I OSK 73/17

I OSK 73/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1873/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 54 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140, art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2013 poz 707
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.K. i B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1873/15 w sprawie ze skarg M.K. oraz B.K., M.R. i M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1873/15), oddalił skargi M.K. oraz B.K., M.R. i M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
Od wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne:
W pierwszej z nich, B.K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych, wybiórczych, niekompletnych, nieoryginalnych i wadliwe przygotowanych kopiach dowolnie wybranych przez organ dokumentów z akt sprawy a nie na pełnych aktach sprawy - w rozumieniu tego przepisu i poprzez zaniechanie wezwania przez Sąd I instancji (cyt.): "Ministra" do przedłożenia pełnych akt sprawy, zawierających ponumerowane karty, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny prawidłowości i legalności zaskarżonego aktu w oparciu o pełen materiał dowodowy,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, mimo braku należytego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie przez organ materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego interpretację i w konsekwencji poprzez dowolne i niekompletne ustalenia faktyczne w szczególności pominięcie, iż skarżącym: M.R., M.R. oraz B.K. przysługuje - z mocy prawa - udział w użytkowaniu wieczystym gruntu tj. działki nr [...] i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy lokale skarżących znąjdują się w części budynku posadowionego na działce nr [...] oraz mimo braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował przy wydawaniu decyzji w zakresie stwierdzenia bezzasadności odwołań skarżących w tym co do niezgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym oraz posadowienia części budynku, w którym znajdują się wyodrębnione lokale na działce nr [...],
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wadliwego rozpoznania sprawy i odwołań przez organ i poprzez zdawkowe ograniczenie się tylko do oceny zarzutów, mimo iż SKO obowiązane było rozpoznać sprawę w całości oraz ponownie zbadać i ocenić zgodnie przepisami cały materiał dowodowy oraz - wobec jawiącej się konieczności — uzupełnić materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne a w konsekwencji i ocenę prawą - i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust 1 u.k.w.h. a to w zw. z art. 3 ust.1 ustawy o własności lokali i art. 15a ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 24 ust 1 u.k.w.h. a to w zw. z art. 235 k.c. i art. 31 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. i art. 46 § 1 k.c. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej pomimo wydania ich z naruszeniem prawa materialnego tj. w/w przepisów i ustaleniu przez organy, że skarżącym - w tym Bohdanowi Kozieradzkiemu - nie przysługuje żaden udział w prawie użytkowania wieczystego do części przedmiotowej nieruchomości tj. działki nr [...] pomimo, że część budynku, w którym usytuowane są wyodrębnione lokale posadowiona jest na działce nr 41,
II. prawa materialnego, to jest:
1. art. 3 ust 1 u.k.w.h, w zw. z art. 46 § 1 k.c. - a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obalenie domniemania zgodności z prawem wpisu w księdze wieczyste może nastąpić tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przed sądem powszechnym, podczas gdy obalenie tego domniemania może nastąpić także w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym a w konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącym, w tym B.K. nie przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego części przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...],
2. art. 3 ust 1 ustawy o własności lokali i art. 15a ustawy z dnia 14.07.1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 24 ust 1 u.k.w.h. a to w zw. z art. 235 k.c. i art. 31 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. i art. 46 § 1 k.c. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prawidłowości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...], jak w zaskarżonych decyzjach, podczas gdy nad przedmiotową nieruchomością tj. także działką nr [...] rozciągają się części składowe wyodrębnionych lokali i na tej działce posadowiona jest część budynku, w którym usytuowane są te lokale, przy czym nie jest możliwy podział tego budynku na granicy działek nr [...], wzdłuż płaszczyzn pionowych, a zatem zabudowania na działce nr [...] nie spełniają kryterium samodzielności i nie stanowią odrębnego budynku - w rozumieniu przepisów dot. prawa użytkowania wieczystego, w związku z tym sama część tego budynku fizycznie posadowiona na działce nr [...] nie może stanowić samodzielnego przedmiotu prawa własności, w tym przysługującego spadkobiercom byłych właścicieli, ergo nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] jak w zaskarżonych decyzjach i pominięcie udziału skarżonych w tym prawie - a w efekcie powyższych — także naruszenie art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 w zw. z art. 3 ust 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skarg, mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, B.K. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W drugiej skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok również w całości, M.K. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 235 k.c. w zw. z art. 31 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli do działki nr [...], podczas gdy nad tą nieruchomością rozciągają się części składowe lokali nr [...], będące fragmentem nieruchomości sąsiedniej, posadowionej na działce nr [...], stanowiące własność: M.R., M.R. oraz B.K., przy czym nie jest możliwy podział tych budynków na linii granicy działki, wzdłuż płaszczyzn pionowych, a zatem zabudowania na działce nr [...] nie spełniają kryterium samodzielności i nie stanowią "budynku" - w rozumieniu przepisów dotyczących użytkowania wieczystego, w związku z tym nie mogą być przedmiotem własności budynkowej, co jest warunkiem oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste,
2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 24 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo ustaliły, że właścicielom lokali nr [...] w budynku przy ulicy [...] w Warszawie nie przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego do działki nr [...],
3) art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan prawny (i) działki gruntu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] działki gruntu nr [...], dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta o nr [...], wyłącznie w oparciu o domniemanie prawne płynące z wpisów w opisanych wyżej księgach wieczystych.
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. pomimo, że naruszała ona:
-) prawo materialne w zakresie wskazanym powyżej,
-) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a to poprzez niewyczerpujące zgromadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze materiału dowodowego, dowolną jego interpretację i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś poprzez pominięcie podnoszonego przez skarżących: M.R., M.R. oraz B.K. faktu, że części składowe ich lokali nr [...] znajdujących się w budynku frontowym, będących ich własnością, rozciągają się nad działką nr [...], do którego to gruntu skarżącym - z mocy prawa - przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu,
-) art. 107 ust. 3 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydaniu decyzji w zakresie stwierdzenia przez organ bezpodstawności zarzutu skarżących: M.R., M.R. oraz B.K. odnośnie istnienia stanu niezgodności z prawem, wobec przyznania spadkobiercom prawnym byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do całej działki nr [...], pomimo że organ powinien w sposób wyczerpujący, kierując się zasadą przekonywania strony, uzasadnić, na jakiej podstawie prawnej oraz faktycznej odmawia uwzględnienia jej racji,
-) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez ograniczenie się w postępowaniu odwoławczym do zbadania zarzutów odwołujących się stron, pomimo że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę administracyjną w całości poprzez ponowne zbadanie zebranego materiału dowodowego, jak również poprzez uzupełnienie braków w tym materiale dowodowym,
-) art. 97 § 1 pkt c) k.p.a. - a to poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przesłanki takiego zawieszenia nastąpiły.
2. art. 3 §1 p.p.s.a. - polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece i art. 235 k.c. w zw. z art. 31 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, M.K. wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi: M.R., M.R. i B.K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów.
W dużej mierze były one ze sobą zbieżne, co uzasadnia łączne rozpoznanie obu w/w skarg. Wskazane skargi kasacyjne zostały przy tym wprawdzie oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała wykładnia prawa materialnego. Jednocześnie podkreślić należy, iż chociaż zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. nr [...], którą organ odwoławczy uchylił w punkcie 8 decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 17 grudnia 2014 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej a w pozostałej części - utrzymał w mocy tę decyzję, była wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), i mimo to, że autorzy obu skarg kasacyjnych nie zgadzali się z częścią zawartego w w/w decyzji rozstrzygnięcia, to jednak nie objęli oni zarzutami kasacyjnymi samej, podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 7 ust. 2 wspomnianego dekretu). W związku z tym, już choćby z tego względu, trudno było w tym wypadku twierdzić, że decyzja ta naruszała zastosowane w niej prawo materialne.
Zarzuty kasacyjne, oparte na obrazie prawa materialnego koncentrowały się natomiast na przepisach różnych innych aktów prawnych, takich jak: kodeks cywilny, ustawa o gospodarce nieruchomościami, ustawa o własności lokali, ustawa o księgach wieczystych i hipotece a nawet ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Istota przy tym rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 7 ust. 2 tzw. "dekretu warszawskiego", organ – wbrew treści wpisów, istniejących w księgach wieczystych - może samodzielnie określać (ustanawiać, ustalać) istnienie (jego wielkość) udziału w prawie użytkowania wieczystego, związanych z konkretnymi nieruchomościami lokalowymi do – formalnie innej nieruchomości niż wynikało to z treści decyzji i umów notarialnych zawartych w przedmiocie ustanowienia odrębnej własności lokali oraz związanych z nimi wpisów istniejących w odpowiednich księgach wieczystych. Wspomnianą bowiem wyżej decyzją, Prezydent m. st. Warszawy orzekł m. in. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do części zabudowanego gruntu warszawskiego, położonego przy ul. [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr 40, na rzecz: [...] w odpowiednich udziałach, wnikających z dziedziczenia po dawnych właścicielach nieruchomości i o ustanowieniu - na rzecz wyżej wymienionych - prawa użytkowania wieczystego do gruntu obecnej działki nr [...], również w odpowiednich do dziedziczenia udziałach a jednocześnie odmówił ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części do gruntu działki nr [...], z uwagi na oddanie go w użytkowanie wieczyste osobom trzecim (w tym wypadku właścicielom lokali mieszkalnych o numerach: [...]). Powyższe rozstrzygnięcie determinowane bowiem było tym, że położona w Warszawie przy ul. [...] zabudowana nieruchomość, oznaczona nr hip. [...], obecnie składa się z dwóch nieruchomości, będących własnością komunalną: jedną - stanowi działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] a drugą - działka nr [...] o pow. [...] m2, ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Skarżący kasacyjnie są zaś właścicielami wykupionych lokali: nr 3 (M.K.) i nr 9 (B.K.), z których własnością wiążą się udziały we współwłasności części wspólnych budynku i udziały w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, przy czym zarówno w decyzjach, jak i w umowach o sprzedaży lokalu oraz w księgach wieczystych – w obu przypadkach - udziały w prawie użytkowania wieczystego ustanowione zostały tylko do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] (vide: decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa- Śródmieście z dnia 10 kwietnia 1978 r. nr [...], akt notarialny z dnia 26 maja 1978 r. Rep. [...] oraz decyzja tego samego organu z dnia 20 czerwca 1979 r. nr [...]).
Zdaniem skarżących, powyższe nie było prawidłowe bowiem obie działki nr [...] winny być – w ich ocenie - traktowane jako jedna nieruchomość, która jest zabudowana jednym budynkiem. W związku z tym, właściciele wykupionych lokali winni mieć zagwarantowane również udziały w prawie użytkowania wieczystego do nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Ergo, ustalone na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości w utrzymanej przez Kolegium w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, udziały w tym prawie były określone wadliwie.
Natomiast, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zostało zawarte domniemanie zgodności prawa wpisanego do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, to (cyt.): " dopóty to domniemanie prawne nie zostanie obalone we właściwej procedurze (co może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym) – a tak sytuacja w sprawie nie zaistniała – prawo ujawnione wpisem jawnym wiąże organy administracji publicznej jak też sądy administracyjne, które nie są uprawnione do podważania podstaw tego wpisu. Kierując się zatem stanem prawnym potwierdzonym treścią ksiąg wieczystych - a ten po myśli art. 1 art. 3 ust. 1 ww. ustawy mógł być w tym zakresie wyłącznie miarodajny - organy obydwu instancji trafnie przyjęły, że udziały właścicieli lokali w prawie użytkowania wieczystego przysługują jedynie do gruntu ww. działki, a nie gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Stąd brak było prawnych przeszkód, do ustanowienie na rzecz następców prawnych przeddekretowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do całości gruntu tej działki, a w odniesieniu do działki nr [...] w udziale uwzględniającym prawa właścicieli lokali, o czym ostatecznie rozstrzygnięto zaskarżoną decyzją. Kwestia ewentualnych nieprawidłowości przypisania udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z własnością lokali nr [...] (jak też pozostałych znajdujących się w budynku lokali stanowiących odrębną własność), może być rozpoznawana jedynie w postępowaniu cywilnym. Nie jest do niej uprawniony ani organ administracji publicznej ani rozpoznający skargą sąd administracyjny.
Samo subiektywne przekonanie stron o wadliwości ustanowienie tych udziałów, nawet jeśli byłoby - jak w niniejszej sprawie - uprawdopodobniona przedkładanymi dowodami obrazującymi lokalizację lokali w obszarze dwóch, a nie jednej nieruchomości gruntowych, nie uprawnia organu do samodzielnej weryfikacji zgodności z prawem ukształtowanego i ujawnionego w księdze przynależnego ich właścicielom prawa do gruntu".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd Sądu Wojewódzkiego był trafny. Skład orzekający stoi bowiem na stanowisku, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.; dalej: "u.k.w.h.") - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Nadmienić wypada, że pogląd ten wprawdzie dotyczył prawa własności, ale nie ulega wątpliwości, że ma on również zastosowanie do innych praw ujawnionych w księdze wieczystej, w tym do prawa użytkowania wieczystego (vide również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2205/14, LEX nr 2082525, z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 199/14 i z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3004/12).
W ocenie składu orzekającego, niezasadnie przy tym skarżący kasacyjnie, powołując się na szereg orzeczeń Sądu Najwyższego, twierdzili, iż domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może być obalone także w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić bowiem należy, że pogląd taki nigdy nie został wyrażony ani przez Trybunał Konstytucyjny, ani Sąd Najwyższy.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego istniała wprawdzie rozbieżność poglądów, ale tylko co do tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej może być obalone jedynie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym. Przykładowo, w uchwale 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r. (sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że ustalenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie w innej sprawie niż w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy ustalenie takie nie należy do samego rozstrzygnięcia w danej sprawie, lecz stanowi jedynie jego przesłankę. Nie ma bowiem żadnego przepisu, który by w danym wypadku wyłączył aktualność zasady ogólnej, w myśl której sąd, orzekając o sprawie, rozstrzyga o każdej przesłance orzeczenia, choćby nawet – jako samodzielny przedmiot żądania i rozstrzygnięcia – należała ona do innego trybu postępowania.
Następnie, w uchwale z dnia 20 marca 1969 r. (sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228) Sąd Najwyższy stwierdził, iż w procesie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ustalenie, jako przesłanki wyroku, że powód nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie, nie jest dopuszczalne. Podobne stanowisko Sąd ten zajął w uchwale z dnia 26 kwietnia 1977 r. (sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228).
Odmienne natomiast stanowisko Sąd Najwyższy wyraził w uchwale z dnia 26 marca 1993 r. (sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96), w której uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie dopuszczalne jest obalenie domniemania, wynikającego z wpisu do księgi wieczystej. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że (cyt.): "domniemanie wynikające z wpisu (art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) może być obalone nie tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, lecz także w innym postępowaniu sądowym". Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że mimo, że pogląd ten wydaje się obecnie wiodący w orzecznictwie Sądu Najwyższego, nadal jednak w tej mierze wyrażany jest niejednokrotnie wyżej omówiony pogląd odmienny, a - zgodnie z którym - usuniecie rozbieżności między stanem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej i jej rzeczywistym stanem prawnym jest dopuszczalne tylko na drodze powództwa z art. 10 u.k.w.h. (vide: uchwała SN z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki SN z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271).
Wskazać zatem w tym miejscu wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa cywilnego. Skoro zaś orzecznictwo Sądu Najwyższego nie jest w omawianej kwestii w pełni jednolite, to tym bardziej uzasadnionym wydaje się stanowisko, że w tym zakresie nie powinien wypowiadać się organ administracji publicznej.
Dodać też trzeba, że przyjmując nawet pogląd, iż domniemanie wynikające z wpisu (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone nie tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale także w innym postępowaniu, należy mieć na względzie fakt, że w tym przypadku chodzi zawsze tylko o postępowanie sądowe (vide: w/w uchwała SN z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93). Wprawdzie Sąd Najwyższy, wyrażając powyższy pogląd, niejednokrotnie posługuje się pewnym skrótem myślowym mówiąc jedynie o "innym postępowaniu", ale nie ulega wątpliwości, że owo "inne postępowanie" oznacza wyłącznie inne postępowanie cywilne, a więc toczące się przed sądem powszechnym. Wskazuje na to z reguły dalsza część uzasadnienia poszczególnych orzeczeń. Przykładowo, w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV CSK 177/05, LEX nr 301835) Sąd Najwyższy stwierdził, iż (cyt.): "Domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. (...) Warunkiem sine qua non skutecznego zwalczenia wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem, a powód interes taki, jak słusznie przyjęły sądy obu instancji, wykazał". Powołanie się zatem przez Sąd Najwyższy na instytucję "powoda" oraz sformułowanie odnoszące się do "rozstrzygnięcia sporu" (którym jest przecież proces cywilny) ewidentnie wskazują, że powyższy pogląd odnosi się do innego postępowania cywilnego.
Podobnie w wyroku z dnia 21 marca 2001 r. (sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385) Sąd Najwyższy podniósł, że (cyt.): "Wzruszenie domniemania prawnego, u podstaw którego leży zasada wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem sine qua non skutecznego wystąpienia przeciwko wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem. Interes prawny jako konstrukcja prawa cywilnego materialnego z natury rzeczy właściwy jest tylko podmiotom wiązanym w stosunki cywilne materialne prawne (...)". Powyższe wskazuje zatem ewidentnie, że wypowiedź dotycząca "każdego innego postępowania" Sąd Najwyższy również i w tym przypadku odnosił do postępowań, w których są rozstrzygane kwestie prawa cywilnego materialnego, a te – zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. – należą do sądów cywilnych.
Uzupełniająco wskazać też trzeba, że analogiczny pogląd w analizowanej kwestii zajmuje również doktryna, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki – "Własność nieruchomości" Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m. in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.
Skład orzekający pragnie też zwrócić uwagę, że przyjęcie poglądu, zawartego w skargach kasacyjnych, zgodnie z którym, domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w którym orzeczono o ustanowieniu - w określonym rozmiarze - na rzecz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego, nie tylko prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych, ale nie byłoby to w ogóle prawnie możliwe.
Udział wnioskodawców w prawie użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości warszawskiej nr [...] został pomniejszony o wielkość udziału w prawie do gruntu dawnej nieruchomości, która – zgodnie z treścią księgi wieczystej - pozostaje w użytkowaniu wieczystym nabywców wyodrębnionych lokali. Nie jest zaś możliwe twierdzenie, że udział właścicieli wykupionych lokali jest w rzeczywistości inny (bo obejmuje również udział w prawie do działki nr [...]), gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli w/w lokali następowało w trybie kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1974 r. Nr 14, poz. 84). Konieczne zatem w takim przypadku było: wcześniejsze wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, następnie zawarcie umowy notarialnej a samo prawo użytkowania wieczystego (w określonym rozmiarze) ostatecznie powstawało dopiero z momentem dokonania wpisu do księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 w/w ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, podobnie jak zgodnie późniejszym art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i obecnie obowiązującym art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wymagało wpisu konstytutywnego. To dopiero więc dokonanie na rzecz właścicieli wykupionych lokali wpisu prawa użytkowania wieczystego na stosownym udziale w księdze wieczystej (w tym wypadku prowadzonej dla nieruchomości, stanowiącej działkę nr 41) dowodzi, że osobom tym przysługuje takiej a nie innej wielkości udział w prawie użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...].
Z tych względów niezasadny był zarzut obrazy art. 3 ust. 1 u.k.w.h., gdyż Sąd Wojewódzki prawidłowo przepis ten wyłożył oraz niezasadne też były zarzuty związane z przepisami: art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 24 ust. 1 u.k.w.h., w zw. z art. 235 k.c. i 31 u.g.n., w zw. z art. 58 § 1 i art. 46 § 1 k.c. a także art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, gdyż nie miały one w tej sprawie zastosowania.
Tym samym nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty procesowe, gdyż generalnie zarzuty, dotyczące naruszenia tych przepisów, wiązały się z brakiem dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy bo – zdaniem skarżących kasacyjnie - organy a następnie Sąd Wojewódzki pominęły fakt, że udział w prawie użytkowania wieczystego właścicieli wykupionych lokali winien także obejmować stosowny udział w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a co - jak wyżej wyjaśniono – nie mogło być dokonane w niniejszym postępowaniu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawartego w skardze kasacyjnej M.K., a który twierdził, że przepis ten został w tym wypadku naruszony poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przesłanki takiego zawieszenia nastąpiły, stwierdzić trzeba, że zarzut ten także nie był trafny.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że zagadnieniem wstępnym – w rozumieniu w/w przepisu – jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania przez organ, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze, okoliczność, że – jak przyjął to Sąd Wojewódzki – fakty mające znaczenie prawotwórcze mogłyby w przyszłości ulec zmianie np. na skutek orzeczenia sądu powszechnego, nie przesądzała jeszcze o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Po drugie, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej M.K., to trudno ustalić, w jakim postępowaniu – zdaniem skarżącego - miałoby dojść do zwiększenia udziałów właścicieli wykupionych lokali. Skarżący bowiem – jak sam zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - będąc jedynie właścicielem wyodrębnionego lokalu nie ma uprawnień by ujawnić w księdze wieczystej udział w prawie użytkowania wieczystego do więcej niż jednej nieruchomości gruntowej. Żądanie takie może bowiem złożyć jedynie właściciel gruntu ( m.st. Warszawa). Z przywołanej zaś przez skarżącego uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 24/06) wynika, iż (cyt.): "opowiedzenie się za tezą o stosowaniu art. 21 u.k.w.h. do użytkownika wieczystego stanowiłoby (...) niedopuszczalną ingerencję w podmiotowe prawo własności rzeczy. (...) Tylko właściciel jest (...) uprawniony do decydowania o zgłoszeniu żądania zmierzającego do połączenia kilku nieruchomości w jednej księdze wieczystej. Odmienne stanowisko przeczyłoby zasadom konstytucyjnej ochrony własności w polskim porządku prawnym." Podobnie zresztą kwestię tę ujęto również w zacytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2007 r. (sygn. akt III CSK 183/07), w którym stwierdzono, że (cyt.): "Właściciel może (...) skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 21 u.k.w.h. i doprowadzić do połączenia kilku nieruchomości w jedną nieruchomość. Rozważane uprawnienie jest wyłącznym atrybutem właściciela nieruchomości i nie przysługuje użytkownikowi wieczystemu".
Stąd więc należy ponowić pytanie, jakie postępowanie miałoby w tym przypadku stanowić owo zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem to do właściciela należy uprawnienie (a nie obowiązek) o decydowaniu o połączeniu kilku nieruchomości to sąd administracyjny nie ma możliwości prawnych nakazania właścicielowi gruntu by dokonał prawnego połączenia wspomnianych nieruchomości. Na marginesie jedynie w tym miejscu dodać wypada, że w dokumentacji zawartej w aktach sprawy różnie określa się zabudowania istniejące na dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Raz określa się je mianem "budynku" a innym razem jednak "budynków", jak np. w zaświadczeniu z Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 6 września 2002 r. Zauważyć też wypada, że właściciele wykupionych lokali dotąd nie tylko nie kwestionowali udziałów im należnych w prawie użytkowania wieczystego do nieruchomości związanej z prawem odrębnej własności lokalowej, ale przecież całkowicie dobrowolnie zawarli stosowne umowy notarialne, określające ich udziały w tym prawie.
Wreszcie zgodzić się wprawdzie trzeba ze skarżącym kasacyjnie B.K., że akta administracyjne sprawy nie były całkowicie uporządkowane i nie miały ponumerowanych wszystkich kart, ale ponieważ rozstrzygnięcie sprawy zależało od wykładni prawnomaterialnej a niezbędne dla niej dokumenty znajdowały się w tych aktach, to nie można było twierdzić, że okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dodatkowo podnieść tez trzeba, że organem, który wydał zaskarżoną decyzję było Kolegium a zatem nie bardzo wiadomo z jakiego powodu Sąd Wojewódzki miałby wzywać (cyt.): "Ministra do przedłożenia pełnych akt sprawy zawierających ponumerowane karty". W przypadku zaś zarzutu procesowego wymagane jest wykazanie nie tylko samego uchybienia przepisom procesowym, ale i wpływu na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż obie skargi kasacyjne nie były uzasadnione – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło z uwagi na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia.