I OSK 721/14

I OSK 721/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 388/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2013-12-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 182
art. 38 ust. 4, art. 50 ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
§ 4 ust. 7
Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 388/13, na skutek skargi Z. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] marca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Niemce z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Wójt Gminy Niemce decyzją z [...] stycznia 2013 r. w pkt 1 przyznał Z. W. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenie [...] od 14 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych); w pkt 2 określono odpłatność za ww. usługi opiekuńcze w wysokości 3% kosztu usługi za 1 godzinę, tj. 0,52 zł, wskazując, że w tej części koszt usług ponosi Z. W.; w pkt 3 określono natomiast zakres przedmiotowy usług, tj.: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia; pielęgnacja – jako wspieranie procesu leczenia oraz pomoc mieszkaniowa.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z. W. wnioskami z 3 grudnia 2012 r. i 22 grudnia 2012 r. wystąpił o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych. Na wezwanie organu, wnioskodawca w dniu 3 stycznia 2012 r. złożył pismo, do którego dołączył dowody opłat za energię elektryczną na łączną kwotę 176,00 zł (88,00 zł miesięcznie), informując, że ponosi ją w całości. Jak jednak ustalono koszt ten jest dzielony z żoną wnioskodawcy, która ponosi opłaty w kwocie 60 zł. Organ podał ponadto, że współdziałanie Z. W. z ośrodkiem przybiera szczególną postać z uwagi na stan zdrowia, jako osoby niepełnosprawnej z powodu schorzeń psychicznych. Choć bowiem nie współpracuje on z pracownikami socjalnymi, nie wpuszcza ich do domu w celu przeprowadzenia wywiadów środowiskowych, nie udziela aktualnych informacji o swojej sytuacji, to jednak jego częsta obecność w Urzędzie Gminy w Niemcach i Ośrodku Pomocy Społecznej stwarza pracownikom możliwość widywania wnioskodawcy w środowisku. Ustalając zatem stan faktyczny ośrodek posłużył się ogólnie posiadaną wiedzą oraz zgromadzoną dokumentacją, z której wynika, że Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, bowiem choć mieszka z żoną w jednym domu, małżonkowie są w separacji. Zajmuje on dwa pomieszczenia: pokój i kuchnię. Przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane. Wnioskodawca korzysta z kuchni węglowej. Mieszkanie jest wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Z. W. jest sprawny fizycznie, nie ma problemów z poruszaniem się i jest w stanie wykonywać samodzielnie szereg czynności życiowych. Źródłem utrzymania Z. W. jest renta w wysokości 852,88 zł brutto (735,12 zł netto) miesięcznie. Z uwagi na zajęcia komornicze renta jest wypłacana w wysokości 521,90 zł miesięcznie. W tej sytuacji obliczona odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze w wysokości 0,52 zł x 6 godz. x 10 dni w miesiącu = 31,20 zł miesięcznie, nie powinna dla Z. W. stanowić nadmiernego obciążenia z własnych środków. Organ stwierdził ponadto, że nie zachodzą obiektywne okoliczności przemawiające za przyznaniem wnioskodawcy usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w większym wymiarze, jak również za przyznaniem usług w soboty, niedzielę i święta. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się na art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.p.s.". Stwierdził, że w porozumieniu z Poradnią Zdrowia Psychicznego organizuje wsparcie społeczne dla osób, które z powodu choroby psychicznej mają trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w relacjach z otoczeniem i sprawach bytowych. Podniósł, iż usługi takie mogą być przyznane osobie, która z powodu choroby wymaga pomocy innych osób, a rodzina nie może takiej pomocy zapewnić. Usługi świadczone są w mieszkaniu osoby, która potrzebuje pomocy. Dodał, iż w celu przyznania pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wymagane jest zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza psychiatrę o stanie zdrowia. Lekarz może określić liczbę godzin usług, jakie powinny być danej osobie przyznane. Jednak o liczbie przyznanych godzin ostatecznie decyduje organ pomocy społecznej. Z. W. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2002 r., w którym to oznaczono przyczynę niepełnosprawności literą "P", co oznacza upośledzenie umysłowe i chorobę psychiczną. Osobie takiej przysługują specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z treści ww. orzeczenia wynika, że w stosunku do wnioskodawcy wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyznaniem usług jest opinia biegłej sądowej z zakresu psychiatrii wskazująca, że Z. W. winien mieć opiekunkę, która kontrolowałaby podawanie leków i sprawowałaby opiekę. Z kolei z zaistniałych okoliczności wynika, że żona nie zapewni mu pomocy z uwagi na orzeczoną separację, prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego, długotrwałą chorobę, jak również z uwagi na to, że sama spełnia warunki do korzystania z usług opiekuńczych. W ocenie organu z analizy dokumentacji wynika, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za zwolnieniem odwołującego z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania Z. W., decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymało ww. decyzję w mocy. Organ przywołał treść art. 50 ust. 1, 2, 4 i 5 U.p.s., a następnie wskazał, że dochód odwołującego się wynosi 735,12 zł, co stanowi 135,63% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 U.p.s. wynosi 542,00 zł. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej mieści się w przedziale od 132,5% do 165% to wskaźnik odpłatności dla takiej osoby za 1 godzinę usługi wynosi 3%. Jak wynika z akt sprawy (umowa o świadczenie usług), koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi wynosi 17,50 zł, stąd odpłatność odwołującego za te usługi wynosi 0,52 zł (3% x 17,50 zł) i została ustalona prawidłowo.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji przyznał odwołującemu adekwatny do jego potrzeb i stanu zdrowia wymiar tygodniowy i godzinowy specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, nie naruszył w tym względzie granic uznania administracyjnego. Tym samym zarzut odwołującego w tej kwestii jest niezasadny. Wbrew przy tym twierdzeniu wnioskodawcy o wymiarze godzinowym nie przesądzają żadne wcześniejsze decyzje oraz wyroki sądowe. To, że odwołujący wnioskował o 6 godzin usług codziennie nie oznacza, że taki wymiar usług ma otrzymać. O wymiarze usług nie decyduje bowiem odwołujący się, ale organ, uwzględniając stan faktyczny i prawny danej sprawy. Odnosząc się do kwestii ponoszenia przez wnioskodawcę wydatków za prąd Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że odwołujący się, wbrew twierdzeniom, nie ponosi ich w całości, gdyż jego żona – T. W., mieszkająca w tym samym budynku, ponosi koszty opłaty za energię elektryczną w kwocie 60,00 zł miesięcznie, co oświadczyła podczas aktualizacji wywiadów środowiskowych z 18 kwietnia 2012 r. i 28 września 2012 r.).
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zarzucił organom naruszenie prawa, a pracownikom organów brak profesjonalizmu. W ocenie skarżącego to jego oczekiwanie decyduje w sprawie przyznania mu specjalistycznych usług opiekuńczych zgodnie z pkt 6 i 7 orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie z [...] czerwca 2002 r. i takie właśnie usługi opiekuńcze od 2008 r. były i są wykonywane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 grudnia 2013 r. uchylił decyzje organów I i II instancji uznając, że zapadły one z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Sprawa w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona.
Sąd wskazał, że bezspornym jest, że Z. W. zaliczony został przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Lublinie (orzeczenie z [...] czerwca 2002 r.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności z przyczyną niepełnosprawności P (choroba psychiczna). Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że wskazana jest częściowa opieka osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tych warunkach organy trafnie uznały, że przyznanie skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest jak najbardziej właściwe.
W ocenie Sądu, odrębnym jednak zagadnieniem jest wymiar przyznanych skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych. W pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2013 r. przyznano je w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie. Skoro jednak przepis art. 50 ust. 2 U.p.s., który stanowi podstawę tego rozstrzygnięcia, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, to organ zobowiązany był do przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego taki wymiar pomocy uznał za wystarczający. Sąd zarzucił organom obu instancji, że nie wyjaśniły w ogóle okoliczności, które zadecydowały o takim właśnie rozmiarze usług, czym naruszyły art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Sąd wskazał, że w okresie poprzednim Z. W. miał przyznane przedmiotowe usługi w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin (decyzje Wójta Gminy Niemce: z [...] stycznia 2011 r. nr [...] i z [...] lutego 2012 r. nr [...]). Tak drastyczne ograniczenie obecnie wymiaru pomocy wymagało szczególnie jednoznacznego wskazania konkretnych okoliczności, czy zmian w stanie faktycznym, które o tym zadecydowały. Zdaniem Sądu, nie do przyjęcia jest ogólnikowe powołanie się na stan zdrowia i potrzeby strony czy też kompetencje organu administracji do określenia wymiaru usług. Taki sposób uzasadnienia decyzji nie pozwala na uznanie, że rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Powyższe skutkowało naruszeniem przez organ również przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, zastrzeżenia budzi także rozstrzygnięcie o ustaleniu odpłatności za przyznane usługi. Błędnie bowiem wskazano, że odpłatność ta w skali miesiąca wyniesie 31,20 zł. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyliczenie tej kwoty wskazuje, że przyjęto, iż usługi będą świadczone przez 6 godzin dziennie 10 dni w miesiącu, podczas gdy według sentencji decyzji przyznano usługi w wymiarze 3 godzin dziennie, a liczba dni w miesiącu, w których te usługi będą świadczone wyniesie 9 (przy dwóch dniach w tygodniu). Prawidłowo wyliczona kwota odpłatności, jak się wydaje, nie przekroczyłaby więc kwoty określonej w art. 38 ust. 4 U.p.s. (20 zł), a to w świetle unormowania § 4 ust. 7 rozporządzenia oznaczałoby, że odpłatności nie pobiera się.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, reprezentowane przez r.pr. K. A., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu, organ I instancji przyznał skarżącemu adekwatną liczbę godzin specjalistycznych usług opiekuńczych, a zatem nie naruszono wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy nie naruszyły również przepisu § 4 ust. 7 rozporządzenia. Z orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika bowiem, jaka liczba godzin specjalistycznych usług opiekuńczych miałaby zostać skarżącemu przyznana. To, że w poprzednich latach przyznano stronie usługi w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin, nie oznacza, że w takim samym wymiarze usługi powinny być przyznane w okresie późniejszym. O zbędności zwiększonego wymiaru usług może świadczyć również to, że usługi te świadczone były do 31 sierpnia 2013 r., a od 1 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. skarżący zrezygnował z przyznanych mu usług w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie. Mimo że skarżący ma stwierdzona chorobę psychiczną nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Jest sprawny fizycznie i bez pomocy innych osób załatwia swoje sprawy chociażby w organie. Samodzielnie składa odwołania od decyzji, czy skargi do sądu. Kilkanaście razy uczestniczył również w rozprawach przed sądem zarówno swoich, jak i swojej żony. Fakt, że organ I instancji błędnie na str. 5 uzasadnienia wyliczył miesięczną odpłatność skarżącego za świadczone usługi, nie dyskwalifikuje decyzji, tym bardziej, że w sentencji tej decyzji prawidłowo określono odpłatność, która powinna wynosić: 0,52 zł x 6 godz. x 4 tygodnie = 12,48 zł. Stąd roczna odpłatność, bo na taki okres przyznano usługi, wyniosłaby w przybliżeniu: 12 x 12,48 zł = 149,76 zł. tym samym, wbrew twierdzeniom Sądu, § 4 ust. 7 rozporządzenia nie znalazłby zastosowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. W. – adw. A. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części. W uzasadnieniu pisma wskazano, że skarżący ze specjalistycznych usług opiekuńczych korzysta od 2008 r. Od tego czasu jego sytuacja zdrowotna, bytowa ani życiowa nie uległy zmianie. Również orzeczenie o niepełnosprawności nosi tę samą treść. Organy orzekające w sprawie nie przedstawiły natomiast żadnej argumentacji, która wskazywałaby na to, że po 5 latach wykonywania specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin dziennie, nastąpiła tak znacząca poprawa, że wystarczającym jest przyznanie usług w 1/5 części dotychczas wykonywanych. Odnosząc się do wskazanej w skardze kasacyjnej okoliczności, że o zbędności zwiększonego wymiaru usług może świadczyć to, że usługi te były świadczone do 31 sierpnia 2013 r., a od 1 września 2013 r. skarżący z nich zrezygnował, wyjaśniono, że rezygnacja ta nastąpiła z uwagi na to, że oferowana pomoc nie spełniała swojej funkcji ani celu. W rzeczywistości bowiem umówienie jednej wizyty lekarskiej i zakup lekarstw wyczerpywały tygodniowy limit pomocy. Pracownik socjalny w tak krótkim czasie nie mógł bowiem wywiązać się z obowiązków nałożonych na niego przez organ w decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., uznać należało go za nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w nienależytej kontroli przez Sąd I instancji decyzji organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez błędne uznanie, że w sprawie naruszono granice uznania administracyjnego.
Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 K.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego wydając decyzje w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 2 U.p.s., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.
Rolą organów orzekających o udzieleniu jednej z form pomocy społecznej jest przede wszystkim zidentyfikowanie sytuacji życiowej i bytowej osoby ubiegającej się o taką pomoc, aby na tej podstawie dokonać oceny, jaka forma tej pomocy i w jakim rozmiarze będzie wystarczająca do zrealizowania ustawowego celu tej pomocy. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ustaleń takich zabrakło. Powyższe jest natomiast o tyle istotne, że w poprzednich latach skarżący przyznawane miał usługi w wymiarze 5 dni w tygodniu po 6 godzin i o tyle też wnioskował na okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ostatecznie to do organów pomocowych należy decyzja, jaki zakres pomocy zostanie przyznany uprawnionemu, jak również, że na rozstrzygnięcie nie mają wpływu uprzednio wydane decyzje, jednakże rozumowanie organu, które doprowadziło do uznania, że zmniejszony zakres pomocy będzie dla wnioskodawcy wystarczający, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Nie przesądzając o wyniku rozstrzygnięcia, wskazać należy, że organ pomocowy winien wykazać, jakie zmiany zaszły w stosunku do okresu poprzedniego (np. czy zmieniła się sytuacja zdrowotna, bytowa skarżącego), a które uzasadniają przyznanie pomocy w mniejszym wymiarze, tj. 3 dni w tygodniu po 2 godziny. Organy powołując się natomiast na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności noszące tę samą treść co poprzednio uznają, że obecnie zmniejszony zakres pomocy jest dla skarżącego wystarczający. Z kolei argument, że o zbędności zwiększonego wymiaru usług może świadczyć to, że usługi w większym wymiarze świadczono do 31 sierpnia 2013 r., a od 1 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. skarżący zrezygnował z usług w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie, pojawił się dopiero na etapie skargi kasacyjnej i nie był znany Sądowi I instancji w dniu orzekania. Nie znajduje on przy tym odzwierciedlenia ani w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, ani też aktach administracyjnych sprawy.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uznając że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Przepis ten został wprawdzie niewłaściwie sformułowany, bowiem skarżący kasacyjnie winien wskazać, jaki w jego ocenie przepis prawa materialnego został przez Sąd I instancji naruszony, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnie wywnioskować można, że chodzi o przepis § 4 ust. 7 rozporządzenia. Stosownie do jego treści, jeżeli wyliczona kwota odpłatności za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest niższa od kwoty określonej w art. 38 ust. 4 U.p.s., odpłatności nie pobiera się. Zgodnie z kolei z art. 38 ust. 4 U.p.s. kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.
W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w sprawie istotne pozostaje właściwe wyliczenie kwoty odpłatności za miesiąc świadczonych usług, bowiem jeśli nie przekracza ona kwoty określonej w art. 38 ust. 4 U.p.s. (20 zł), to w świetle § 4 ust. 7 rozporządzenia, odpłatności nie pobiera się. Niezrozumiałe jest natomiast rozumowanie organu przedstawione w skardze kasacyjnej, że kwotę tę (12,48 zł) winno się pomnożyć przez 12 miesięcy (bowiem na taki okres przyznano świadczenie), co daje kwotę 149,76 zł, a zatem wyższą niż 20 zł.
W przepisie § 4 ust. 7 rozporządzenia w istocie wprost nie wskazano do jakiego okresu odnosi się wyliczona kwota odpłatności za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi pozwalająca na niepobieranie odpłatności. Jednakże sięgnięcie do pozostałych przepisów dotyczących odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze pozwala wywieść, że kwota, o której mowa w § 4 ust. 7 rozporządzenia, odnosi się do okresu miesięcznego. Po pierwsze przepis ten odsyła do kwoty określonej w art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Mowa jest zatem o kwocie określanej w wymiarze miesięcznym. Po drugie przepisy rozporządzenia dotyczące warunków i sposobu ustalania odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze odnoszą wyliczoną odpłatność do okresu miesięcznego. I tak w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Opłata za specjalistyczne usługi stanowi iloczyn ceny, o której mowa w ust. 4, wskaźnika odpłatności określonego w procentach, o którym mowa w ust. 3, oraz liczby godzin świadczonych usług w ciągu miesiąca (§ 4 ust. 5). Ośrodek pomocy społecznej wydaje decyzję o liczbie godzin przyznanych miesięcznie specjalistycznych usług oraz o wysokości odpłatności (§ 4 ust. 6). Powyższe przepisy wiążą zatem z okresem miesięcznym zarówno liczbę przyznanych godzin specjalistycznych usług jak i wysokość odpłatności za nie. Posiłkowo wskazać jeszcze można na przepis § 5 rozporządzenia, który stanowi, że opłata za specjalistyczne usługi jest wnoszona przez osobę uzyskującą pomoc w formie specjalistycznej usługi lub jej opiekuna, bezpośrednio lub przelewem do kasy urzędu gminy, w terminie do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę. W taki też sposób, tj. w wymiarze miesięcznym, zobowiązano skarżącego do ponoszenia odpłatności za przyznane usługi.
Sposób wyliczenia przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, skutkujący zestawieniem opłaty za całość świadczonych usług, czyli przez rok, z kwotą 20 zł, przewidzianą na okres miesiąca, nie jest zatem prawidłowy. Ponadto interpretacja § 4 ust. 7 rozporządzenia dokonana przez Kolegium w kontekście ustalonych w rozporządzeniu wskaźników odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze prowadziłby w istocie do niemożności stosowania § 4 ust. 7 rozporządzenia. Określenie bowiem odpłatności nawet na poziomie pierwszego progu (1,5% dla osób samotnie gospodarujących albo 3,5% dla osoby w rodzinie) nie doprowadzi do ustalenia tej odpłatności poniżej 20 zł rocznie. Zwrócić uwagę należy jeszcze i na ten aspekt, że prowadziłoby to w konsekwencji do przeniesienia uznania administracyjnego na ustalanie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. A mianowicie poprzez ustalanie okresu, na jaki świadczenie jest przyznawane decydowano by o możliwości zastosowania § 4 ust. 7 rozporządzenia, tj. o niepobieraniu odpłatności.
Nie można też przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że samo błędne wyliczenie dokonane w uzasadnieniu decyzji I instancji, nie dyskwalifikuje decyzji, bowiem w sentencji tej decyzji prawidłowo określono odpłatność. Istotnie w sentencji prawidłowo przyjęto, że odpłatność dla Z. W. za 1 godzinę usługi wynosi 3%, co przy koszcie 1 godziny w kwocie 17,50 zł, obciąża skarżącego kwotą odpłatności 0,52 zł za godzinę. Skarżący kasacyjnie pomija jednak fakt, że wobec możliwości zwolnienia z odpłatności, określenie miesięcznego zobowiązania jest bardzo istotne. Wyliczenie odnoszące się do odpłatności wskazane w skardze kasacyjnej, wynoszące: 0,52 zł x 6 godz. x 4 tygodnie = 12,48 zł, podane zostało – jak ujęto to w skardze kasacyjnej – w przybliżeniu. Wobec konieczności precyzyjnego ustalenia miesięcznej kwoty odpłatności za usługi opiekuńcze, nie można uznać za zgodne z prawem brak określenia w decyzji liczby dni, przez które będą świadczone te usługi w miesiącu, i brak określenia kwoty miesięcznej odpłatności za te usługi.
W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Stosownie bowiem do treści art. 254 P.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie to przyznawane jest bowiem w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.