I OSK 733/14

I OSK 733/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 723/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-11-22
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 39, 43, 140, 98 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 723/13 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]
Uzasadnienie
U Z A S A D N I E N I E:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 723/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1, oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, a w pkt 2, przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł., w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł. oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. skarżący, A.K. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.N., A.N. i W.K. nieruchomości w S., woj. l. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wezwaniem z dnia 18 marca 2009 r. organ wystąpił do strony, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, o złożenie brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.
Wnioskiem z dnia 7 września 2009 r., skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o wydłużenie terminu na usunięcie braków jego wniosku, z uwagi na konieczność uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po K.N., A.N. i W.K.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. zawiesił na wniosek strony, w trybie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w treści postanowienia wskazał, iż zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. Wojewoda poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy oraz o możliwości składania wyjaśnień i dokumentów w sprawie.
Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w S. woj. l., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że strona w określonym kodeksowo trzyletnim terminie nie zwróciła się do organu o podjęcie zawieszonego postępowania.
Na skutek rozpoznania odwołania skarżącego, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy organ pierwszej instancji w postanowieniu o zawieszeniu poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy odnosząc się do tego uznał, iż potwierdzeniem tego jest treść postanowienia Wojewody o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2009 r. Jednocześnie Minister wskazał, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 października 2009 r., a zatem termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upłynął dnia 30 października 2012 r.
W ocenie Ministra nie sposób doszukać się zaniedbań po stronie organu pierwszej instancji mając na uwadze to, iż organ wojewódzki w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania, a także w piśmie z dnia 17 września 2009 r. prawidłowo i w odpowiednim zakresie poinformował stronę o konsekwencjach nie wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w ciągu 3 lat od chwili jego zawieszenia.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu swojej skargi wniósł on o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o rozpatrzenie jego wniosku o przywrócenie terminu. Podniósł, iż Minister rozpatrując jego odwołanie od decyzji Wojewody [...] ograniczył się jedynie do analizy art. 98 § 2 k.p.a.. Ponadto wskazał, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania i zawarte w nim pouczenie o treści art. 98 k.p.a. nie zostało przez niego odebrane, gdyż w tym czasie wykonywał prace geodezyjne w G. W związku z tym nie było go wtedy w Z., a o treści tego pisma został poinformowany przez E.S., który odebrał pismo. W związku z tym wniósł o ustalenie, czy zwrotne potwierdzenie odbioru doręczenia postanowienia Wojewody zawiera jego podpis. Ponadto wskazał, iż o treści tego pisma dowiedział się znacznie później tj. w grudniu 2009 r., kiedy to spędzał Święta Bożego Narodzenia w Z.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu podniósł, iż błędne jest przyjęcie przez Wojewodę [...], a następnie przez Ministra Skarbu Państwa, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało prawidłowo doręczone skarżącemu w dniu 30 października 2009 r. i w związku z tym uznanie zgodnie z treścią art. 98 § 2 k.p.a., iż przewidziany w nim trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania upłynął.
Pełnomocnik skarżącego podniósł także, iż dowód doręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, na którym swoje decyzje oparły organy jest zupełnie nieczytelny. I tak nie wynika z niego jakiej przesyłki on dotyczy, daty na nim są nieczytelne, brak jest odpowiednich skreśleń dokonanych przez pracownika Poczty Polskiej, a co najważniejsze brak jest podpisu skarżącego, a jedynie podpis, który można odczytać jako "S.", co w części wypełnianej przez pracownika Poczty zostało rozwinięte (prawdopodobnie) jako "E.S.". W związku z powyższym zdaniem pełnomocnika skarżącego dowód doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania skarżącemu powinien wzbudzić w organach administracji uzasadnione wątpliwości. Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego, nawet jeśli przyjąć, że zwrotne potwierdzenie odbioru nie było obarczone ww. wadami, to zostało ono pokwitowane przez inną osobę niż skarżący i nie wynika też z niego, kim ta osoba jest. Organy administracji prowadząc niniejszej postępowanie winny były ustalić, czy doręczenie to było prawidłowe, czy też nie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nawet jeśli organy przeprowadziłby takie postępowanie wyjaśniające, to i tak okazałoby się, iż E.S. nie jest domownikiem skarżącego. W przypadku, gdyby okazało się, iż jest on sąsiadem skarżącego w rozumieniu art. 43 k.p.a., to i tak dokonane doręczenie nie mogłoby być uznane za skuteczne, wobec niepozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania skarżącego, tak jak wymaga tego art. 43 k.p.a.
Pełnomocnik skarżącego wskazał również, iż skarżący wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia żądania podjęcia postępowania, a ponadto odwołanie to zawierało żądanie podjęcia postępowania.
Pełnomocnik skarżącego podniósł jednocześnie, iż informacja o skutkach zawieszenia postępowania zawarta w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. została zawarta w jego uzasadnieniu, pomimo faktu, iż w jego końcowej części zawarto opatrzone widocznym śródtytułem "Pouczenie". Taka redakcja uzasadnienia i pouczenia sprawia, że strona nie ma pewności, czy informacja o konsekwencjach upływu trzyletniego terminu, stanowi w istocie jeden z motywów rozstrzygnięcia, czy też w istocie pouczenie o prawach i obowiązkach strony. Jednocześnie podniesiono, iż przepisy k.p.a. nie regulują sposobu liczenia terminu określonego w latach, a pouczenie zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania także nie zawierało doprecyzowania w jaki sposób należy obliczać tego rodzaju termin. Wskutek tego storna niemająca doświadczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym może pozostawać w błędnym przekonaniu, iż termin określony w latach w postępowaniu administracyjnym upływa np. z końcem roku kalendarzowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawieszone zostało przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., na wniosek strony, po uprzednim wezwaniu skarżącego pismem z dnia 17 września 2009 r. o udzielenie informacji, czy pismo skarżącego z dnia 7 września 2009 r. (złożone przez niego na skutek wezwania przez organ do uzupełnienia przez skarżącego materiału dowodowego) należy traktować, jako wniosek o zawieszenie postępowania. W piśmie tym skarżący po raz pierwszy został pouczony o treści art. 98 § 1 i 2 k.p.a. Z treścią ww. pisma skarżący musiał się zapoznać, gdyż pismem z dnia 15 października 2009 r. (data wpływu do organu) w odpowiedzi na to wezwanie złożył wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania.
W treści postanowienia o zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] zawarł informację, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W tym postanowieniu poinformowano również, że postępowanie może zostać podjęte wyłącznie na wniosek strony, a nie z urzędu. Jednocześnie organ słusznie pouczył skarżącego, iż na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Skarbu Państwa. Sąd stwierdził, że organ nie musiał w tym pouczeniu zawrzeć informacji o treści art. 98 § 2 k.p.a., o której poinformował przecież uprzednio w uzasadnieniu tego postanowienia. Sąd uznał też, że skarżący mógł złożyć zażalenie na ww. postanowienie lub w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego praw i obowiązków zwrócić się do organu o pisemne wyjaśnienie, lecz z możliwości tych nie skorzystał.
W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek strony w związku z koniecznością wykonania wezwania z dnia 18 marca 2009 r., organ nie miał obowiązku ponownego informowania strony o treści art. 98 § 2 k.p.a.
Sąd stwierdził, że chybiony jest zarzut skarżącego, że postanowienie Wojewody o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2009 r. nigdy nie weszło do obrotu prawnego z uwagi na to, iż nie zostało ono skutecznie doręczone skarżącemu. Sąd wskazał, że przesyłka zawierająca postanowienie o zawieszeniu postępowania została nadana przez organ w dniu 26 października 2009 r., a doręczenie tego postanowienia nastąpiło w dniu 30 października 2013 r.. Z dowodu doręczenia powyższego postanowienia wynika również, iż zostało ono doręczone dorosłej osobie tj. E.S. Na dokumencie tym wskazano również numer zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd, nie można uznać, że dokument ten nie jest czytelny i w związku z tym winien wzbudzić w organach administracji wątpliwości co do prawidłowości doręczenia ww. postanowienia. Sąd stwierdził, że brak dokonania wszystkich skreśleń przez listonosza nie dyskwalifikuje tego dowodu doręczenia, albowiem nie ma wątpliwości co do daty jego doręczenia oraz tego kto tę przesyłkę własnoręcznym podpisem pokwitował, tym bardziej, że sam skarżący w swojej skardze wskazuje osobę sąsiada E.S., zamieszką pod adresem ul. [...] w Z. jako osobę, która odebrała postanowienie o zawieszeniu. Wobec nieobecności skarżącego w miejscu zamieszkania, doręczenie powyższego postanowienia dokonano na podstawie art. 43 k.p.a. za pośrednictwem sąsiada E.S., który to w dniu w dniu 30 października 2009 r., pokwitował odbiór ww. postanowienia. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2070/12, Lex nr 1121199), zgodnie z którym z treści przepisu art. 43 k.p.a. nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi.
Zdaniem Sądu I instancji, przesyłka nie została doręczona osobie nieuprawnionej, ponieważ na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, widnieje imię i nazwisko osoby odbierającej korespondencję tj. E.S., który podjął się oddać pismo adresatowi. W ocenie tego Sądu, skoro korespondencja była kierowana na adres zamieszkania skarżącego, a skarżący nie podał innego adresu do korespondencji, to tym samym doręczający – zgodnie z obowiązującymi przepisami – był uprawniony do doręczenia przesyłki osobie, która była obecna pod adresem zamieszkania i była znana doręczającemu przesyłkę (sąsiad skarżącego). E.S., odbierał też inne przesyłki skierowane do skarżącego przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Pierwszym pismem pokwitowanym przez E.S. jest pismo organu z dnia 18 marca 2009 r. wzywające skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Pokwitował on również odbiór pisma Wojewody z dnia 16 listopada 2012 r. zawiadamiającego skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Na pokwitowaniu tego pisma napisane jest również "E.S. dorosły domownik". Odbiór zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa również pokwitował "E.S. - dorosły domownik". Z akt administracyjnych sprawy nie wynika też, aby kiedykolwiek skarżący kwestionował doręczanie powyższych pism. Z akt sprawy wynika, iż skarżący o każdych pismach do niego skierowanych, a odebranych przez E.S. musiał wiedzieć, gdyż udzielał na nie odpowiedzi w postaci pism procesowych lub składając chociażby niniejszą skargę do Sądu.
W ocenie Sadu, słusznie zatem Wojewoda jak i Minister ocenili, że przesyłka zawierająca postanowienie o zawieszeniu postępowania została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu 30 października 2009 r., a organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły tym samym art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 43 i 44 § 1 k.p.a. Od tej daty zaczął bieg termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a., który w niniejszej sprawie upłynął w dniu 30 października 2012 r.
Sąd stwierdził, że skoro strona nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane i zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.
Nie ma w ocenie Sądu I instancji natomiast znaczenia wniosek skarżącego o "odwieszenie" postępowania zawarty w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], gdyż został on złożony po upływie 3 letniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego z wniosku skarżącego postępowania odwoławczego.
Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż organy nie odniosły się do wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji Wojewody o przywrócenie terminu, Sąd wskazał, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna, co oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała.
Sąd I instancji wskazał ubocznie, że nawet jeśliby przyjąć, iż skarżący tak jak twierdzi w swojej skardze dowiedział się o wydaniu przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania w Święta Bożego Narodzenia 2009 r. to i tak jego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania zawarty w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji nadany w dniu 31 grudnia 2012 r. nie przyniósłby zamierzonego skutku, gdyż termin zawarty w art. 98 § 2 k.p.a. na złożenie wniosku o jego podjęcie również upłynął.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skargę oddalił.
A.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części objętej pkt. 1 wyroku, domagając się uchylenia go w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, co do których oświadczył, że nie zostały uiszczone w całości, ani w części.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z art. 43 oraz art. 39 k.p.a., polegającym na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone sąsiadowi skarżącego (E.S.) w dniu 30 października 2009 r., a zawiadomienie o doręczeniu zastępczym nie zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub w drzwiach jego mieszkania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że doręczenie postanowienia o zawieszeniu postępowania było skuteczne i z dniem 30 października 2009 r. rozpoczął się bieg terminu do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania,
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a., polegającym na nieuchyleniu decyzji organu II instancji i akceptacji sytuacji, w której organ zarówno I, jak i II instancji w ramach postępowania administracyjnego nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do tego:
2.1 czy osoba, której doręczone zostało w trybie art. 43 k.p.a. postanowienie z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania (E.S.), była dorosłym domownikiem, czy też sąsiadem skarżącego,
2.2 czy zawiadomienie o doręczeniu zastępczym zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub w drzwiach jego mieszkania, a w szczególności nie przesłuchano w charakterze świadka E.S. oraz w charakterze strony skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania, że E.S. jest dorosłym domownikiem skarżącego, a doręczenie zastępcze było skuteczne i z dniem 30 października 2009 r. rozpoczął się bieg terminu do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania,
3/ art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegającym na:
3.1 braku wyjaśnienia przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się i nie uwzględnił braku umieszczenia zawiadomienia o doręczeniu zastępczym w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub w drzwiach jego mieszkania, w sytuacji, gdy uznał, że postanowienie z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania zostało skutecznie doręczone w trybie art. 43 k.p.a. sąsiadowi skarżącego, E.S.,
3.2 braku wyjaśnienia przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że dla skuteczności doręczenia zastępczego znaczenie ma to, że osoba, która odebrała postanowienie o zawieszeniu postępowania, odbierała też inne przesyłki kierowane do skarżącego przez organy I i II instancji,
3.3 braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bez wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego pozostaje brak pozostawienie zawiadomienia o dokonanym doręczeniu w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub w drzwiach jego mieszkania, przy czym efektem powyższego jest, co najmniej w pewnym zakresie uniemożliwienie sformułowania prawidłowych podstaw kasacyjnych, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego zarzutu, podniesiono, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 43 zdanie drugie k.p.a., nie zostało pozostawione ani w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego, ani w drzwiach jego mieszkania, a potwierdzeniem tego jest brak odpowiedniej adnotacji w tym zakresie na rewersie zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 19 akt administracyjnych). Wobec tego, postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone, a w konsekwencji nie rozpoczął się w ogóle biegu terminu na zgłoszenie żądania podjęcia zawieszonego postępowania, przy czym nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla skuteczności doręczenia zastępczego to, kiedy skarżący faktycznie dowiedział się o treści postanowienia, ani też to, kiedy zostało mu ono przekazane przez sąsiada.
Wskazano, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym jednolity jest pogląd, że niepozostawienie zawiadomienia adresata o doręczeniu zastępczym w sposób szczegółowo oznaczony w art. 43 k.p.a. prowadzi do bezskuteczności doręczenia pisma (wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1617/10),
Wywodzono, że termin z art. 98 § 2 k.p.a., rozpoczyna swój bieg od daty zawieszenia postępowania, którą będzie data doręczenia (ogłoszenia) postanowienia o zawieszeniu postępowania, na żądanie strony." (K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, strona 488). W sytuacji natomiast, kiedy postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało doręczone skarżącemu i nie weszło do obrotu, to termin do złożenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania w ogóle nie rozpoczął biegu, a co za tym idzie - także się nie zakończył.
W nawiązaniu do zarzutu drugiego podniesiono, że organy obu instancji ustalając, ze skarżącemu doręczono odpis postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu 30 października 2009 r., oparły się na jedynym dowodzie w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru adresowanego do skarżącego pisma, z którego nie wynika jednak, czy osoba, której doręczono powyższe postanowienie była dorosłym domownikiem skarżącego, sąsiadem, czy wręcz zupełnie obcą osobą, która zgodziła się odebrać pismo, co wymagało wyjaśnienia, czego organy nie dokonały. Wywodzono, że gdyby organy przeprowadziły w powyższym zakresie odpowiednie postępowanie, okazałoby się, że E.S. nie zamieszkuje wraz ze skarżącym, lecz przy ul. [...] (a nie przy ul. [...]).
Podnoszono też, że z treści zwrotnego potwierdzenia nie wynika, kim osoba odbierająca korespondencję jest i już tylko z tego względu organy powinny były podjąć działania zmierzające do ustalenia prawidłowości lub nieprawidłowości doręczenia, czego jednak nie zrobiły.
Jak wywodzono, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracyjne miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadził do uznania, że doręczenie zastępcze było skuteczne i z dniem 30 października rozpoczął się bieg terminu do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania.
W nawiązaniu do zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej, stwierdzono, że z analizy fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wynika w sposób jednoznaczny, czy Sąd uznał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone sąsiadowi skarżącego, czy może dorosłemu domownikowi oraz Sąd nie dostrzega różnicy w tym, czy postanowienie powyższe zostało odebrane przez sąsiada, czy przez dorosłego domownika. Podkreślono, że to właśnie ustalenie statusu osoby odbierającej powyższe postanowienie ma decydujące znaczenia przy ocenie skuteczności jego doręczenia, co wynika z art. 43 zdanie drugie k.p.a. - przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego jest, w sytuacji doręczenia do rąk sąsiada lub dozorcy, dokonanie przez osobę doręczającą zawiadomienia adresata pisma o dokonanym doręczeniu zastępczym, co odbywa się poprzez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. W przypadku doręczenia zastępczego dokonanego do rąk dorosłego domownika, powyższa przesłanka nie jest wymagana.
Wskazano, że Sąd I instancji, uznając dokonanie doręczenia zastępczego do rąk sąsiada skarżącego, nie wziął pod uwagę istnienia przesłanki pozostawienia zawiadomienia o dokonanym doręczeniu w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego.
Wywodzono, że dla skuteczności doręczenia zastępczego nie ma żadnego znaczenia, ani to że wielokrotnie E.S. odbierał pisma kierowane do skarżącego, ani to że informował o tych pismach skarżącego, ani wreszcie to, że skarżący wiedział o pismach odbieranych przez E.S., albowiem o skuteczności doręczenia zastępczego decyduje wyłącznie to, czy adresatem zastępczym jest dorosły domownik, czy też sąsiad; a w przypadku gdy jest nim sąsiad, czy zawiadomienie o doręczeniu zastępczym zostało pozostawione w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego lub w drzwiach jego mieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one, co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie Sądu I instancji, spełnia wszystkie wskazane wyżej wymogi formalne i wyjaśnia z jakich względów uznano, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazując, że doręczono je osobie dorosłej tj. E.S., który odbierał też inne przesyłki skierowane do skarżącego przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, czemu strona nie sprzeciwiała się oraz , że odbiór zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa również pokwitował "E.S. - dorosły domownik".
Innym natomiast zagadnieniem jest, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przytoczone wyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, iż omawiana korespondencja została prawidłowo doręczoną skarżącemu. W tej kwestii należało zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z art. 43 oraz art. 39 k.p.a., jak też art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. Trafnie bowiem skarżący podnosi, że brak było przesłanek do uznania, że w toku postępowania administracyjnego doręczono mu postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zawieszeniu postępowania. Jakkolwiek w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru odpisu tego postanowienia, to jednak dokument ten nie spełnia koniecznych wymogów formalnych by można było na jego podstawie uznać, że potwierdza on doręczenie korespondencji stronie. Na dokumencie tym nie opisano rodzaju przesyłki. Co jednak istotniejsze, doręczyciel poza wpisaniem nazwiska osoby, której doręczył przesyłkę, tj. S. i jej imienia w nieczytelny sposób, nie wypełnił formularza zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, przez co nie wynika z niej, kim w stosunku do strony jest osoba o nazwisku S. Ta okoliczność uniemożliwia uznanie doręczenia za prawidłowe. Jak wynika z przepisu art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. O ile podjęcie się doręczenia przesyłki adresatowi przez osobę, której doręczono zastępczo przesyłkę nie musi być potwierdzone na piśmie (postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07, LEX nr 494066), to konieczną informacją, która winna zostać zawarta na omawianym dokumencie jest wskazanie czy osoba odbierająca przesyłkę, która nie jest jej adresatem jest dorosłym domownikiem, sąsiadem, czy dozorcą domu, ponieważ przy doręczeniu pism do rąk sąsiada lub dozorcy, ustawodawca wprowadził dodatkowy wymóg, tj. umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania, zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu. Dlatego też koniecznym jest, by formularz zwrotnego poświadczenia odbioru korespondencji zawierał, tak informację o tym, którą z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a., jest odbierający przesyłkę, a nadto, w przypadku, kiedy jest nim sąsiad lub dozorca, by formularz ten zawierał informację, czy zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Niespełnienie powyższych wymogów powoduje bezskuteczność doręczenia pisma (por. wyrok NSA z dnia 9.11.2011, sygn. akt II OSK1617/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., V SA/Wa 2277/10, CBOSA).
W opisanej sytuacji, która zaszła w przedmiotowej sprawie, obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, czy osoba o nazwisku S. i ustalonym w sposób niewątpliwy imieniu, odbierająca przesyłkę w dniu 30 października 2009 r. była dorosłym domownikiem, sąsiadem, czy też dozorcą. W sytuacji, bowiem, kiedy osoba ta okazałaby się sąsiadem, lub dozorcą, zachodziła konieczność ponowienia doręczenia przesyłki, celem zachowania wymogów przepisu art. 43 k.p.a. Trzeba zaznaczyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne poświadczenia odbioru przez osobę o nazwisku S. (o imionach E. i J.), pozostałej korespondencji przeznaczonej dla skarżącego, nie wyjaśniają, kim osoba ta jest oraz nie zawierają adnotacji, że zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania.
Omawiane uchybienie wskazanym wyżej przepisom postępowania, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem brak skutecznego doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania skarżącemu, skutkował brakiem wejścia wskazanego orzeczenia do obrotu prawnego, co uniemożliwiło rozpoczęcie biegu terminowi określonemu w art. 98 § 2 k.p.a. do zgłoszenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania, co z kolei stanowiło przeszkodę do wydania zaskarżonego postanowienia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględniając poczynione wyżej wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie zastosowania i prawidłowej interpretacji wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 43 k.p.a., poczyni również ustalenia faktyczne na okoliczność: - określenia z imienia (które wpisane jest nieczytelnie na zwrotnym poświadczeniu odbioru) i nazwiska osoby, której dokonano doręczenia przesyłki w dniu 30 października 2009 r.; - jaką korespondencje osobie tej w tym dniu doręczono, czy było to postanowienie o zawieszeniu postępowania (druk zwrotnego potwierdzenia doręczenia nie zawiera informacji co do rodzaju przesyłki) oraz - czy osoba o nazwisku S., której doręczono powyższą przesyłkę była w dniu 30 października 2009 r. domownikiem skarżącego, jak wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu drugiej instancji z dnia 24.01.2013 r., czy też sąsiadem strony, jak twierdzi skarżący, co pozwoli dopiero na dokonanie właściwej oceny, czy w świetle przepisu art. 43 k.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało skutecznie doręczone stronie, a co za tym idzie, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania.
Powyższe skutkować musiało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.