II SA/Ke 707/19

II SA/Ke 707/19 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2019-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
I OSK 729/20 - Wyrok NSA z 2020-09-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1265
art. 76, art. 40 ust. 3a
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 123 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zwrotu kosztów egzaminów adwokackich oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty w dniu [...] w przedmiocie zwrotu kosztów egzaminów adwokackich.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na podstawie wygenerowanego w dniu 8.07.2016 r. raportu ZUS organ I instancji ustalił, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna - A. B. w okresie od 13.01.2015 r. do 28.02.2015 r. był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy zlecenia. Następnie zainteresowany przedstawił umowę zlecenia zawartą w dniu 13.01.2015 r. z [...].
Ze względu na powyższe decyzją z dnia 20.07.2016 r. A. B. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z dniem 13.01.2015 r., a następnie wypowiedziano umowę nr 4-C/2016 z dnia 19.02.2016 r. i umowę nr 3-C/2015 z dnia 10.02.2015 r. w sprawie sfinansowania kosztów egzaminów adwokackich oraz wezwano stronę do zwrotu kosztów dwóch egzaminów adwokackich w łącznej kwocie 2.000,00 zł w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
W związku z brakiem zwrotu ww. należności w wyznaczonym terminie Powiat wniósł powództwo o zapłatę do Sądu Rejonowego w Ostrowcu m I Wydział Cywilny – które zostało oddalone wyrokiem z dnia 8.04.2019 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych uzyskanych na podstawie art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej ustawą, powinno dojść na drodze administracyjnej, w oparciu o przepis art. 76 ust. 1 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji zobowiązał A. B. do zwrotu kosztów dwóch egzaminów adwokackich w łącznej kwocie 2000,00 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji – na podstawie art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 3 w zw. z ust. 5 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że roszczenie dotyczące zwrotu przedmiotowego nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego nie uległo przedawnieniu na podstawie przepisów art. 76 ust. 3 w związku z ust. 5 ustawy, gdyż doszło do przerwania biegu przedawnienia – wobec wydania decyzji z dnia 20.07.2016 r. o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej z dniem 13.01.2015 r. w związku z podjęciem pracy zarobkowej.
Odwołanie wniósł A. B., wskazując że do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń powinno dojść na drodze administracyjnej i podkreślając że dochodzone roszczenie jest przedawnione na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy.
Wojewoda , utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Podkreślono przy tym, że ostateczną decyzją z dnia 20.07.2016 r. Starosta orzekł o utracie przez pana A. B. statusu osoby bezrobotnej. Pismem z dnia 2.11.2016 r. zainteresowany wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednak ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Następnie, pismem z dnia 11 maja 2017 r. strona wniosła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności ostatniej z ww. decyzji, lecz decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 czerwca 2017 r. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że A. B. – w związku z podjęciem pracy od dnia 13.01.2015 r. – przestał spełniać warunki, od których zależy posiadanie statusu osoby bezrobotnej, a tym samym w dniu podpisania obu umów dotyczących sfinansowania kosztów egzaminów nie powinien był posiadać statusu osoby bezrobotnej. W rezultacie strona wprowadziła urząd pracy w błąd – pomimo przedstawionego przy rejestracji pouczenia, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która podjęła pracę zarobkową. Ponadto organ zauważył, że zwrot nienależnie pobranych świadczeń odbywa się zgodnie ze wskazaniami Sądu Rejonowego m zawartymi w ww. wyroku o sygn. akt I C 631/17, a roszczenie PUP m nie uległo przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego (stosowanego na podstawie odesłania z art. 76 ust. 3 ustawy) bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych – art. 7, art. 8, art.10 § 1 K.p.a.;
2. przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 3 ustawy.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ żadną czynnością prawną nie dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego (zmierzającego) do wyegzekwowania dochodzonego roszczenia. Natomiast Sąd Rejonowy w wyroku z dnia 8.04.2019 r. o sygn. akt I C 631/17 wywiódł, że do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych powinno dojść na drodze administracyjnej, gdyż ustawa wprost przyznaje kompetencje do wydania przez PUP decyzji w tym zakresie (art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, c i art. 9 ust. 2). Zdaniem strony "powyższe organ administracji zespolonej nie dokonał i nie dopełnił". Skarżący, odnosząc się do pisma z dnia 7.09.2016 r. – w którym został wezwany do zwrotu świadczenia – wskazał, że jest to jedynie upomnienie, zawierające stwierdzenie, iż w przypadku nie zwrócenia należności w wyznaczonym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego. Natomiast upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., nie jest czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a tym samym nie zawiesza biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. W tym zakresie skarżący podkreślił, że wysłane pismo zawiera zagrożenie skierowania na drogę postępowania sądowego, nie zaś na drogę postępowania administracyjnego. Upomnienie nie przypomina o obowiązku, ale o powinności jego wykonania i nie jest czynnością dokonywaną w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2018 II SA/Go 255/18). Ze stwierdzenia zawartego w art. 15 u.p.e.a., że pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego i ma walor czysto informacyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz nakazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej. Reasumując, A. B. wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 76 ust. 3 ustawy, gdyż umowy zostały zawarte w dniach 10.02.205 r. oraz 19.02.2016 r., natomiast decyzja (organu I instancji) została wydana w dniu 7.06.2019 r. – a więc po upływie 3 lat od dnia wypłaty środków. Dochodzone roszczenie jest zatem przedawnione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą A. B. do zwrotu kosztów dwóch egzaminów adwokackich w łącznej kwocie 2000,00 zł. Zaznaczyć zarazem trzeba, że decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić, czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 477/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).
Zasadniczą podstawę materialnoprawną powołaną w zakwestionowanych przez stronę rozstrzygnięciach stanowił art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.), zgodnie z którym:
- osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1);
- za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (ust. 2 pkt 2);
- roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (ust. 3);
- w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia (ust. 5).
Ze względu na odpowiednie odesłanie zawarte w ostatnim z powołanych przepisów należy również przytoczyć art. 123 § 1 pkt 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Na tę właśnie regulację powołuje się skarżący, argumentując że:
- po pierwsze, wypłata sfinansowanych przez organ i instancji (na podstawie umów z dnia 10.02.2015 r. i 19.02.2016 r.) kosztów egzaminów adwokackich nastąpiła w dniach 11.02.2015 r. oraz 22.02.2016 r.;
- po drugie, podjęta w trybie art. 76 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy decyzja organu I instancji (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych kosztów egzaminów adwokackich została wydana dopiero w dniu 7.06.2019 r. a więc po upływie 3 lat od dnia ich wypłaty,
- wobec czego, zdaniem strony, dochodzone roszczenie jest przedawnione.
Z powyższym stanowiskiem, w szczególności z zaprezentowaną wykładnią pojęcia przerwy biegu przedawnienia na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej ustawą, nie sposób się zgodzić.
Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma data wydania przez Starostę decyzji o pozbawieniu A. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 13.01.2015 r. – to jest 20.07.2016 r. (k. 7a akt administracyjnych), a więc niespełna półtora roku od daty wypłaty pierwszego świadczenia. U podstaw wydania tego rozstrzygnięcia oraz dochodzenia od strony zwrotu sfinansowanych z Funduszu Pracy kosztów egzaminów adwokackich legła niesporna w sprawie okoliczność, że w okresie przed wypłatą tych środków (kiedy A. B. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna) skarżący zawarł umowę zlecenia z dnia 13.01.2015 r. z [...]. W rezultacie wypłacone świadczenia, wobec pozostawania strony w zatrudnieniu, uznano za nienależne i wdrożono postępowanie mające na celu ich zwrot.
Z zestawienia dat wypłaty sfinansowanych przez organ i instancji kosztów egzaminów adwokackich – w dniach 11.02.2015 r. oraz 22.02.2016 r. – z dniem wydania decyzji o pozbawieniu A. B. statusu osoby bezrobotnej wynika, że w niniejszej sprawie doszło do przerwania określonego w art. 76 ust. 3 ustawy biegu przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy, kończącego się z upływem 3 lat od dnia wypłaty świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy. Nadmienić przy tym trzeba, że wobec braku wniesienia przez stronę odwołania od decyzji o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej – i w rezultacie uzyskanie przymiotu ostateczności przez to rozstrzygnięcie – Starosta wypowiedział zawarte ze skarżącym umowy dotyczące sfinansowania kosztów egzaminów adwokackich oraz wezwał stronę do zwrotu poniesionych w tym zakresie kosztów – pismem z dnia 7.09.2016 r.
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przeniesienie zasad dotyczących przerwy biegu przedawnienia przewidzianych w art. 123 Kodeksu cywilnego nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest bowiem zasadniczo odmienna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. Tymczasem właśnie z uwagi na odmienną specyfikę dochodzonego roszczenia wyrokiem z dnia 8.04.2019 r. o sygn. akt I C 631/17 Sąd Rejonowy w oddalił powództwo Powiatu o zapłatę z ww. zakresie, skierowane przeciwko A. B. – z odesłaniem na drogę administracyjną (w trybie art. 76 ust. 1 ustawy).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia musiał w przewidzianym ustawowo trybie wzruszyć przysługujący stronie status bezrobotnego, który stanowił uprzednio podstawę do udzielenia skarżącemu świadczeń pieniężnych. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 3a ustawy Starosta, na wniosek bezrobotnego może sfinansować ze środków Funduszu Pracy, do wysokości przeciętnego wynagrodzenia, koszty egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz koszty uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania danego zawodu. Z treści cyt. przepisu – powołanego w zawartych ze skarżącym umowach (k. 2a, 1c) wynika, że przesłanką niezbędną do sfinansowania kosztów egzaminów było przysługiwanie wnioskodawcy statusu bezrobotnego. Skoro jednak skarżący – w sposób ostateczny, przed upływem 3-letniego terminu określonego w art. 76 ust. 3 ustawy, liczonego od daty wypłaty środków – został statusu tego pozbawiony, nie można mówić, jak chce tego strona, że roszczenie organu I instancji o zwrot nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych uzyskanych na podstawie art. 40 ust. 3a ustawy jest przedawnione. W rezultacie brak było podstaw do zakwestionowania legalności decyzji z dnia [...] w przedmiocie zwrotu kosztów egzaminów adwokackich, utrzymanej w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Wojewody . Dodatkowo podkreślić trzeba, że nie odniosły skutku podejmowane przez stronę – w postępowaniach nadzwyczajnych – próby wzruszenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu statusu bezrobotnego.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że okoliczności i warunki umożliwiające staroście formalne określenie (decyzją) wysokości nienależnie pobranego świadczenia są zgoła odmienne od tych, które mogą skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia roszczenia w procedurze cywilnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13.07.2018 r. o sygn. akt IV SA/Wr 255/18, dostępny j.w.). Przyjęcie zatem stanowiska, że czynnością bezpośrednio zmierzającą do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń jest – jak wynika ze skargi – jedynie wydanie decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu tych świadczeń stawiałoby organ administracji publicznej w sytuacji daleko gorszej od sytuacji wierzyciela w postępowaniu cywilnym. Brak jednocześnie jakichkolwiek argumentów do wyprowadzania na korzyść osób, które pobrały nienależnie świadczenie, tak sprzyjającej im wykładni – która stałaby w sprzeczności z interesem społecznym w odzyskaniu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy.
W następstwie tego zasadne jest stwierdzenie, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przerwą przedawnienia roszczeń zawarte w art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez starostę nienależnie pobranych świadczeń można uznać również decyzję o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej, oczywiście jeśli dotyczą tych samych okoliczności.
Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie przesłanek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.