I OSK 723/21

I OSK 723/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 147/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-11-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 80, art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 68 ust. 1 pkt 7 ust. 1b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 , art. 32 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 § 2 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.90 § 1, art. 106 § 2, art. 133 § 1, art. 147 § 1, art. 151, art. 183 § 2 pkt 5, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2020r, sygn. akt II SA/Gd 147/20 w sprawie ze skargi A.B. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 28 listopada 2019r., nr XVII/420/19 w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 listopada 2020 r. oddalił skargę A.B. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 28 listopada 2019 r., nr XVII/420/19 w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu w ramach udzielonego jej prawa pomocy, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części, wraz z podatkiem od towarów i usług.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, skutkujące nieważnością postępowania przez pozbawienie skarżącej obrony swoich spraw wskutek naruszenia art. 15zzs4 § 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), dalej: ustawa covidowa, w zw. z art. 90 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 2 ppsa przez błędne ich zastosowanie i skierowanie ad hoc sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony praw skarżącej wskutek uniemożliwienia jej udziału w rozprawie i zajęcia stanowiska, mimo że zgodnie z ustawą covidową nie istniały przeciwwskazania do przeprowadzenia rozprawy, która to powinna być prowadzona za pomocą urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku umożliwiając udział stron, a także przez skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne decyzją Prezesa Sądu, mimo że takie uprawnienie ma Przewodniczący Wydziału, który po zaistnieniu odpowiednich przesłanek może dopiero skierować daną sprawę na posiedzenie niejawne, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem Sąd nie wskazał przyczyn uniemożliwiających rozpoznanie sprawy na rozprawie w formie zdalnej, a także naruszenia prawa do obrony praw skarżącej poprzez pominięcie pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z 12 listopada 2020 r., doręczonej Sądowi przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym tj. w dniu 16 listopada 2021 r. i wydanie orzeczenia bez zapoznania się z pełnymi aktami sprawy i pełnym materiałem dowodowym;
2) art. 90 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 15zzs4 § 2 i 3 ustawy covidowej przez błędne ich zastosowanie i skierowanie ad hoc sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne, mimo że Sąd nie wykazał, że nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy w formie zdalnej, a tylko wówczas ustawa covidowa upoważnia przewodniczącego do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, co w konsekwencji pozbawiło stronę udziału w rozprawie i zajęcia stanowiska;
3) art. 151 ppsa w zw. z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z "art. 156 § 1 ust. 2" przez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy były podstawy do stwierdzenia jej nieważności jako rażąco naruszającej przepisy prawa, w szczególności naruszającej prawo do równości określonej w art. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, i w konsekwencji oddalenie skargi;
4) art. 133 § 1 zd. pierwsze i 3 ppsa w zw. z art. 80 i art. 81 kpa przez ich niezastosowanie i rozpoznanie sprawy bez uprzedniego zapoznania się z pismem procesowym pełnomocnika skarżącej z 12 listopada 2020 r., doręczonym Sądowi przed skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne stanowiące ostateczne stanowisko w sprawie, co doprowadziło do wydania orzeczenia na podstawie niepełnego materiału dowodowego i w konsekwencji pozbawiając stronę prawa do obrony swoich praw;
5) art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i nie ma dyskryminującego charakteru wobec najemców lokali komunalnych upoważnionych do skorzystania z bonifikaty a posiadających status "opozycjonisty", mimo że uchwała ta została ustanowiona z naruszeniem Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, a także przez błędne uznanie, że kryteria warunkujące przyznanie bonifikaty na wykup lokalu mieszkalnego są jasno i przejrzyście ukształtowane, mimo że Rada Miasta Gdańska nie wyjaśniła, dlaczego dokonała uprzywilejowania jedynie tak wąskiej grupy "opozycjonistów", a także przez błędne uznanie, że powtarzalność zaskarżonego paragrafu uchwały w poprzednich uchwałach Rady Miasta Gdańska stanowi o jego legalności;
6) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), dalej: usg, w zw. z art. art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, mimo że jako osoba posiadająca status osoby represjonowanej, a jedynie nieskazanej i internowanej, nie ma możliwości uzyskania dodatkowej 5% bonifikaty, jak również wskutek pozbawienia jej tej sposobności, mimo że jest wdową po osobie internowanej w latach 80-tych, której taka bonifikata by przysługiwała.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jako zarzut o najpoważniejszych konsekwencjach. Zasadności tego zarzutu autor skargi kasacyjnej upatruje w skierowaniu skargi do rozpoznania na podstawie zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie, co miało doprowadzić do uniemożliwienia skarżącej przedstawienia jej ostatecznego stanowiska oraz pominięciu w toku orzekania pisma procesowego pełnomocnika skarżącej z 12 listopada 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. 2 ppsa wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym były przepisy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym może zatem nastąpić w sytuacji, gdy przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, co miało miejsce w związku ze znacznym wzrostem zachorowań spowodowanych zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, oraz gdy nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku (tzw. rozprawa zdalna). W ostatnim z wymienionych przypadków należy zauważyć, że przeprowadzeniu rozprawy musi towarzyszyć jednoczesna transmisja obrazu i dźwięku. Wykluczone jest zatem prowadzenie rozprawy, w sytuacji gdy możliwe jest wyłącznie transmitowanie dźwięku bądź wyłącznie obrazu.
Należy wskazać, że z uwagi na relatywną nowość instytucji rozpraw zdalnych sądy administracyjne w pierwszym okresie pandemii co do zasady nie dysponowały środkami technicznymi umożliwiającymi przeprowadzanie rozpraw zdalnych z zachowaniem rygorów wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Tym samym skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym należało uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami.
Jak wynika z akt sądowych sprawy, skierowanie skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 października 2020 r., a zatem dochowany został ustawowy tryb kierowania spraw na posiedzenia niejawne przewidziany w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że informacja o odwołaniu rozprawy i skierowaniu skargi na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym została skierowana do stron postępowania z właściwym wyprzedzeniem umożliwiającym im ewentualne wyrażenie swojego stanowiska w drodze pisma procesowego. Pełnomocnik skarżącej zawiadomienie o posiedzeniu niejawnym odebrał 3 listopada 2020 r., co umożliwiło mu przygotowanie i wysłanie pisma procesowego z ostatecznym stanowiskiem strony. Fakt, że pełnomocnik wysłał przedmiotowe pismo dopiero w dniu 12 listopada 2020 r., tj. po upływie 9 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, w związku z czym wpłynęło ono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie niegwarantującym mu nadania prawidłowego biegu, nie może wskazywać na uniemożliwienie przez sąd administracyjny obrony praw strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć także należy, że Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok, szeroko odniósł się do kwestii poruszonych w tym piśmie, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie nie sposób jest uznać, że prawa procesowe strony skarżącej zostały naruszone w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ppsa.
Biorąc zatem pod uwagę, że w niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 90 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 15zzs4 § 2 i 3 ustawy covidowej, należy wskazać, że oparty on został na tych samych przepisach i argumentach, jakie autor skargi kasacyjnej sformułował w przypadku omówionego powyżej zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym z powodów przedstawionych w odniesieniu do zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 90 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 2 ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. drugie ppsa w zw. z art. 15zzs4 § 2 i 3 ustawy covidowej.
Za niezasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się także zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn. Zarzut ten bazuje na argumentacji, zgodnie z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 listopada 2019 r., nr XVII/420/19 w sprawie zasad bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych i budynków jednorodzinnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, podczas gdy z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika odmienne stanowisko tego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę, uznał bowiem, że w przypadku, gdy zaskarżona uchwała przewiduje zastosowanie bonifikaty ceny co do określonego katalogu podmiotów, a skarżącej katalog ten nie obejmuje, to dochodzi do naruszenia jej interesu prawnego. Zaznaczyć także należy, że w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, ograniczyłby swoje wywody do tego elementu. Skoro bowiem skarżącej nie przysługiwałby interes prawny w rozpoznawanej sprawie, nie mogłaby ona skutecznie zainicjować kontroli tej uchwały.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 80 i art. 81 kpa. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w toku kontroli sądowoadministracyjnej zastosowanie znajdują przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy innych ustaw w zakresie, w jakim ich stosowanie przewidują przepisy tego aktu normatywnego.
Żaden z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmiennie niż miało to miejsce na podstawie art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368, z późn. zm.), nie przewiduje stosowania w toku postępowania stosowanie nawet w drodze analogii przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć również należy, że rozpoznawana skarga jest skargą na akt prawa miejscowego. Rozpoznanie tej skargi nie było więc poprzedzone postępowaniem administracyjnym, w którego toku doszłoby do zastosowania art. 80 i art. 81 kpa. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć wspomnianych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się jednocześnie do kwestii zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 ppsa, wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przez akta sprawy, zgodnie ze wskazaniami doktryny, należy rozumieć materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami uzupełniony o fakty powszechnie znane oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 ppsa (por. teza 3 komentarza do art. 133, B. Dauter. A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II). Oznacza to, że pominięcie stanowiska strony wyrażonego w piśmie procesowym z 12 listopada 2020 r., które jak wskazano powyżej nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, nie może być traktowane jak uchybienie obowiązkowi orzekania na podstawie akt sprawy. Pismo to nie mieści się bowiem w zakreślonym w sposób wynikający z wywodów doktryny pojęciu akt sprawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, że zarzut ten nie spełnia ustawowych standardów formułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie wskazywać naruszone zdaniem jej autora przepisy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17, czy 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek prawidłowego wskazania podstawy prawnej zarzutu obejmuje nie tylko powołanie się na konkretną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego ale także wskazanie w obrębie jakiego aktu się ona znajduje. Tylko tak sformułowana podstawa prawna zarzutu kasacyjnego daje możliwość Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania jego kontroli bez naruszenia art. 183 § 1 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej jako podstawę wspomnianego zarzutu wskazał art. 91 ust. 1 zd. 1, nie wskazując, w jakim akcie prawnym znajduje się ten przepis. Wskazać w tym miejscu należy, że nie sposób uznać jest, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem składa się z jednego zdania (co wskazuje na niecelowe ograniczenie podstawy zaskarżenia do określonego zdania składającego się na ten przepis) a ponadto dotyczy ratyfikowanych umów międzynarodowych, w związku z czym przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Podstawą zaskarżenia nie mógł być również przepis art. 91 ugn, który nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne i stanowi podstawę do wydania przez Radę Ministrów jednego z rozporządzeń wykonawczych do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą prawną tego zarzutu nie mógł być również art. 91 § 1 ppsa. Pomijając fakt, że przepisy (artykuły) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dzielą się na ustępu ale na paragrafy, wskazać należy, że przepis ten również składa się z pojedynczego zdania a jego treść wskazuje, że nie mógł on być podstawą zarzutu skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mogąc ustalić o jaki przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej pominie go w dalszej analizie tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 usg na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 i ust. 1b ugn. Przepisy te stanowią, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Analiza przedmiotowych przepisów wskazuje, że organ ustalający zasady przyznania bonifikaty dysponuje relatywnie szeroką swobodą w zakresie ich ustalenia. Zasadniczym ograniczeniem swobody ustalenia tych zasad są zasady równości podmiotów wobec prawa rozumiane jako nakaz równego (takiego samego) traktowania podmiotów charakteryzujących się takim samym natężeniem określonej cechy istotnej prawnie. W orzecznictwie podkreśla się, że różnicowanie pozycji podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 416/22). Analizowana pod tym kątem zaskarżona uchwała nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie dodatkowej bonifikaty w przypadku nabycia lokalu mieszkalnego przez osoby, które w latach 1981-1989 były osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski na mocy skazania albo bez wyroku za działalność polityczną albo prawomocnie skazane, lecz nie osadzone w więzieniach lub innych miejscach odosobnienia na terytorium Polski, nie narusza zasad różnicowania prawnej sytuacji podmiotów podobnych. Zauważyć bowiem należy, że wspomniana bonifikata dotyczy osób, które w związku z działalnością polityczną w latach 1981-1989 r. doświadczyły szczególnych dolegliwości i prześladowań ze strony ówczesnych organów władzy. Sytuacja tych podmiotów była cięższa niż innych osób działających w ramach opozycji, ale nie doświadczających wskazanych powyżej dolegliwości ze strony aparatu władzy, a zatem może stanowić dopuszczalną przyczynę określonego uprzywilejowania tej grupy osób w stosunku do innych nabywców lokali mieszkalnych. Przyznana dodatkowa bonifikata ceny zakupu lokalu mieszkalnego w wysokości 5% jego wartości, w odczuciu Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi proporcjonalny środek uprzywilejowania tej grupy nabywców i nie pozwala na przyjęcie, że pozostałe grupy traktowane są w sposób niezasadnie krzywdzący. Rację należy też przyznać Sądowi pierwszej instancji, który słusznie zauważył, że zaskarżone rozwiązanie stanowi kontynuację stosowanych wcześniej rozwiązań, które jako starsze od ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych dokonują rozróżnienia sytuacji prawnej poszczególnych grup nabywców lokali mieszkalnych w oderwaniu od postanowień przywołanego aktu normatywnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawa ta nie stanowi podstawy prawnej do uchwalenia aktów prawa miejscowego przyznających bonifikaty w cenie zakupu lokali mieszkalnych. Zatem fakt odmiennego uregulowania sytuacji prawnej nabywców lokali mieszkalnych na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn w zależności od skutków prowadzonej działalności politycznej w latach 1981-1989 nie daje podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Dodatkowo należy odnotować, że przyznana bonifikata ma charakter osobisty w tym znaczeniu, że związana jest ona z postawą nabywcy lokalu w latach 1981-1989 i spowodowanymi tym prześladowaniami, które uzyskały wyraz bądź w osadzeniu w miejscu odosobnienia bądź skazaniu prawomocnym wyrokiem, który następnie nie został wykonany. Tym samym brak jest podstaw, aby bonifikatą objąć także wdowców i wdowy po osobach uprawnionych.
W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ugn w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z "art. 156 § 1 ust. 2". Zauważyć bowiem należy, że przepisy art. 151 i art. 147 § 1 ppsa należą do grupy przepisów wynikowych, których naruszenie musi wiązać się z wykazaniem naruszenia innych przepisów dających podstawę do oddalenia skargi bądź, jak wynika to z przedmiotu rozpoznawanej sprawy, stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Skoro jak wskazano to, analizując poprzedni zarzut, w toku uchwalenia zaskarżonej uchwały nie naruszono przepisów obowiązującego prawa, to brak było również podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia art. 151 bądź art. 147 § 1 ppsa.
Na marginesie powyższego należy odnotować, że analizowany zarzut został powiązany z naruszeniem "art. 156 § 1 ust. 2", co wskazuje na nieprawidłową konstrukcję tego zarzutu. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z przyjętymi zasadami techniki legislacyjnej akty normatywne o rangi ustawy dzielą się na artykuły, a następnie paragrafy bądź ustępy. W przypadku zaś konieczności wyróżnienia w obrębie przepisu dalszych, bardziej szczegółowych jednostek redakcyjnych, dzieli się je kolejno, na punkty, litery i tiret. Oznacza to, że paragrafy i ustępy mają równoważną wartość, a zatem paragraf nie może dzielić się na ustępy i na odwrót. Ponadto, przyjmując, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie tego zarzutu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, należy odnotować, że nie wskazał on w ramach jakiego aktu prawnego znajduje się ten przepis, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tej części zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie profesjonalnego pełnomocnika procesowego składającego skargę kasacyjną w ramach tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego w formułowaniu prawidłowych podstaw kasacyjnych.
W przypadku, gdyby intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie analizowanego zarzutu z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to zarzut ten nie mógłby odnieść spodziewanego skutku. Rozpoznawana sprawa nie była bowiem prowadzona na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym podstawą ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie mógł być art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawę stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny stanowi art. 147 § 1 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.