I OSK 733/23

I OSK 733/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Bk 839/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art/ 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 839/22 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 23 września 2022 r. nr WG-VI.7534.139.2022.AM w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 839/22 oddalił skargę PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Podlaskiego z 23 września 2022 r. nr WG-VI.7534.139.2022.AM w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływana dalej również jako "Spółka") we wniosku z 1 kwietnia 2022 r., uzupełnionym 20 kwietnia 2022 r., zwróciła się do Starosty Powiatu Białostockiego o wydanie decyzji m.in. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/3 o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie [...], gm. [B], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym A. A., przez udzielenie Spółce zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...]. Do wniosku dołączono m.in. dokumenty z przeprowadzenia rokowań, a także załącznik graficzny obrazujący teren ograniczenia ww. nieruchomości.
Starosta Powiatu Białostockiego, działając podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", decyzją z 13 lipca 2022 r. nr GKNII.6821.17.2022: 1) ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/3, poprzez udzielenie PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia opisanej wyżej inwestycji celu publicznego; 2) określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości na czas budowy ww. urządzeń w wielkości 2 047,06 m2, zaznaczony kolorem żółtym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji; 3) określił obszar zajęcia gruntu ww. nieruchomości celem dalszej eksploatacji urządzeń przesyłowych, w wielkości 553,5 m2, zaznaczony czerwoną linią przerywaną na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji; 4) zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac określonych w pkt 1 niniejszej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. A..
Wojewoda Podlaski decyzją z 23 września 2022 r. nr WG-VI.7534.139.2022.AM: 1) uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Białostockiego z 13 lipca 2022 r. znak: GKNII.6821.17.2022 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; 2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości poprzez udzielenie PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zezwolenia na wejście w teren wyżej wymienionej nieruchomości, w celu przeprowadzenia opisanej wyżej inwestycji celu publicznego.
Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny oraz ustalił, że w sprawie udzielenia zgody na wykonanie prac na nieruchomości zostały przeprowadzone rokowania z A. A.. Jednocześnie, zdaniem organu, planowana inwestycja nie jest zgodna z uregulowaniami planistycznymi. Na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [B], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [B] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2003 r. nr [...], poz. [...]), powoływany dalej również jako "mpzp". Stosownie do treści § 11 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]/3 położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 03KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi lub ewentualnie do odtworzenia. Natomiast, zgodnie z § 12 niniejszej uchwały, w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Na załączniku graficznym ww. miejscowego planu wyraźnie zaznaczono granicę obszaru objętego planem, którą stanowi linia ciągła koloru czarnego.
Dokonując analizy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda Podlaski doszedł do wniosku, że na terenie oznaczonym 03KK nie przewiduje się linii energetycznej na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/3. Wynika to jednoznacznie z rysunku planu. W części tekstowej omawianego miejscowego planu wyraźnie wskazano (§ 15 ust. 1), że dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi [...] C. - D., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii). Natomiast, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 mpzp, na wymienionym terenie mogą być lokalizowane sieci infrastruktury technicznej podziemne i napowietrznie, jak również dojazdy i parkingi z dojazdami z dróg obsługujących teren, zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy tych obiektów.
Zdaniem organu II instancji, w planie miejscowym powinien być ustalony przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów planu miejscowego. Oznacza to, że decyzja musi jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/3, plan zagospodarowania przestrzennego gminy [B] ma jedynie ogólny i potencjalny charakter. Zgodnie z tym planem, przedmiotowa działka znajduje się na terenie dawnej bocznicy kolejowej do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi [...] z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Przewidziana tym przepisem możliwość prowadzenia infrastruktury ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych. Zatem, taki plan, w opinii organu II instancji, nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.
Ponadto, organ wskazał, że w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 13 lipca 2022 r. znak: GKNII.6821.17.2022, wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, traci podstawę swego bytu prawnego decyzja Starosty Powiatu Białostockiego z 14 lipca 2022 r. znak: GKNI1.6821.17.2022, w sprawie zezwolenia PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną.
Jak podkreślił Sąd I instancji, ponieważ decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swojej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o którym mowa w przepisie art. 124 u.g.n.
Sąd I instancji podał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że inwestycja objęta wnioskiem Spółki stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Na etapie postępowania administracyjnego został także dowiedziony przez wnioskodawcę brak zgody uczestniczki postępowania na przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji celu publicznego, zmuszający Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wymagane rokowania zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia spełnienia kolejnej przesłanki, o której mowa w art. 124 u.g.n., to jest zgodności inwestycji z uregulowaniami planu miejscowego. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany przez Wojewodę Podlaskiego, że warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest wskazanie konkretnego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego realizację celu publicznego na konkretnej nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że skoro to plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, to nie budzi wątpliwości, że upoważnia on jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego ustaleń. Oznacza to, że przesłanki ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości należy interpretować ściśle. Zatem, wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego (na niekorzyść właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o ograniczenie), byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób jasny, precyzyjny i konkretny określać lokalizację takiej inwestycji.
Sąd I instancji odnosząc powyższe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [B] zgodził się z ustaleniem Wojewody, że na terenie oznaczonym 03KK, obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/3, nie przewiduje się usytuowania infrastruktury technicznej w postaci [...]. Przedmiotowa nieruchomość została określona w miejscowym planie jako droga przeznaczona do ruchu samochodowego a nie kolejowego, a ponadto nie została oznaczona symbolem (ii), na którym możliwa jest realizacja inwestycji infrastruktury technicznej. Zatem, możliwość realizacji infrastruktury technicznej, czy towarzyszącej odnosi się do drogi a nie torów kolejowych. Powyższe wynika jednoznacznie zarówno z treści postanowień planu, jak i rysunku planu, który nie przewiduje lokalizacji (przebiegu) wspomnianej linii energetycznej na nieruchomości nr [...]/3, lecz w pasie terenu wzdłuż drogi [...] C. - D., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczonego na rysunku planu symbolem (ii), zgodnie z załącznikiem do planu.
W ocenie Sądu I instancji, użycie zwrotu "infrastruktura techniczna" zarówno § 11 jak i § 15 mpzp nie oznacza, że w obu przypadkach przepisy te umożliwiają sytuowanie linii energetycznych wysokiego napięcia, celem zasilania podstacji trakcyjnej, na całym terenie objętym planem. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis § 11 ust. 1 stanowiący, że "ustala się następujące parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami", mówi wprost o "drodze" w znaczeniu "drodze do poruszania się pojazdami samochodowymi". W konsekwencji, wszelka infrastruktura techniczna czy towarzysząca, również powinna odnosić się do drogi przeznaczonej pod samochody (§ 12 mpzp). Z kolei, do przedmiotowej nieruchomości nie ma zastosowania § 16 ust. 4 pkt 3 mpzp, dotyczący zaopatrzenia w energię, ponieważ jego zastosowanie należy rozpatrywać w kontekście § 15 mpzp, który ogranicza się do terenów oznaczonych na rysunku mapy symbolem (ii). Treść planu należy odczytywać łącznie z jego rysunkiem.
Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze możliwość realizacji infrastruktury technicznej nie została przewidziana na działce nr [...]/3, ponieważ nie jest ona oznaczona symbolem (ii) (takim oznaczeniem dysponuje działka sąsiadująca od strony drogi publicznej, oznaczona jako 3UH), a po drugie możliwość budowy infrastruktury technicznej na przedmiotowej działce została powiązana z drogami, a nie linią kolejową.
Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wskazała sama Spółka w uzasadnieniu wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, realizacja inwestycji celu publicznego jest niezbędna ze względu na konieczność bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności zasilania sieci trakcyjnej (w celu zasilania podstacji trakcyjnej PT [...]). Powyższy charakter inwestycji i wskazywany przez Spółkę cel realizacji nie stanowią infrastruktury technicznej związanej z obsługą drogi. Tym samym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w sprzeczności z samą inwestycją, bowiem uniemożliwia on budowę urządzeń technicznych związanych z infrastrukturą kolejową na działce nr [...]/3. Możliwa jest natomiast budowa takich urządzeń, ale związanych z drogami, po których poruszają się pojazdy samochodowe.
Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd organu, że usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów planu miejscowego. Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/3 plan zagospodarowania przestrzennego gminy [B]. Zgodnie z tym planem, przedmiotowa działka znajduje się na terenie dawnej bocznicy kolejowej do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi [...] z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. Przewidziana powyższym zapisem możliwość prowadzenia infrastruktury ma wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny. Nie przesądza on ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii energetycznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP [...] S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogólne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie infrastruktury technicznej uniemożliwiają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. bezpośrednio wynika, że obowiązkowym elementem planu jest określenie ogólnych zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie jest jednak konieczne określenie dokładnej lokalizacji sieci na rysunku planu miejscowego;
2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt a P.p.s.a. (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" – przyp. NSA) przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy powinna być ona wyeliminowana z porządku prawnego z uwagi na niezgodność z przepisami prawa materialnego, to jest z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozdział 4 mpzp zawiera ustalenia z zakresu infrastruktury technicznej, zgodnie z którymi dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi [...] C. - D., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii). W treści rozdziału 4 ustalono także zasady budowy infrastruktury liniowej i zagospodarowania pasa terenu na terenie oznaczonym symbolem (ii). Jednocześnie, jak podkreśliła Spółka, rozdział 4 nie dotyczy terenów oznaczonych symbolem 03KK, a jego przepisy nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania. Z kolei, rozdział 3 mpzp zawiera ustalenia z zakresu komunikacji. Spółka przywołała § 11 ust. 1 pkt 3 mpzp, w którym ustalono parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolem 03KK. Według § 12, w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustala się zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Oznacza to, zdaniem Spółki, że teren 03KK został zakwalifikowany w planie jako teren dróg. Natomiast § 12 dopuszcza wprost realizację na tych terenach infrastruktury technicznej. Ponadto, przy samym symbolu 03KK wskazano, że na tym terenie istnieje możliwość przeprowadzenia infrastruktury.
W ocenie Spółki, z uwagi na brak jednoznacznej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna", należy zastosować wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.; tak NSA w wyroku z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2129/12). Spółka powołała przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 ust. 7 i ust. 9 (powinno być art. 3 pkt 7 i pkt 9 – przyp. NSA) Prawa energetycznego i wskazała, że urządzenia infrastruktury technicznej, przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 230/15).
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, błędny jest pogląd, zgodnie z którym sytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych przepisów planu miejscowego. W szczególności, wymóg zgodności nie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu, o jakie inwestycje infrastrukturalne chodzi. W konsekwencji, w opinii Spółki, dopuszczalne jest wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu. Im bardziej ogólne postanowienia miejscowego plany w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n.
Przepis art. 124 ust. 1 i nast. u.g.n. określają warunki, na jakich może dojść do ograniczenia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenia tego dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zgodnie z warunkami określonymi w powołanym wyżej przepisie. Zatem, z punktu widzenia obowiązującego prawa, dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, choć pod warunkiem, że się wzajemnie nie wykluczają. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzyjne zapisy albo ogólne postanowienia dla poszczególnych terenów.
Zdaniem Spółki, zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [B] zezwalają wprost na realizację infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych symbolem 03KK.
Ocena Sądu I instancji, że obowiązujący plan nie może stanowić należytej podstawy do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., celem posadowienia na oznaczonej działce infrastruktury elektroenergetycznej, stoi w sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie oraz doktrynie stanowiskiem.
Ponadto, projektowana infrastruktura ma kluczowe znaczenie również w zakresie publicznego transportu kolejowego. Służyć będzie do zasilania w energię elektryczną linii kolejowej nr [...] E. - F., która została wskazana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 552 ze zm.), jako mająca znaczenie ze względów gospodarczych, obronnych lub ekologicznych.
W odpowiedzi, A. A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wskazała, treść zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie są w istocie tożsame z tymi zawartymi w skardze do Sądu I instancji. Zatem, argumentacja przedstawiana przez nią w toku postępowania pozostaje aktualna.
Uczestniczka postępowania podkreśliła, że mpzp w ogóle nie przewiduje na nieruchomości możliwości przeprowadzenia infrastruktury elektroenergetycznej. Zwróciła uwagę, że § 11 ust. 1 mpzp posługuje się pojęciem "drogi", przy czym symbol 03KK (pkt 3) określa ją jako dawną bocznicę kolejową do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi [...] z możliwością prowadzenia infrastruktury lub ewentualnie do odtworzenia. W § 11 ust. 1 pkt 3 mpzp zostało użyte sformułowanie "możliwość prowadzenia infrastruktury", co oznacza, że nie określono w sposób kategoryczny jej istnienia na tym obszarze. Tymczasem, mpzp powinien w sposób jasny i konkretny określać, czy na danym terenie możliwa jest budowa określonych obiektów. Co więcej, § 11 mpzp wspomina o "drogach" przeznaczonych pod ruch samochodowy, a § 12 odnosi się już jedynie do "ulic". Z kolei § 11 ust. 1 pkt 3 mpzp stanowi jedynie o infrastrukturze (drogowej), gdy w § 12 mowa o "infrastrukturze technicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego i procesowego, jednak zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej i określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., które są przepisami prawa materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły.
Niewskazanie zatem w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rezultacie należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w obu jej punktach dotyczą naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jako formę naruszenia tych przepisów, w punkcie 1 skargi kasacyjnej, wskazano błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że ogólne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie infrastruktury technicznej uniemożliwiają wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy sprzeciwia się temu przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Niewątpliwie, z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości musi dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednak dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu.
Co do tej kwestii w doktrynie daje się zauważyć pewną rozbieżność stanowisk. Jedni przedstawiciele doktryny uważają, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co wynika z brzmienia art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., skoro przepis ten stanowi, że "w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się" (vide Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany lex/El 2021). Inni przedstawiciele doktryny prezentują stanowisko, że przepis art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje także elementy, które powinny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (vide Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r., s. 155).
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z treści art. 15 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art.15 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 tej ustawy stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym. W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości powinna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16). Konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M.Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17). W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, ażeby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z 8 marca 2017 sygn. akt I OSK 1337/15).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne zaznaczenia szczegółowego przebiegu spornej sieci w części graficznej planu. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika z przepisów stanowiących o koniecznych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, ani w art. 15 ust. 3 pkt 4a, ani w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wielokrotnie wskazywano na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, tamże, s. 719; wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13, wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17, wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 452/18)
Powyższe czyni koniecznym przyjęcie, że Sąd I instancji w sposób częściowo błędny zinterpretował przepisy art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Przy czym należy podkreślić, że Sąd I instancji przychylając się do poglądu o konieczności precyzyjnego określania lokalizacji inwestycji celu publicznego w planie zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie wyraźnie zaznaczył, że nie neguje orzeczeń wskazywanych przez skarżącą na okoliczność dopuszczenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z brakiem na danym terenie konkretnego przebiegu danej inwestycji celu publicznego. Jak dalej podał Sąd I instancji, pogląd ten należy uznać za zasadny, pod warunkiem jednak, że plan na danym terenie w ogóle dopuszcza realizację tego typu inwestycji. Tymczasem, zdaniem Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy powyższe wyroki nie mogą mieć zastosowania, gdyż plan na wnioskowanym przez skarżącą terenie nie tylko nie przewiduje jej przebiegu, ale w ogóle lokalizacji wnioskowanej inwestycji, tj. linii energetycznej wysokiego napięcia związanej z obsługą podstacji trakcyjnej. Plan wskazuje natomiast inny obszar na realizację omawianej inwestycji i na tym obszarze wyznaczony został jej przebieg. Z tego powodu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego i uznał, że przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanka zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym w niniejszej sprawie nie została zachowana.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko Sądu I instancji oraz organu odwoławczego. Trafnie bowiem przyjęto, że w sprawie niniejszej nie została spełniona podstawowa przesłanka art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym.
W odniesieniu do tego zagadnienia, przede wszystkim należy wskazać, że w petitum skargi kasacyjnej zabrakło właściwie sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego kwestionujących wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [B], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [B] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Istotą sporu w niniejszej sprawie było bowiem zagadnienie dotyczące tego, czy założenie i przeprowadzenie na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/3 o pow. 0,7187 ha, położonej w obrębie [...], gm. [B], [...], jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, czy odpowiada z tej przyczyny przesłankom określonym w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym podstawę prawną kontrolowanej decyzji Wojewody Podlaskiego z 23 września 2022 r. nr WG-VI.7534.139.2022.AM.
Jak wskazano w wyroku NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1964/16, którego stanowisko należy w pełni zaaprobować, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. poz. 483, sprost. z 2001 r. poz. 319, ze zm.; art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Wykładnią prawa jest zaś operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V podpunkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych.
Należy dostrzec, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wprawdzie wskazał na przepisy § 11 ust. 1 pkt 3 i § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [B], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [B] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., wywodząc z nich, że na terenie działki nr [...]/3 zakwalifikowanej w planie jako teren dróg, dopuszcza się wprost realizację infrastruktury technicznej. To jednak do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Konieczne jest przy tym przypomnienie, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).
Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w uzasadnieniu konkretnych przepisów mpzp, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i wyjaśnienie na czym polegała ich błędna interpretacja – jak należało przyjąć poprzez analizę argumentacji tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej - umożliwia merytoryczne odniesienie się do argumentacji skargi kasacyjnej kwestionującej przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z przepisami § 11 ust. 1 pkt 3 i § 12 m.p.z.p., w kontekście wykładni systemowej pojęcia "infrastruktura techniczna". W ocenie Spółki, z uwagi na brak jednoznacznej definicji należy zastosować wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne. Wskazano przy tym, odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 230/15, że urządzenia infrastruktury technicznej, przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu prawa materialnego, zaznaczenia wymaga, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczył zakresu pojęciowego określenia "infrastruktura techniczna" ani tego, czy należy stosować wykładnię systemową opierając się na przepisach art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7 i 9 Prawa energetycznego. Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, że Sąd I instancji zakwestionował zaliczenie planowanej inwestycji, tj. [...], do urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd I instancji zakwestionował zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [B] inwestycji celu publicznego polegającej na budowie infrastruktury technicznej w celu zasilenia podstacji trakcyjnej PT [...], a nie infrastruktury technicznej związanej z budową i utrzymaniem dróg przeznaczonych do komunikacji samochodowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jasno wyartykułował, że możliwość budowy infrastruktury technicznej została powiązana z drogami, a nie linią kolejową. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę treść wniosku Spółki o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w którym podano, że realizacja inwestycji celu publicznego na działce nr [...]/3 jest niezbędna ze względu na konieczność bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania sieci trakcyjnej (w celu zasilania podstacji trakcyjnej PT [...]). Co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do wniosku o braku możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.
Przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 124 ust. 1 u.g.n. przestrzennego gminy [B] nie jest sprzeczna ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z mpzp, działka nr [...]/3, położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 03KK - dawna bocznica kolejowa do wykorzystania jako ciąg komunikacyjny z zakazem bezpośredniego podłączenia do drogi lub ewentualnie do odtworzenia. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 3 tej uchwały na obszarze planowanej inwestycji przewidziano parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami wymienionymi w trzynastu punktach. Zgodnie z § 12 niniejszej uchwały, w liniach rozgraniczających ulic, o których mowa w § 11, ustalono zakaz realizacji obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, z wyjątkiem infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych dróg związanych z ich utrzymaniem. Na załączniku graficznym ww. miejscowego planu wyraźnie zaznaczono granicę obszaru objętego planem, którą stanowi linia ciągła koloru czarnego. Przepisy § 11 i § 12 znajdują się w rozdziale 3 uchwały zatytułowanym "Ustalenia z zakresu komunikacji". Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tej części odnosi się do ustaleń obsługi komunikacyjnej tego terenu drogami przeznaczonymi do ruchu samochodowego. Natomiast ustalenia dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej znajdują się w kolejnym rozdziale - 4 uchwały zatytułowanym "Ustalenia z zakresu infrastruktury technicznej". Zgodnie z § 15 ust. 1 planu znajdującym się w tym rozdziale, dla prowadzenia magistralnych i zbiorczych sieci infrastruktury technicznej wyznacza się pas terenu wzdłuż drogi [...] C. - D., pomiędzy istniejącą linią rozgraniczającą drogi i nieprzekraczalną linią zabudowy przemysłowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem (ii). Natomiast, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 na wyżej opisanym terenie mogą być lokalizowane sieci infrastruktury technicznej podziemne i napowietrznie, jak również dojazdy i parkingi z dojazdem z dróg obsługujących teren, zgodnie z warunkami technicznymi dla budowy tych obiektów.
Nie budzi więc wątpliwości, że w planie miejscowym gminy [B] nie przewiduje się realizacji infrastruktury wnioskowanej przez Spółkę na terenie oznaczonym 03KK obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]/3. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że użycie zwrotu "infrastruktura techniczna", zarówno w przepisie § 11, jak i przepisie § 15 planu, nie oznacza, że w obu przypadkach przepisy umożliwiają na całym terenie objętym planem - sytuowanie linii energetycznych wysokiego napięcia, celem zasilania podstacji trakcyjnej. Zasadnie podkreślił Sąd I instancji, że przepis § 11 ust. 1 stanowiący, że "ustala się następujące parametry techniczne dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami" - mówi wprost o drodze w znaczeniu drodze do poruszania się pojazdami samochodowymi. W konsekwencji wszelka infrastruktura techniczna czy towarzysząca również powinna odnosić się do drogi przeznaczonej pod samochody (§ 12 planu). Trafnie uznał też Sąd I instancji, że treść planu należy odczytywać łącznie z jego rysunkiem. W sprawie nie zostało wykazane przy tym, że do przedmiotowej nieruchomości ma zastosowanie § 16 ust. 4 pkt 1 czy pkt 3 planu dotyczący zaopatrzenia w energię, wręcz przeciwnie strona skarżąca podkreśliła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustalenia z zakresu infrastruktury technicznej zawarte w rozdziale czwartym mpzp i zawarte tam przepisy nie mają w sprawie zastosowania. Wobec tego należało zgodzić się z Sądem I instancji, że charakter inwestycji i wskazywany przez skarżącą cel realizacji nie stanowi infrastruktury technicznej związanej z obsługą drogi.
Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w powiązaniu z przepisami § 11 ust. 1 pkt 3 i § 12 mpzp, należało uznać za niezasadny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż A. A. w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).