisma z 8 stycznia 2021 r. załączone zostały dokumenty dotyczące pomocy "de minimis", podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy należało przekazać formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków – zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia rady ministrów z dnia 27 lipca 2020 r. poz. 1338). Nadto w ocenie organu wniosek nie zawierał podpisów przedstawicieli skarżącego na dokumencie udzielającym pełnomocnictwa. Wobec powyższego organ uznał, że z uwagi na treść art. 15jc ust. 7 ustawy złożony wniosek nie może stanowić podstawy do pomniejszenia opłaty za 2020 r.
E. w W. zaskarżyła powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Wyrokiem z 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 656/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt oraz zasądził od Prezydenta Miasta Gliwice na rzecz skarżącej koszty sądowe. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że analiza przepisu art. 15ja pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że pomniejszenie opłaty następuje z mocy prawa, bez konieczności wydawania w tej sprawie decyzji przez właściwy organ, czy też nawet wyrażenia przez niego aprobaty w innej formie, pod warunkiem spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Dalej Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 15jc ust. 2 ustawy, dokonując zgłoszenia, o którym mowa w art. 15ja pkt 1 i art. 15jb pkt 1 ustawy, podmiot ubiegający się o zmniejszenie opłaty oświadcza: 1) o wystąpieniu spadku obrotów gospodarczych w wysokości, o której mowa w ust. 1, w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 15ja i art. 15jb ustawy, 2) o niezaleganiu w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r., 3) że wykorzystuje nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej'. Sąd Wojewódzki uznał, że w świetle wskazanych regulacji przedłożona przez skarżącą informacja o pomocy de minimis zawierała wszystkie informacje, w tym informacje wymagane stosownie do art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 708), do którego odwołuje się art. 15jc ust. 4 ustawy. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji podzielić stanowisko skarżące, że samo błędne użycie formularza lub jego nieużycie nie może przesądzać o niezasadności podania.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że pełnomocnictwo dołączone do pisma z 8 stycznia 2021 r. zostało prawidłowo podpisane elektronicznie, co można dostrzec w panelu podpis. Dokument nie musi bowiem wskazywać wizualnie w treści podpisów elektrycznych, aby był prawidłowo podpisany. W ocenie Sądu I instancji również brak oświadczenia o odpowiedzialności karnej nie oznaczał że oświadczenie skarżącej nie miało treści wymaganej przez art. 15jc ust. 2 ustawy o którym stanowi ust. 7, a jedynie brak było klauzuli wskazanej w ust. 3, do którego ust. 7 się nie odnosi. Klauzula ta ,,zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń", ale nie uniemożliwia pouczenia przez organ, co wynika zarówno z tego przepisu ustawy jak i z art. 233 § 1 kk.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ winien na podstawie art. 15jc ust. 6 ustawy wezwać skarżącą, aby w terminie 30 dni przedłożyła uzupełnione oświadczenia na podstawie art. 15jc ust. 2 ustawy (uwzględniając ust. 3) oraz informacje wymagane w przepisie art. 15jc ust. 4 ustawy na właściwym formularzu. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że wzór wniosku można uznać jedynie za formę pomocy dla wnioskodawcy, której celem jest ułatwienie złożenia poprawnego wniosku. Wzoru wniosku nie można natomiast traktować jako formalnej bariery lub istotnego utrudnienia w uzyskaniu należnej pomocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Gliwice. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego – art. 15jc ust. 2, 4, 6 oraz 7 w zw. z art. 15ja ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, na skutek przyjęcia że skarżąca złożyła niezbędne dokumenty, względnie że organ w przypadku wątpliwości winien wezwać skarżącą do uzupełnienia złożonych oświadczeń na właściwym formularzu a ostatecznie uznanie, że nie należy dochodzić od skarżącej opłaty rocznej w pełnej wysokości.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające przemawiać za jej zasadnością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. w W. wskazała w pierwszej kolejności, że podstawa kasacyjna określona została wadliwie, ponadto zaś podniosła, że argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia w jaki sposób w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o jej rozpoznanie na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby podstawa kasacyjna została sformułowana w sposób uniemożliwiający rozpoznanie sprawy. Analiza przytoczonej podstawy kasacyjnej pozwala określić granice zaskarżenia, przez co została ona sformułowana w sposób pozwalający na rozpoznanie sprawy. Pomimo tego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 15jc ust. 7 ustawy, który stał się podstawą wydania zaskarżonego aktu z 18 marca 2021 r. nie wiąże skutku w postaci utraty uprawnienia do skorzystania z instytucji opisanej w art. 15ja ustawy z faktem nieprzedstawienia wskazanych informacji w określonej formie ani z faktem niezawarcia w złożonym oświadczeniu klauzuli dotyczącej odpowiedzialności karnej, a wyłącznie z faktem nieprzedłożenia dokumentów o których mowa w ust. 6, nieprzedstawienia informacji o których mowa w ust. 4 bądź niezłożenia oświadczenia o którym mowa w ust. 2. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje, jakoby informacje zawarte w formularzu dotyczącym pomocy de minimis były tożsame z informacjami zawartymi w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc związaną z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków. Sąd I instancji uznał jednak, że informacje przedstawione przez skarżącego przy piśmie z 8 stycznia 2021 r., pomimo zawarcia ich na niewłaściwym formularzu, wyczerpywały katalog przewidziany w art. 15jc ust. 2 i 4 ustawy – i tego stanowiska skarżący kasacyjnie nie zakwestionował. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, zawarte zarówno w piśmie z 18 marca 2021 r. jak i przedstawione w skardze kasacyjnej, sprowadza się wyłącznie do wiązania skutku o którym mowa w art. 15jc ust. 7 ustawy z samym faktem niezłożenia odpowiedniego formularza.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że żaden przepis ustawy nie przewiduje wymogu, aby czynności przewidziane w art. 15jc ust. 2, 4 bądź 6 ustawy musiały być dla swojej skuteczności dokonane w jakiejkolwiek szczególnej formie. Obowiązek przedstawienia na urzędowym formularzu informacji dotyczących pomocy związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków, udzielanej na podstawie ustawy przewiduje natomiast § 2 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. z 2010 r. nr 53 poz. 312 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Żaden przepis ustawy ani rozporządzenia nie określa natomiast skutku niezastosowania się przez stronę do powyższego wymogu. Tym samym wykładnia przepisu art. 15jc ust. 7 ustawy poprzez powiązanie faktu niezłożenia odpowiedniego formularza z utratą uprawnienia o którym mowa w art. 15ja ustawy musiałaby mieć charakter rozszerzający.
Tego rodzaju wykładnię należy jednak uznać za niedopuszczalną. Mając bowiem na uwadze zasadę demokratycznego państwa prawnego, sformułowaną w art. 2 Konstytucji RP, nie można przyjąć, aby w demokratycznym państwie prawnym dopuszczalne było pozbawienie podmiotu administrowanego uprawnienia które zostało przewidziane w ustawie, na podstawie przesłanki która nie wynika jednoznacznie z przepisu ustawy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym podstawowym kanonem wykładni jest rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na rzecz rozszerzenia praw przysługujących podmiotom administrowanym a przeciwko ich ograniczeniu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 163-165). W świetle powyższej zasady wszelkie prawa i wolności mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw – ściśle lub nawet zwężająco (ibidem, s. 176-177).
Mając zatem na uwadze, że żaden przepis ustawy w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości nie wiąże skutku w postaci utraty uprawnienia do obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste z faktem niezłożenia właściwego formularza – a jednocześnie możliwa jest taka wykładnia normy, która nie prowadzi do opisanego skutku – należy opowiedzieć się za takim jej rozumieniem, które nie prowadzi do ograniczenia uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. Mając powyższe na uwadze, za błędną należy uznać taką wykładnię art. 15jc ust. 4 i 7 ustawy, która łączy wystąpienie skutku opisanego w art. 15jc ust. 7 z samym faktem niezłożenia odpowiedniego formularza.
W taki sam sposób należy odczytać również przepis art. 15jc ust. 6 ustawy. Skoro bowiem ustawodawca przewidział tryb pozwalający na uzyskanie dodatkowych dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek obniżenia opłaty, w przypadku gdy organ uznał informacje przełożone przez stronę przy zgłoszeniu za niewystarczające, to mając na uwadze zaprezentowaną wyżej zasadę, nie ma żadnej przeszkody aby wykorzystać ten tryb również wówczas gdy organ uznał, że złożenie niewłaściwego formularza stanowi o niespełnieniu przesłanek obniżenia opłaty. Również w tym przypadku należy przyjąć taką wykładnię normy, która umożliwia stronie skorzystanie z przewidzianego w ustawie uprawnienia i nie prowadzi do jego pozbawienia bez podstawy ustawowej.
Zarzut naruszenia art. 15jc ust. 2 ustawy jest całkowicie nieuzasadniony, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie obowiązku złożenia określonych oświadczeń, podczas gdy nie jest w sprawie sporne, że skarżąca wskazane oświadczenia złożyła przy piśmie z 8 stycznia 2021 r. Obowiązek załączenia klauzuli dotyczącej odpowiedzialności karnej – co było przedmiotem sporu przed Sądem I instancji – wynika natomiast z przepisu art. 15jc ust. 3 ustawy, którego jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał jako naruszonego, co uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wskazanej kwestii w ramach rozpoznania zarzutów.
Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 15jc ust. 2, 4, 6 i 7 oraz art. 15ja ustawy. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).