I OSK 72/24

I OSK 72/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 599/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-10-19
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 44, art. 96 ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Goleniowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 599/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Goleniowie na uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 599/23 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Goleniowie na uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prokurator Rejonowy w Goleniowie zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, powoływanej dalej jako "uchwała", w części obejmującej § 1, § 2, § 3, § 11, § 12 i § 17 tej uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części.
W skardze Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie:
- art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez określenie w § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały sytuacji, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym;
- art. 96 ust. 3 u.p.s. polegające na określeniu w § 11 i § 12 uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu;
- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), przez uznanie w § 17 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Jak wskazał Prokurator, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska na podstawie przepisu art. 44 u.p.s. była obowiązana określić jedynie sposób sprawiania pogrzebu. Nie była natomiast uprawniona do określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków, w których gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska w żadnym wypadku nie miała również legitymacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. W opinii Prokuratora, opisane naruszenia miały charakter istotnych naruszeń, ponieważ bez upoważnienia ustawowego wkraczały w materię uregulowaną już normami ustawowymi, to jest art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), powoływanej dalej jako "ustawa o cmentarzach", oraz art. 96 ust. 3 u.p.s.
Prokurator podkreślił, że zaskarżony akt nie stanowił prawa miejscowego ponieważ nie zawierał norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Z tego względu, nie podlegał on publikacji w Dzienniku Urzędowym.
Burmistrz Miasta i Gminy Stepnica w odpowiedzi na skargę przychylił się do twierdzeń zawartych w skardze, zaś w piśmie z 21 września 2023 r. wskazał, że uchwałą z dnia 13 września 2023 r. nr XXXIV/403/23 w sprawie określenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Stepnica uchylono zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Prokuratora wskazując, że nie stwierdził istotnego naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę, ponieważ był to akt wewnętrznie obowiązujący, skierowany bezpośrednio do jednostki działającej w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego, to jest do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stepnicy.
Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale w żadnym z jej fragmentów nie użyto określenia, że akt ten stanowi "prawo miejscowe". Pomimo tego, że w podstawie prawnej uchwały przywołano art. 40 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), powoływanej dalej jako "u.s.g.", to jednak nawet jego faktyczna publikacja w Dzienniku Urzędowym nie mogła być przyczyną uwzględnienia skargi. Jak podkreślił Sąd I instancji, to treść aktu, a nie jego nazwa, czy nawet publikacja, przesądza o jego powszechnej bądź jedynie wewnętrznej mocy obowiązującej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga została rozpoznana pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Sąd I instancji wskazał, że uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu, jako że dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie, skierowane są do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, to jest ośrodków pomocy społecznej, czyniąc je aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej gminy. Zatem, tego rodzaju akty nie zawierają norm generalnych i abstrakcyjnych, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, bowiem nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców.
Sąd I instancji przywołał art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 u.p.s. oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. i zaznaczył, że jeżeli dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku oprzeć się na zasadzie domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej, nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy.
Jak podkreślił Sąd I instancji, w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwał. Organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają kompetencję do wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.
W opinii Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego (co było zresztą treścią jednego z zarzutów Prokuratora) i mogła kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy.
Sąd I instancji przyznał, że wprawdzie treść § 17 uchwały najprawdopodobniej była wynikiem błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego (podobnie jak podanie w podstawie prawnej aktu art. 40 i art. 41 u.s.g.), to literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego") w żadnym miejscu nie zawiera przepisu o "prawie miejscowym". Sąd I instancji uznał więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt określał moment wejścia w życie, w sposób który nie naruszał prawa.
Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi na utratę przez zaskarżony akt mocy obowiązującej i uwzględnieniem wagi naruszenia oraz skutków jaki uchwała miała osiągnąć (nie wyłączając skutków społecznych czy finansowych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Goleniowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedokonanie pełnej oceny oraz nieodniesienie się w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów oraz dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały wyłącznie "przez zarzut" naruszenia art. 13 pkt 2 u.o.a., z jednoczesnym pominięciem zarzutów dotyczących rażącego naruszenia:
- art. 44 u.p.s., na skutek czego w zaskarżonej uchwale określono przypadki, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym, podczas gdy przepis ten daje podstawę jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, a pozostałe kwestie określa art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach;
- art. 96 ust. 3 u.p.s. przez określenie w zaskarżonej uchwale zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu, podczas gdy przepis ten określa już te zasady i nie zawiera przepisu upoważniającego organ stanowiący gminy do regulowania tej kwestii,
przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie rozpoznał sprawy w jej granicach, a uzasadnienie wyroku nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co ponadto wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego stwierdzającego nieważność § 1, § 2, § 3 § 11, § 12 i § 17 uchwały z dnia 16 marca 2023 r. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się w zasadzie wyłącznie do charakteru zaskarżonej uchwały, wskazując, że nie stanowi ona prawa miejscowego, a w konsekwencji prawa powszechnie obowiązującego a wyłącznie akt prawa wewnętrznie obowiązującego, a organ stanowiący gminy był uprawniony do uchwalenia tego aktu.
Prokurator nie zakwestionował poglądu Sądu I instancji co do charakteru zaskarżonej uchwały jako aktu wewnętrznie obowiązującego. Jednocześnie, nie zgodził się z argumentacją Sądu co do powodów oddalenia skargi. W skardze podniesione zostały trzy zarzuty, a Sąd I instancji odniósł się do wyłącznie jednego zarzutu, faktycznie pomijając pozostałe.
Jak podniósł Prokuratur, Sąd I instancji nie wskazał dlaczego nie przychylił się do zarzutu skargi, że w uchwale zawarto przepisy niezgodne z przepisami ustawowymi. Rada Miejska w Stepnicy nie tylko powtórzyła w uchwale regulacje ustawowe zawarte w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ale również uregulowała kwestie, które nie leżały w jej kompetencjach prawodawczych. Fakt, że zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności jej przepisów niezgodnych z przepisami ustaw na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
W opinii Prokuratora, Sąd I instancji, uznając uchwałę za akt wewnętrznie obowiązujący, niezasadnie nie stwierdził nieważności § 17 tej uchwały, zgodnie z którym podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, chociaż brak jest podstawy prawnej do publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis § 17 w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określającym jakie akty podlegają promulgacji.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, gdy organ bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale niemającej takiego charakteru, taki akt pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2677/15). Zdaniem Prokuratora, przepis aktu prawnego nakazujący jego publikację pomimo braku do tego podstawy prawnej, w sposób rażący narusza przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co przesądza o konieczności stwierdzenia jego nieważności.
Jak następnie podkreślił Prokurator, w doktrynie i orzecznictwie dominujące jest stanowisko, że powtórzenie w uchwale regulacji ustawowych oznacza, że została ona wydana z naruszeniem prawa i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w odpowiednim zakresie. W niniejszej sprawie organ uregulował kwestie, do których nie miał upoważnienia, ponieważ zostały już uregulowane w ustawie.
W opinii Prokuratora, Rada Miejska w Stepnicy była upoważniona jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, a nie określania sytuacji, w których pochówek osób zmarłych należy do gminy (ponieważ kwestia ta została uregulowana w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach). Zatem, przepisy § 1, § 2 i § 3 uchwały pozostają w sprzeczności z tym przepisem ustawy o cmentarzach.
Z kolei przepisy § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały określają zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu, podczas gdy art. 96 ust. 3 u.p.s. określa te zasady i nie upoważnia rady gminy do regulowania tej kwestii.
Ponadto, w ocenie Prokuratura, zaskarżony wyrok odbiega od utrwalonej linii orzeczniczej, dotyczącej możliwości regulowania w ramach uchwały określonych sytuacji w związku ze sposobem sprawienia pogrzebu przez gminę, a w jego uzasadnieniu brak jest konkretnych argumentów przemawiających na przyjęciem takiego odmiennego stanowiska. Prokurator podkreślił, że uchwalenie przez radę gminy przepisów regulujących te kwestie stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tych przepisów (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 258/16).
Ponadto, w ocenie Prokuratora, nie ma podstawy prawnej przepis § 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym o sprawienie pogrzebu przez gminę może również ubiegać się osoba bądź rodzina zobowiązana do pochówku, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i niemająca możliwości ubiegania się o uzyskanie świadczenia związanego ze śmiercią lub pogrzebem na podstawie odrębnych przepisów. Ustawa o pomocy społecznej ani inny przepis rangi ustawowej, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do przyjęcia niejako nowej przesłanki sprawienia pogrzebu przez gminę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 878/14). Co więcej, przywołana regulacja zawiera normę generalną i abstrakcyjną, skierowaną do wielu adresatów, przyznając im uprawnienie do złożenia wniosku o sprawienie pogrzebu przez gminę, podczas gdy Sąd I instancji stwierdził, że uchwała ma charakter wewnętrznie obowiązujący. Akt o charakterze wewnętrznie obowiązującym nie powinien zawierać jakichkolwiek przepisów, w których znajdują się normy generalne i abstrakcyjne.
Jak podkreślił Prokurator, istotą skargi było to, że ustawodawca upoważnił radę gminy do uregulowania jedynie sposobu sprawienia pogrzebu, a więc czynności faktycznych związanych z jego organizacją, a nie przesłanek sprawienia tego pogrzebu, w szczególności przez wprowadzenie nieprzewidzianej przez ustawodawcę możliwości sprawienia pogrzebu przez gminę na wniosek określonej osoby.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Prokuratora, uzasadnienie zaskarżonego wyrok nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ ogranicza się do omówienia charakteru uchwały, a nie zawiera odniesienia się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz o pomocy społecznej.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie Prokurator zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie Prokurator Rejonowy w Goleniowie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania – zarówno przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a, jak i przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie legalności uchwały Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Natomiast w odniesieniu do drugiej kwestii, z akt sprawy jasno wynika, że Prokurator w skardze z 20 czerwca 2023 r. zaskarżając ww. uchwałę podniósł zarzuty naruszenia przepisów: art. 44 u.p.s. przez określenie w § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały sytuacji, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym, art. 96 ust. 3 u.p.s. polegające na określeniu w § 11 i § 12 uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez uznanie w § 17 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji odniósł się wyłącznie do charakteru zaskarżonej uchwały, wskazując, że nie ma ona charakteru prawa miejscowego, a zatem mogła kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy. Sąd przyznał, że: "wprawdzie treść § 17 uchwały najprawdopodobniej była wynikiem błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego (podobnie jak podanie w podstawie prawnej aktu art. 40 i 41 u.s.g.), ale też literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego") w żadnym miejscu nie zawiera zapisu o "prawie miejscowym". Sąd uznał wiec, że i w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt w sposób nie naruszający prawa określał moment wejścia w życie.". Sąd I instancji odniósł się zatem niewątpliwie do naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Powyższe wskazuje, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której Sąd I instancji nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za trafny w znaczeniu podanym w skardze kasacyjnej, to jest dokonania przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu tylko w części, zamiast w pełnym zakresie. Obowiązkiem Sądu I instancji było bowiem dokonanie oceny zakwestionowanej uchwały zarówno w kontekście zarzutów stawianych w skardze, jak i w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i przebiegu postępowania przed organem. W tym znaczeniu Sąd I instancji nie będąc związany granicami skargi, był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie albo dać wyraz swojemu stanowisku co do braku możliwości stwierdzenia takich naruszeń.
Kolejno należy wskazać, że w kluczowym dla zarzutu kasacyjnego przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.
Ustawodawca w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a uznał, że w przypadku podstawy prawnej i jej uzasadnienia, ich zakres nie może być ograniczany zwięzłością, tylko musi być adekwatny do treści (problemu) sprawy. Spełnienie tej przesłanki w sposobie sporządzenie uzasadnienia w istocie świadczy o prawidłowości realizacji przez sąd kontroli legalności, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma to umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sadu administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2011, s.459).
Strona skarżąca kasacyjnie zarzutem tym wykazuje, że jej skarga nie została rozpoznana w całości, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał kontroli uchwały Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr XXXI/362/23 w zakresie zagadnień wskazanych w dwóch spośród trzech podniesionych w skardze zarzutach, a w efekcie nie przeprowadził wszechstronnej kontroli uchwały. Jak wskazał Prokurator, świadczy o tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części rozważań prawnych, które w żadnym fragmencie nie odnosi się do kwestii związanych ze zgodnością przepisów ww. uchwały z przepisami ustawowymi regulującymi przypadki, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym, oraz zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu. Tym samym, zdaniem Prokuratora, Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Podkreślić należy, że generalnie brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi samo w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co należy podkreślić - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I FPS 3/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to szczególne znaczenie, w sytuacji kiedy Sąd I instancji uznał, że wprawdzie uchwała we wskazanym w wyroku zakresie narusza prawo, to jednak ważenie proporcji między kalibrem naruszenia a skutkiem, jaki się chce osiągnąć, nie wyłączając tu skutków społecznych czy finansowych, doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi. Stanowisko Sądu I instancji w takiej sytuacji powinno było zawierać odniesienie do wszystkich argumentów prezentowanych przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty te uznaje za prawidłowe albo nieprawidłowe. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z treścią zaskarżonego aktu prawnego. Tak przeprowadzona ocena w sprawie pozwalałaby stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwiłaby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 23 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 36/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak to słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, nierozpoznanie wszystkich zarzutów, a zatem pozostawienie bez rozstrzygnięcia części sporu i oddalenie skargi powoduje, że spór merytoryczny co do zagadnień wynikających ze zgodności przepisów ww. uchwały z przepisami ustawowymi regulującymi przypadki, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym (art. 44 u.p.s.) oraz zasady zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu (96 ust. 3 u.p.s.), pozostaje w tym zakresie wciąż nierozstrzygnięty
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie spełnia określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.
Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego kasacyjnie Prokuratora w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, wyjaśnić należy, że nie mógł być on uwzględniony. Rozpoznanie skargi w części zarzutów dotyczących istotnego naruszenia art. 44 u.p.s. polegającego na określeniu w § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały przypadków, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym, oraz istotnego naruszenia art. 96 ust. 3 u.p.s. polegającego na określeniu w § 11 i § 12 uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu, jest przedwczesne. Odnotować należy, że zarzuty te odpowiadają zarzutom sformułowanym przez stronę skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do tych zarzutów i tym samym brak wypowiedzi Sądu I instancji w kwestii zgodności zakwestionowanych przepisów uchwały ze wskazanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie miał przedmiotu oceny. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się w zakresie tego, czy podziela stanowisko Sądu I instancji albo czy to stanowisko jest wadliwe i w takiej sytuacji wyrazić ocenę co do wpływu uchybienia na wynik sprawy.
Braki w wypowiedzi Sądu I instancji w powyższym zakresie nie mogły zostać usunięte (naprawione) przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ stanowiłoby to w istocie faktyczne ograniczenie prawa stron do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w sytuacji, w której zagadnienia będące przedmiotem tych zarzutów, nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji, naruszałoby dyspozycję art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP przewidującą dwuinstancyjność postępowania. Rozpoznanie wspomnianych zarzutów dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powodowałaby, że sprawa została rozpoznana wyłącznie w jednej instancji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 420/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powinien przedstawić swoje stanowisko odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które powielone zostały we wniesionej skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.