I OSK 721/22

I OSK 721/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 976/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 87 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z., I.B., J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 976/21 w sprawie ze skargi H.Z., I.B., J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2021 r. nr SKO.GN/4160/48/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości państwowej w użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz H.Z., I.B., J.K. solidarnie kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 976/21 oddalił skargę H.Z., I.B., J.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 czerwca 2021 r., sygn. SKO.GN/4160/48/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości państwowej w użytkowanie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 8 września 2020 r. skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. decyzji z 25 stycznia 1990 r., znak G.8224a/170 orzekającej o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S." w W. (dalej: Spółdzielnia) nieruchomości państwowych o nr wymienionych w tej decyzji, położonych w W. przy ul. [..], na czas nieokreślony, za odpłatnością roczną, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [..], odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym [..], [..], [..], nr [..] obręb W., w granicach dawnych parcel katastralnych pb nr [..], pb nr[..], części pgr nr [..], części pgr nr [..], dla których to działek ewidencyjnych aktualnie Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [..].
Uzasadniając powyższy wniosek wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 87 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez wskazanie w decyzji działki nr [..] o pow. 20544 m2, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa, tylko poprzednika prawnego wnioskodawców; naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, naruszenie art. 109 § 1 i § 2 i art. 14 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji stronie tj. spadkobiercy właściciela nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa; naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jak również sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera elementów pozwalających na kontrolę zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12 marca 2021 r. sygn. SKO.GN/4160/190/2020 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w części wskazanej we wniosku. Uzasadniając zajęte stanowisko wskazano, że zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowe oddziały administracji państwowej zobowiązane były do przekazania z urzędu w użytkowanie nieruchomości państwowych, zaś przejęcie całego majątku "M." na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, potwierdzone zostało zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 5 września 1946 r. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż nieruchomość obejmująca zabudowę mieszkalną została przejęta z naruszeniem prawa nie powoduje, iż naruszenie to ma charakter rażący, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją z 2 czerwca 2021 r., utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. Organ wskazał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy W. z 25 stycznia 1990 r. wydana została w oparciu o art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej: u.g.g.w.n.), bowiem nieruchomości znajdowały się - na dzień wydania rozstrzygnięcia - we władaniu Skarbu Państwa. Kolegium podkreśliło, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 października 2017 r. stwierdzająca, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewid. nr [..] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, dalej: dekret o reformie rolnej), opiera się na ustaleniach następczych wobec tych, jakie poczyniono wydając decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w szczególności bowiem oparta została na orzecznictwie sądowym, które ukształtowało się znacznie później i w zasadniczo odmiennej kulturze prawnej. Nie można zatem przyjąć oczywistości naruszenia art. 87 u.g.g.w.n., a w konsekwencji wady rażącego naruszenia prawa, skoro nie doszło do jawnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia a brzmieniem przepisu. Kolegium w odniesieniu do zarzutu braku skierowania decyzji z 25 stycznia 1990 r. do następców prawnych poprzedniego właściciela majątku, wyjaśniło, że kwestionowana decyzja została prawidłowo skierowana do ówczesnego użytkownika przedmiotowej nieruchomości tj. do Zarządu Spółdzielni i nie uznało, aby doszło do naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym. Odnosząc się do powoływanych przez skarżących wyroków, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z powoływanym w nich przepisami prawa, warunkiem oddania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie wieczyste było, aby grunty stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Brak spełnienia tego warunku podważał zatem podstawę prawną, w jakiej działały organy. Natomiast w zawisłej sprawie przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie na podstawie art. 87 ust. 2 oraz ust. 3 u.g.g.w.n. Przepisy te nie zawierały wymogu, by grunty przekazywane w użytkowanie stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynym wymogiem stanowiącym jednocześnie kompetencję terenowego organu administracji państwowej do wydania decyzji było ustalenie, że posiadacz gruntu państwowego, który w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów, nie wystąpił w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego gruntu. Zdaniem Sądu posłużenie się w przepisie terminem "grunty państwowe" wskazuje, że nie można go rozumieć na równi z terminem "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa". Sąd stwierdził, że terminem "grunty państwowe" ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, posługiwała się w szerokim znaczeniu - nie utożsamiając tego pojęcia w ścisłym znaczeniu z własnością. Pojęcie to należy utożsamiać z kwestią władania daną nieruchomością przez Państwo w rozumieniu także jednostek organizacyjnych (państwowych lub spółdzielczych), a jednym z celów ustawy było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości będących we władaniu tych jednostek. W ocenie Sądu regulacja, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie, nie wymagała by nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa (własność państwową), a jedynie, by była we władaniu jednostek organizacyjnych, które jednocześnie nie legitymują się dokumentami, na podstawie których im te grunty przekazano. Dlatego, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzenie, iż decyzja została wydana została bez podstawy prawnej, nie ma umocowania.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący zawnioskowali również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono:
1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego ustawowych przesłanek, a w szczególności nie odnoszącego się do wskazanych w skardze zarzutów, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, dalej: k.p.a.) przez nieprzedstawienie stanu sprawy w sposób jasny i logiczny w uzasadnieniu wyroku, polegające na niezbadaniu w należyty sposób, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w zaskarżonej decyzji z zachowaniem powszechnie obowiązujących ogólnych zasad administracyjnego postępowania rozpoznawczego, z uwzględnieniem wymogów prawa wspólnotowego, standardów praw człowieka oraz minimalnych wymogów konstytucyjnych, a w konsekwencji błędne zaakceptowanie jednostronnych, nieobiektywnych czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i pomimo istnienia okoliczności będących podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z 25 stycznia 1990 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 i ust. 3 u.g.g.w.n.) oddalenie skargi;
b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego orzeczenia oraz braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegających w szczególności na:
- zaniechaniu ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego objętej wnioskiem nieruchomości na dzień 1 sierpnia 1985 r. oraz na dzień wydania kontrolowanej decyzji z 25 stycznia 1990 r., w szczególności brak wyjaśnienia na czym opierał Skarb Państwa swoją wiedzę o przejęciu spornych działek na własność z mocy prawa na skutek reformy rolnej, skoro Sąd I instancji nie ustalił, czy Skarb Państwa był ujawniony jako właściciel w księgach wieczystych w dniu wydania kwestionowanej decyzji,
- nierzetelnym przeanalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r., w której w pkt. 1 stwierdzono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] (aktualnie działka uległa podziałowi na działki nr [..], [..], [..], [..], [..]) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej,
- niedopuszczalnym pominięciu przez organ, a następnie Sąd I instancji bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1985 r. oraz w dniu wydania kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji z 25 stycznia 1990 r.,
- oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżących w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym,
- rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego interpretacji na niekorzyść skarżących poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Skarb Państwa był posiadaczem spornych działek "z wiedzą, że zostały przejęte z mocy prawa na skutek reformy rolnej i jak należy mniemać figurował też w księgach wieczystych jako ich właściciel", podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że nieruchomość nie podlegała reformie rolnej, co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r. stwierdzająca, że nieruchomość skarżących nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, a ponadto Sąd I instancji oparł się na swoim arbitralnym domniemaniu co do faktu wpisu Skarbu Państwa jako właściciela do ksiąg wieczystych,
- niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanego wyroku, w szczególności brakiem dokładnego ustalenia czy Skarb Państwa w dniu 1 sierpnia 1985 r. oraz w dniu wydania kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji z 25 stycznia 1990 r. był ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel spornej nieruchomości, a jeżeli nie, to skąd czerpał swoją wiedzę o przejęciu spornych działek na własność z mocy prawa na skutek reformy rolnej, które to uchybienia i wyprowadzone arbitralne wnioski doprowadziły Sąd I instancji do wniosku o braku rażącego naruszenia prawa kontrolowaną decyzją,
- naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, na skutek braku przeprowadzenia z urzędu postępowania zmierzającego do ujawnienia prawdziwych obiektywnie faktów, a zgodnie z ową obiektywną prawdą, Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zatem przekazanie w użytkowanie na czas nieokreślony (za odpłatnością roczną) nieruchomości poprzednika prawnego skarżących na rzecz Spółdzielni stanowiło - wbrew stanowisku Sądu I instancji -rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, a także z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję, polegające na:
- naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników i do władzy publicznej, w tym zgodnego z prawem i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygania spraw, działania w sposób zrozumiały dla uczestników, wyjaśniania sprawy w sposób wyczerpujący, rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, oraz zapewnienia przewidywalności i spójności działań organów administracji publicznej,
- naruszeniu zasady związania organu i sądu utrwaloną praktyką, albowiem zaskarżony wyrok narusza zasadę pewności prawa (uprawnionych oczekiwań) poprzez wydanie wyroku pozostającego w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym, szeroko zacytowanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzecznictwem, co podważa wiarygodność zapadłego rozstrzygnięcia i zarazem narusza zasadę sprawiedliwości;
d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi z naruszeniem zasady trwałości decyzji przez:
- błędne przyjęcie iż ogólna zasada stabilności decyzji może odnosić się do ochrony praw niesłusznie oraz niegodziwie nabytych, a także prawa nie mającego oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego,
- faktyczne wyeliminowanie z obrotu ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 września 2017 r. stwierdzającej, że nieruchomość skarżących nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z rażącym naruszeniem powołanej na wstępie zasady, przez jej pominięcie w sprawie,
- naruszenie zasady związania organu ostateczną decyzją administracyjną, zgodnie z którą ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287), podczas gdy organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyeliminowały z obrotu prawnego ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r. w przedmiocie niepodpadania nieruchomości skarżących pod działanie dekretu o reformie rolnej, na mocy której ostatecznie orzeczono, iż poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości wskazanej w tej decyzji na rzecz Skarbu Państwa, pomijając w sprawie jej treść oraz fakt związania organu i sądu jej treścią;
e) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2, a także z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez bezzasadne oddalenie skargi:
- w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz, co za tym idzie, zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, pewności prawa, a co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji, do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności,
- oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, a następnie Sąd I instancji wszelkie okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zinterpretowały na niekorzyść skarżących, naruszając tym samym zasadę praworządności oraz gwarancję ochrony własności,
- pomimo braku do tego podstaw prawnych i poprzez to naruszenie zasady pewności i przewidywalności prawa wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP),
- oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywatela przez władze publiczne przy rozstrzyganiu spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, opubl. w OSP z 1992 r., z. 3, poz. 56),
- oraz wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony obywatela oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.g.g.w.n. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) i nieuchylenie zaskarżonej decyzji;
f) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm., dalej: Protokół nr 1 do EKPC, przez bezzasadne oddalenie skargi i nie usunięcie niezgodności i przeszkody prawnej uniemożliwiającej skuteczne nabycie legitymowanego oczekiwania efektywnego wykonywania prawa własności, skoro to prawo zostało skonkretyzowane w decyzji administracyjnej Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r., wydanej w sprawie skarżących i przedmiotowej nieruchomości;
g) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, dalej: EKPC), przez bezzasadne oddalenie skargi pomimo braku podstaw prawnych dla takiego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego, albowiem to ostatnie jest również powiązane z wymogami dotyczącymi jednolitego stosowania prawa;
h) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC przez bezzasadne oddalenie skargi i naruszenie tym samym zasady jednolitości orzecznictwa, a przez to przejaw dyskryminacji niektórych obywateli w stosunku do innych, albowiem prowadzi do uprzywilejowania niektórych podsądnych względem innych;
i) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.g.g.w.n. przez bezzasadne oddalenie skargi na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów, sprzecznej z ich literalnym brzmieniem, wykładnią językową oraz systemową oraz ugruntowanym orzecznictwem.
Opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnych ustaleniach faktycznych i przesłankach, czego konsekwencją było błędne stwierdzenie, że grunty stanowiące własność prywatną osób fizycznych mogą zostać zakwalifikowane jako grunty państwowe i w konsekwencji mogą one być oddane w zarząd państwowy, a w konsekwencji błędne oddalenie skargi na decyzję administracyjną, mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z 25 stycznia 1990 r., w zakresie działek gruntu stanowiących zespół dworsko-parkowy w W., co do którego Wojewoda Małopolski decyzją z 20 września 2017 r. stwierdził, że nie podpadała ona pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.g.g.w.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
- błędnym zaakceptowaniu stanowiska SKO w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z 25 stycznia 1990 r. w przedmiocie przekazania w użytkowanie nieruchomości skarżących na rzecz Spółdzielni co do nieruchomości objętej wnioskiem, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 1 sierpnia 1985 r., ani w dniu 25 stycznia 1990 r. własności Skarbu Państwa, co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego,
- błędnym przyjęciu, iż nieruchomość nie stanowiąca gruntu państwowego mogła zostać przekazana na mocy powołanej normy decyzją w użytkowanie na rzecz Spółdzielni,
- niewłaściwym przyjęciu, iż przekazanie w użytkowanie na rzecz Spółdzielni nieruchomości skarżących, która nie stanowiła w dniu 1 sierpnia 1985 r., ani w dniu 25 stycznia 1990 r. własności Skarbu Państwa nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, a jedynie mogło być rozpatrywane w kategoriach działania bez podstawy prawnej;
b) art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.g.g.w.n. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż pojęcie "gruntu państwowego" objęte analizowaną normą nie jest tożsame z pojęciem "gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa" oraz dodatkowo przyjęcie, iż grunt stanowiący własność skarżących jest gruntem państwowym w rozumieniu analizowanych przepisów, a co za tym idzie, podlegał on przekazaniu w trybie przedmiotowych przepisów na rzecz Spółdzielni, a kwestionowana decyzja ma pełne umocowanie w obowiązującym porządku prawnym, a zatem nie podlega przesłankom z normy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;
c) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zajmowanym dotychczas konsekwentnie w analogicznych sprawach, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;
d) art. 6 oraz art.14 EKPC przez ich niezastosowanie, prowadzące do odmowy przyznania ochrony uprawnieniu skarżących do sprawiedliwego, rzetelnego procesu sądowego, które to uprawnienie należy interpretować w świetle preambuły do Konwencji, która uznaje, że rządy prawa są częścią wspólnego dziedzictwa jej państw-stron, a obecnie za jeden z fundamentalnych aspektów rządów prawa uznaje się zasadę pewności prawnej, która m.in. gwarantuje pełną stabilność sytuacji prawnych i przyczynia się do publicznego zaufania do sądów, a tymczasem wydawanie pozostających ze sobą w jaskrawym konflikcie decyzji sądowych prowadzi do braku pewności prawnej, ograniczającej publiczne zaufanie do systemu sądowego, w sytuacji gdy stanowi ona jedną z istotnych części składowych państwa opartego na rządach prawa, a także prowadzi do dyskryminacji niektórych podmiotów będących stronami procesów sądowych w stosunku do innych;
e) art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC w zw. z art. 14 EKPC przez ich niezastosowanie i odmowę skarżącym prawa do ochrony i poszanowania ich mienia i dyskryminację skarżących, podczas gdy w innych sprawach, w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, sądy udzielały stronom ochrony prawnej i wydawały rozstrzygnięcia pozostające w jaskrawej sprzeczności z treścią zaskarżonego wyroku, skarżący bowiem uzyskali ostateczną decyzję stwierdzającą, że ich nieruchomość nie podlegała wywłaszczeniu na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, mieli więc uprawnione oczekiwanie zaspokojenia swojego roszczenia, wynikającego z rozsądnego zaufania do aktu prawnego mającego mocną podstawę prawną, tym bardziej, iż mienie takie (w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC) w analogicznych przypadkach innych osób podlegało ochronie prawnej;
i) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
- przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wadliwości decyzji z 25 stycznia 1990 r. należy upatrywać w wydaniu jej bez podstawy prawnej, a nie z rażącym naruszeniem prawa.
3. Nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżących brania bezpośredniego udziału w posiedzeniu/rozprawie i rozpoznanie sprawy przez orzekający Sąd na posiedzeniu niejawnym, pomimo wniosku pełnomocnika skarżących o przeprowadzenie zdalnej rozprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powołanych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i pozbawienia strony możliwości obrony praw przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, bez zawiadomienia o tym, mimo wniosku pełnomocnika o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Jak wynika z akt sądowych (k.77-84), zarządzeniem zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Krakowie z 23 września 2021 r. poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: uCOVID-19), wynikającej z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Pouczono strony, że na mocy wskazanych przepisów, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Wyjaśniono jednocześnie, że udział w rozprawie będzie możliwy przez nawiązanie łączności internetowej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jednoczesny przekaz obrazu i dźwięku, za pomocą określonego komunikatora. W związku z powyższymi warunkami wezwano strony do podania, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, i wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP, w terminie 7 dni, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Równocześnie wskazano stronom, że sprawa będzie rozpoznana w dniu 15 listopada 2021 r. na rozprawie zdalnej lub na posiedzeniu niejawnym, w zależności od stanowiska stron.
Jakkolwiek pełnomocnik skarżących podał, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wskazał adres elektroniczny, to stanowiska w tej kwestii nie zajęły pozostałe strony postępowania. W tej sytuacji Sąd I instancji nie mógł przeprowadzić rozprawy zdalnej i zastosował przepis art. 15 zzs4 uCOVID-19, dający podstawę do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. O terminie tego posiedzenia strona była poinformowana (k. 80 akt sądowych), informację pełnomocnik odebrał 30 września 2021 r. (k. 83 akt sądowych). Zawodowy pełnomocnik powinien wiedzieć, że przy wielości stron postępowania, forma rozpoznania sprawy będzie zależała od stanowiska również pozostałych stron, powinien zatem przed wyznaczonym terminem rozpoznania skargi zasięgnąć informacji o rodzaju posiedzenia, jeżeli zamierzał zgłosić jakiekolwiek wnioski czy argumenty. Sąd I instancji udzielił w tym zakresie stronom wszystkich koniecznych informacji i brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie wskazanych przepisów skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości obrony ich praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie znajduje zatem potwierdzenia, w tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.
Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w brzmieniu na dzień wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, tj. 25 stycznia 1990 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 87 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. i orzeka o przekazaniu w użytkowanie Spółdzielni szeregu nieruchomości państwowych, w tym nieruchomości, co do których skarżący na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 20 września 2017 r. uzyskali potwierdzenie, że nie podlegały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.
Przepis art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w zastosowanym w sprawie brzmieniu stanowił ówcześnie, że posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.
Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli stwierdzając w uzasadnieniu, że jest nią ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odmawiającej stwierdzenia nieważność decyzji, wydanej w przedmiocie przekazania w użytkowanie części nieruchomości, co do której Wojewoda decyzją z dnia 20 września 2017 r. orzekł, iż nie podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Uznając odmowę stwierdzenia nieważności za prawidłową Sąd I instancji przyjął jednak wadliwe założenie, że art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w przytoczonym brzmieniu, odnosząc się do gruntów państwowych, nie zawiera warunku, aby grunty przekazywane na jego podstawie w użytkowanie stanowiły własność Skarbu Państwa. Założenie to jest skutkiem błędnej wykładni tego przepisu. W konsekwencji Sąd I instancji nie zaprzeczył generalnie praktyce kwalifikowania jako dotkniętych wadą nieważności decyzji, które przekazywały w zarząd lub użytkowanie wieczyste nieruchomości, co do których następczo stwierdzono, że nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej i w konsekwencji Skarb Państwa w tym trybie nie nabył ich własności. Sąd I instancji dokonał bowiem rozróżnienia przypadków, gdy oddanie w zarząd lub użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste dotyczyło gruntów będących własnością Skarbu Państwa i gdy takiego warunku przepisy nie formułowały, co w ocenie Sądu I instancji ma miejsce właśnie w przypadku art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w analizowanym brzmieniu. Sąd I instancji przyjął, że grunty państwowe i grunty stanowiące własność Skarbu Państwa to dwie różne kategorie. Gdy grunt przekazywany w jakąś formę władania, zgodnie z przepisami, miał być własnością Skarbu Państwa, wówczas stwierdzenie, nawet następcze, że w dacie przekazania Skarb Państwa takim tytułem się nie legitymował, to niezależnie od wiedzy organu wydającego decyzję, decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności. Skutku takiego nie można jednak przypisać decyzji wydanej na podstawie przepisu, który warunku legitymowania się przez Skarb Państwa prawem własności nie przewidywał. Ta ostatnia teza jest oczywiście trafna i zasadna, wadliwie jednak Sąd I instancji przyjął, że sytuacja taka ma miejsce w przypadku art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. w analizowanym brzmieniu, że przepis ten posługiwał się terminem "grunty państwowe" w szerokim znaczeniu, nie utożsamiając tego pojęcia z własnością. To założenie doprowadziło w efekcie Sąd I instancji do wniosku, że odmowa stwierdzenia nieważności jest prawidłowa, albowiem regulacja, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie, nie wymagała, by nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa (własność państwową), a jedynie, by była we władaniu jednostek organizacyjnych, które jednocześnie nie legitymują się dokumentami, na podstawie których im te grunty przekazano. Z tego względu zarzut błędnej wykładni art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. ma dla skuteczności skargi kasacyjnej decydujące znaczenie, a jego zasadność rozstrzyga o jej uwzględnieniu.
Przepis art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. stanowił o przekazaniu gruntów w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste posiadaczom gruntów państwowych. Faktem jest, że ustawa nie definiuje pojęcia "grunty państwowe". Okoliczność ta świadczy jedynie o tym, że ustawodawca nie nadał temu określeniu jakiegoś specyficznego, wiążącego znaczenia, podlega ono zatem wykładni z zastosowaniem uznanych dyrektyw interpretacyjnych. Oczywiście, dyrektywa zakazu wykładni synonimicznej wskazuje, aby różnym zwrotom nie nadawać takiego samego znaczenia. Można jednak poddać w wątpliwość, czy dyrektywa ta znajduje w sprawie oczywiste zastosowanie i rozstrzyga o kierunku interpretacji z tego względu, że ustawodawca posługuje się zarówno określeniem "grunty państwowe" jak i "własność państwa" czy "własność nieruchomości państwowych". Jak każda dyrektywa interpretacyjna, ma ona jedynie charakter względny, obarczony zastrzeżeniem, aby takiej praktyki nie stosować bez uzasadnionych powodów. W niniejszym przypadku istnieją dostatecznie doniosłe względy aby uznać, że nie uzasadnia ona przyjęcia, w przypadku art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n., że "grunty państwowe" to wyrażenia mające zakres szerszy, niż "grunty stanowiące własność państwa". Względy te wynikają z uwzględnienia argumentów systemowych.
Wadliwe jest przywołanie przez Sąd I instancji regulacji art. 6 ust. 2 u.g.g.w.n., zgodnie z którym zarząd gruntami państwowymi (...), zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. Przepis ten bynajmniej nie wskazuje, że mogły istnieć grunty państwowe nie stanowiące własności Państwa, fraza "stanowiących w całości lub części własność Państwa" odnosi się wszak do budynków mieszkalnych. Podobnie nie jest przekonujące odwołanie się do art. 5 ust. 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu, zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych w ustawie, do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128), a do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne - przepisy tego Kodeksu o użytkowaniu. Przepis ten w żaden sposób nie uzasadnia tezy przyjętej przez Sąd I instancji, wskazując na zakres odesłania (przepisy dotyczące własności nieruchomości państwowych).
Podobnie wygląda sytuacja z przytoczonym przepisem art. 13 ust. 2 i art. 15 u.g.g.w.n., nie jest jasne, z jakich powodów miałyby one wykazywać, że skoro tworzenie zasobu gruntów mieszkaniowych następuje z gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, to grunty państwowe mogące podlegać przekazywaniu w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie muszą stanowić własności Skarbu Państwa. Takiemu wnioskowi sprzeciwia się w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym będąca przedmiotem ustawy gospodarka gruntami polega na działaniu mającym na celu zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego racjonalne wykorzystanie gruntów z zachowaniem przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności gospodarka gruntami polega na tworzeniu zasobów gruntów państwowych na cele zabudowy miast i wsi, zwanych dalej "zasobami gruntów". W przepisie tym wprost określono grunty tworzące zasób gruntów na cele mieszkaniowe (czyli stanowiące własność Skarbu Państwa) mianem "gruntów państwowych". Natomiast w pkt 2 ust. 1 tego artykułu ustawodawca przyjął, że ustawa określa warunki udostępniania państwowym jednostkom organizacyjnym, jednostkom gospodarki uspołecznionej, organizacjom społecznym i innym osobom prawnym lub osobom fizycznym gruntów państwowych.
Stanowisko Sądu I instancji pomija również fakt, że przepis art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. dotyczy przekazywania gruntów zarówno w użytkowanie, jak i w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 5 u.g.g.w.n. stanowił, że grunty państwowe są oddawane w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 232 § 1 k.c. w brzmieniu na dzień 25 lutego 1990 r., w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane grunty stanowiące własność państwową. Przepisy art. 4 ust. 1, 2 i 5 u.g.g.w.n., odnoszące się zarówno do oddawania gruntów w zarząd, użytkowanie, jak i użytkowanie wieczyste, w każdym przypadku posługują się określeniem "grunty państwowe". Także art. 7 u.g.g.w.n. stanowi, że w równej mierze gruntów państwowych dotyczy "oddanie w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, sprzedaż i dzierżawa". Podobnie art. 19 u.g.g.w.n. stanowił, że do "gruntów państwowych oddawanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego". Również art. 22 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n. posługiwały się kategorią "gruntów państwowych", a przedmiotem ich regulacji było oddawanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste spółdzielniom mieszkaniowym oraz innym osobom prawnym nie będącym państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi (ust. 1) oraz zamiana gruntów państwowych na grunty stanowiące własność osoby fizycznej lub prawnej (ust. 3). Wydaje się oczywiste, że przedmiotem zamiany nie mogły być różne kategorie praw.
Powyższe przykłady prowadzą do wniosku, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności, brak jest podstaw do przyjęcia, że kategoria gruntów państwowych nie jest tożsama pod względem zakresu i znaczenia z kategorią gruntów stanowiących własność państwa. Wnioski przyjęte w tym zakresie przez Sąd I instancji są błędne. Skarga wymaga zatem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisu art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n.
Skutkiem uznania zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego jest także skuteczność zarzutu błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 u.g.g.w.n. Nie znajdują natomiast potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, dotyczące przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych w kwestii własności przedmiotowych gruntów. Sąd I instancji nie zakwestionował skutku wynikającego z decyzji Wojewody z 16 października 2017 r.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.