I OSK 72/06

I OSK 72/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
SA/Rz 1987/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-10-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1987/03 w sprawie ze skargi EFL SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od EFL SA w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt/ tytułem zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r., SA/Rz 1987/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 17 listopada 2003 r., (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 24 września 2003 r., (...) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego EFL S.A. kwotę 20 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia 17 listopada 2003 r., (...) na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 127 par. 3 Kpa w zw. z art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku EFL S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 24 września 2003 r., (...) w sprawie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia 18 marca 2002 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. następstwem, której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Renault Safrane (...) z samochodu osobowego na ciężarowy - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z dnia 18 marca 2002 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta R. Następnie decyzją z dnia 24 września 2003 r., (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło uchylenia tej decyzji stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiany przeznaczenia pojazdu dokonano w oparciu o zaświadczenie z badania technicznego wobec prawnego wymogu uzyskania w takim wypadku świadectwa homologacji.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez EFL decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję z dnia 24 września 2003 r.
Kolegium działając jako organ odwoławczy nie podzielił poglądów skarżącej spółki zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazało, że regulacje prawne odnoszące się do zmiany przeznaczenia pojazdu z osobowego na ciężarowy zostały zawarte w art. 68 ust. 9, art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te w sposób jednoznaczny określają wymogi dokonania takiej zmiany. Wpis w dowodzie rejestracyjnym powodujący zmianę rodzaju pojazdu powiązany został z obowiązkiem uprzedniego uzyskania świadectwa homologacji. Taki wymóg prawny był przewidziany także w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta R. Zgodnie z art. 68 ust. 9 cytowanej ustawy w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część, przy czym za producenta, zgodnie z ust. 2 tego samego przepisu uważa się również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdu. Uzyskane przez producenta świadectwo homologacji, stwierdzające, iż dokonane zmiany w pojeździe spełniają warunki przewidziane w przepisach prawa dla danego rodzaju i przeznaczenia pojazdu, stanowi przesłankę jego zarejestrowania stosownie do regulacji art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem Kolegium, jednoznaczne brzmienie przepisów ustawy nie daje podstawy do ich zawężającej interpretacji i stwierdzenia w jej następstwie, że zmiany przeznaczenia pojazdu mogą być dokonane w oparciu o zaświadczenie z badania technicznego. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądowe. Przykładem może być wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2001 r. III RN 194/01 /OSNAP 2002 nr 5 poz. 103/. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd zawarł tezę, że nie jest dopuszczalna zmiana danych określonych w świadectwie homologacji pojazdu w drodze wydania zaświadczenia o wyniku badań technicznych tego pojazdu. Naruszenie zatem w sposób oczywisty przepisów nakładających na osobę dokonującą zmiany w pojeździe i organ rejestrujący taką zmianę kategorycznych obowiązków prawnych należy zaliczyć do sytuacji, kiedy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to z kolei obliguje do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Przyjmuje się w nim bowiem, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Kolegium uznało, że nie ma możliwości prawnych ani też potrzeby ustosunkowywania się do rozstrzygnięć podjętych w analogicznych sprawach przez inne samorządowe kolegia odwoławcze w Polsce. Podstawę rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 i 7 Kpa mogą stanowić jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a pisma innych organów, w tym pochodzące od właściwego ministra, nie mogą służyć za podstawę wydawania decyzji administracyjnej i za interpretację przepisów.
Powyższą decyzję do NSA zaskarżył EFL S.A. z siedzibą w W. i zarzucając jej mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci przyjęcia art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jako podstawy unieważnienia decyzji o rejestracji samochodu jako ciężarowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie.
W uzasadnieniu skargi podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 17 listopada 2003 r., (...), koncentrując się na kwestii świadectwa homologacji i na konieczności jego posiadania przy zmianie typu pojazdu praktycznie w ogóle nie odniosło się do zasadniczego zarzutu stawianego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli do kwestii charakteru naruszenia prawa.
W ocenie skarżącego uznanie decyzji rejestracyjnej za wadliwą stanowi podstawę zbadania przez Kolegium występowania drugiej przesłanki niezbędnej do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium powinno w tym zakresie przeprowadzić szczegółową i wyczerpującą analizę zarówno stanu prawnego jak i istniejącego orzecznictwa sądowego.
Pojęcie “rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem niedookreślonym, niezdefiniowanym w Kpa. Z tego powodu wielokrotnie wątpliwości dotyczące jego znaczenia rozstrzygał Sąd Najwyższy, a także Naczelny Sąd Administracyjny. Według utrwalonego już w orzecznictwie poglądu rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego błędu w interpretowaniu prawa. W tej materii skarżący odwołał się do orzeczeń NSA. Podkreślił zwłaszcza, że w przypadku rozbieżnej interpretacji przepisu przez organy wybór jednej z takich interpretacji, nawet jeśli potem zostanie uznany za nieprawidłowy /albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną/ nie może być oceniany jako naruszenie prawa “rażące". Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy uchybienie ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.
Stwierdzenie przez Kolegium, iż decyzja rejestracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa jest równoznaczne ze stwierdzeniem, iż jej wydanie miało miejsce w warunkach jasnego, oczywistego i niewątpliwego stanu prawnego. Stoi to w oczywistej sprzeczności z rozbieżnością rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych w analizowanej materii.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Rzeszowie skarga zasługiwała na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 24 września 2003 r.
Sąd przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez SKO, że EFL przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przewidziany przez przepis art. 28 Kpa interes prawny skarżącego wynika po pierwsze z faktu, że był on właścicielem przedmiotowego samochodu. Jako właściciel pojazdu po stwierdzeniu nieważności decyzji utraciłby możliwość korzystania z pojazdu ciężarowego i mógłby ponieść skutki takiej decyzji na płaszczyźnie podatku VAT.
Skoro EFL mimo posiadanego przymiotu strony nie wziął udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 2 marca 2002 r. uzasadniało to wznowienie tegoż postępowania w trybie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia problemu braku przesłanek do uchylenia decyzji objętej niniejszym postępowaniem koniecznym jest ustosunkowanie się do kwestii istnienia przesłanek z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i odpowiedzenie na pytanie, czy dokonanie zmiany typu samochodu z osobowego na ciężarowy w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu, a nie w oparciu o świadectwo homologacji stanowiło naruszenie prawa, a jeżeli tak to czy naruszeniu temu można przypisać przymiot rażącego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonanie zmiany typu samochodu z osobowego na ciężarowy w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu, a nie w oparciu o świadectwo homologacji stanowiło naruszenie prawa. Obowiązujący w okresie wydawania decyzji przepis art. 68 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym przewidywał, że producent lub importer nowego typu pojazdu samochodowego był obowiązany uzyskać na taki pojazd świadectwo homologacji, wydane przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej przy czym, za producenta uważa się również podmiot dokonujący montażu lub zabudowy pojazdów /art. 68 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym/. Stosownie do dyspozycji art. 68 ust. 9 Prawa o ruchu drogowym w razie wprowadzenia zmian w typie pojazdu, przedmiocie wyposażenia lub części wpływających na zmianę warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa homologacji, producent lub importer jest obowiązany uzyskać nowe świadectwo homologacji na dany typ pojazdu, przedmiot wyposażenia lub część. W orzecznictwie przyjmowano, że pojęcie typu pojazdu obejmuje także jego rodzaj. Równocześnie art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, określający wyłącznie prawne przesłanki rejestracji pojazdu i w tym zakresie stanowiący, że może być ona dokonana m.in. także na podstawie wyciągu ze świadectwa homologacji albo odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji lub zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli są wymagane, nie daje podstaw do równorzędnego traktowania dwóch różnych rodzajów badań i potwierdzających ich wyniki dokumentów: z jednej strony - tzw. “badań homologacyjnych", mających na celu między innymi także określenie “rodzaju pojazdu", a stanowiących podstawę dla wydania “świadectwa homologacji" /art. 68 Prawa o ruchu drogowym w związku z par. 5 ust. 1 pkt 1 i par. 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 1993 r. w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów - Dz.U. nr 37 poz. 164 ze zm./; a z drugiej strony - tzw. “badań technicznych pojazdu", stanowiących podstawę do wydania “zaświadczenia o wyniku badania technicznego pojazdu" /art. 66 Prawa o ruchu drogowym w związku z par. 5 ust. 1 pkt 2 i par. 57 rozporządzenia Ministra Transportu z 1993 r./, których celem jedynie wyjątkowo może być ewentualne także określenie danych objętych “świadectwem homologacji" - może mieć to miejsce wówczas, gdy pojazd w ogóle nie posiada świadectwa homologacji /art. 68 ust. 10 i ust. 11 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym w związku z par. 5 ust. 1 pkt 2 lit. “a" rozporządzenia Ministra Transportu z 1993 r./. Nie jest dopuszczalna zmiana danych określonych w “świadectwie homologacji" pojazdu w drodze wydania “zaświadczenia o wyniku badań technicznych" tego pojazdu. Jeżeli więc rejestracji pojazdu dokonuje się zasadniczo na podstawie dokumentów wskazanych w art. 72 Prawa o ruchu drogowym, przy czym w art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca użył w tym kontekście łącznika “lub", to uczynił to z tej przyczyny, że jakkolwiek do dokumentu rejestracji pojazdu powinny być wpisane również stosowne dane /informacje/ wynikające zarówno ze “świadectwa homologacji" pojazdu, jaki z “zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu", to jednak w wypadku, gdy wydana zostanie decyzja zwalniająca w konkretnym wypadku pojazd z obowiązku uzyskania “świadectwa homologacji" /art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym/, a także w sytuacji, gdy przepisy o obowiązku homologacji nie dotyczą określonego pojazdu /art. 72 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym/, można dokonać rejestracji pojazdu pomimo braku “świadectw homologacji".
W świetle tej argumentacji w ocenie Sądu fakt dokonania przez Prezydenta m. R. zmiany typu przedmiotowego samochodu z osobowego na ciężarowy w oparciu o zaświadczenie o pozytywnym wyniku badań technicznych pojazdu stanowił naruszenie prawa.
W ocenie Sądu nie została jednak w należyty sposób zbadana przez organ kwestia, czy wskazane wyżej naruszenie prawa miało charakter “naruszenia rażącego".
Sąd podniósł, że pojęcie “rażącego naruszenia prawa" użyte w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa budzi pewne wątpliwości w doktrynie, co wynika z tego, że należy wskazać taki stopień naruszenia prawa, który jest już “rażący" i należy też ustalić kryteria, wedle których można go odróżnić od lżejszych postaci naruszenia prawa.
Analiza orzecznictwa NSA pozwala na stwierdzenie, że decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu “rzuca się w oczy". Rażące naruszenie prawa materialnego będzie zachodzić wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania mimo, że powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.
Sąd stwierdził, że “rażące naruszenie prawa" jest to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego.
Przyjmując wskazane wyżej pojęcie “rażącego naruszenia prawa" Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 Kpa, a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 par. 3 Kpa.
Kodeks postępowania administracyjnego kreując w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej obliguje organy administracji publicznej do podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w art. 77 par. 1 nakłada na nie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy EFL wskazał na pisma Ministra Transportu z dnia 1 grudnia 2000 r., nr TS3z-441-136/2000 oraz kolejne oznaczone numerami TS-3m-441-184/99 i TS 4ab 072-32/2000 podnosząc, że organ ten uważał, iż do zmiany wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu z osobowego na ciężarowy wystarczającym jest potwierdzenie tego faktu badaniem technicznym w stacji kontroli pojazdów. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podjął żadnych kroków w kierunku zapoznania się z tymi pismami, a przecież Minister Transportu i Gospodarki Morskiej jest jednym z organów zajmujących się interpretacją przepisów dotyczących rejestracji pojazdów i jego stanowisko musi być oceniane przy określaniu jednoznaczności rozumienia przepisów, których niniejsze postępowanie dotyczy.
Ponadto Sąd wskazał, że w powołanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 194/01 Sąd ten wskazał na stanowisko Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyrażone w piśmie z dnia 29 sierpnia 2001 r. korespondujące ze stanowiskiem prezentowanym w sprawie przez stronę skarżącą.
W ocenie Sądu oczywistym jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., że orzeczenia wydawane w analizowanej materii przez inne kolegia na terenie kraju nie wiążą go w niniejszej sprawie. Jednakże analiza orzeczeń innych organów w analogicznych do badanego stanach faktycznych pozwoliłaby organowi wyrobić sobie zdanie, czy interpretowane przez niego przepisy są jednoznaczne. Jednoznaczność w tym przypadku należy rozumieć obiektywnie, a nie jako subiektywne przekonanie organu o oczywistości brzmienia stosowanych przepisów prezentowane zwłaszcza po wydaniu przez NSA uchwały z dnia 23 października 2000 r., OPK 17/00 i przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 194/01.
Dodatkowo Sąd podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy EFL wskazał również szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdząc, że zajmowano w nich stanowisko odmienne od prezentowanego po wydaniu uchwały z dnia 23 października 2000 r., OPK 17/00.
Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się do podnoszonej przez skarżącego problematyki orzecznictwa organów orzekających w sprawach w analizowanym przedmiocie przed wydaniem przez NSA uchwały z dnia 23 października 2000 r., OPK 17/00 i przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 194/01 skutkować musi stwierdzeniem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 par. 3 Kpa.
Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podda analizie przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji przez Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. następstwem, której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Renault Safrane (...) z samochodu osobowego na ciężarowy według stanu sprzed wydania przez NSA uchwały z dnia 23 października 2000 r., OPK 17/00. Analiza będzie miała na celu ustalenie zakresu ewentualnej jednolitości interpretacyjnej różnych organów stosujących prawo, co przełoży się na pojęcie jednoznacznego brzmienia analizowanych przepisów. W tym celu organ zapozna się z orzecznictwem organów stosujących prawo w analizowanym zakresie, a także przeprowadzi dowody ze wskazanych wyżej pism Ministra Transportu.
Po dokonaniu powyższej czynności organ określi czy decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. następstwem, której było dokonanie zmiany w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Renault Safrane (...) z samochodu osobowego na ciężarowy dotknięta była naruszeniem prawa o charakterze “rażącym", a następnie stosownie do wyciągniętych wniosków wyda decyzję.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 par. 4, art. 133 par. 1 i art. 1, 2 i 3 p.p.s.a.
Organ wskazał, iż na zasadzie art. 141 par. 4 p.p.s.a. Sąd Administracyjny zobligowany jest do zawarcia w motywach rozstrzygnięcia wskazań odnośnie postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W konkretnym przypadku naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik orzeczenia Sądu, co oznacza, że istniał związek przyczynowy między uchybieniem procesowym a podlegającym zaskarżeniu orzeczeniem. Związek ów był realny, co oznacza dalej, iż istniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. W szczególności Sąd w zamieszczonych w uzasadnieniu motywach wyroku, nie zawarł dla organu jakichkolwiek wskazówek co do dalszego toku postępowania. Sąd ograniczył się jedynie do podania wariantów ewentualnych rozstrzygnięć, polegających na analizie orzecznictwa w podobnych sprawach przez “różne organy stosujące prawo", nie opowiedział się tym samym w ogóle, który z tychże wariantów byłby uznany przez Sąd za trafny. W ten sposób zdaniem organu Sąd uchylił się od ustawowej powinności badania zgodności z prawem zaskarżonej do niego decyzji /art. 1 i 3 par. 1 p.p.s.a./. Wywody zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku w żadnym miejscu nie wskazują dyrektyw odnośnie dalszego toku postępowania. Uzasadnienie zawiera wiele hipotez, które trudno zrekonstruować jako wiążące dla organu mającego ponownie rozpoznać sprawę. Takie stanowisko Sądu odbiega stanowczo od przyjętych standardów dotyczących uzasadniania orzeczeń sądowych. Zdaniem skarżącego uzasadnienie wyroku ma bardzo istotne znaczenie procesowe, ma bowiem umożliwić ocenę organowi czy przesłanki, na których oparł orzeczenie są trafne, musi zawierać jednoznaczne wskazania dla organu co do dalszego toku postępowania w sprawie, determinujące dalsze postępowanie administracyjne w sprawie, które zapobiegłoby powtórzeniu błędów, które legły u podstaw uwzględnienia skargi /por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 451/.
W ocenie organu Sąd nie dokonał wnikliwej analizy akt sprawy do czego obligował go przepis art. 133 par. 1 p.p.s.a. W rzeczywistości Sąd w sposób niedopuszczalny scedował ustawową powinność dokonywania ocen prawnych na organ administracji publicznej.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w par. 2 art. 183.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z wad postępowania, skutkująca jego nieważność. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej dokonał oceny zarzutów w niej wskazanych.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd art. 141 par. 4, art. 133 par. 1 i art. 1, 2 i 3 p.p.s.a.
Zdaniem skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił się od ciężącej na nim powinności oceny zaskarżonej decyzji w zakresie, czy rażąco narusza ona prawo, a cedując tę ocenę na organ administracji publicznej, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek co do dalszego toku postępowania.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Należy przypomnieć, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji była decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odmówiło uchylenia własnej decyzji, na mocy której stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. dokonująca zmian w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki Renault Safrane (...) z samochodu osobowego na ciężarowy.
Decyzją tą uznano, iż zmiana przeznaczenia pojazdu dokonana w oparciu o zaświadczenie z badania technicznego wobec prawnego wymogu uzyskania w takim wypadku świadectwa homologacji, rażąco narusza prawo - art. 68 ust. 9 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 września 2003 r. przyznał, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. naruszała prawo, stwierdził jednak, że w jego ocenie organ nie zbadał w sposób należyty czy naruszenie prawa miało charakter rażącego, w rozumieniu art. 68 ust. 9 ustawy - Prawo o ruchu drogowym czym naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 par. 3 Kpa.
Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 133 par. 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 par. 2. Powołany przepis oznacza, że podstawą dokonania oceny przez sąd administracyjny jest cały materiał dowodowy.
W sytuacji, gdy materiał ten jest pełny i pozwala na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od tego czy ocena ta będzie, czy też nie, zgodna z dokonaną przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny ma ustawowy obowiązek przeprowadzenia takiej oceny i uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z zasadą określoną w art. 141 par. 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zebrany został wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający Sądowi pierwszej instancji na podstawie akt sprawy wypowiedzieć się, czy decyzja na mocy której w oparciu o zaświadczenie badania technicznego dokonano zmiany przeznaczenia samochodu - rażąco, czy też nie, narusza prawo - art. 68 ust. 9 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji przedstawił swoje stanowisko w tym przedmiocie oraz należycie je uzasadnił, Sąd pierwszej instancji nie miał jakiejkolwiek podstawy do zarzucenia organowi, że nie zbadał kwestii czy decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r. rażąco narusza prawo. Tym samym Sąd nie mógł uwolnić się od ciążącego na nim w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązku dokonania takiej kontroli w pełnym zakresie. Ocena zaskarżonej decyzji ograniczona wyłącznie do stwierdzenia, że decyzja dokonująca w oparciu o zaświadczenie badania technicznego, zmiany przeznaczenia pojazdu z osobowego na ciężarowy, narusza prawo, bez jednoczesnego wypowiedzenia się przez Sąd w kwestii, czy organ administracji właściwie uznał, że tego rodzaju naruszenie prawa jest rażące, jest wadliwa.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niepełna ocena zaskarżonej decyzji, skutkuje zatem naruszeniem art. 133 par. 1 p.p.s.a., a także narusza art. 141 par. 4 p.p.s.a.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny nie może odnosić się tylko do wybranych przez Sąd aspektów legalności.
Ocena taka musi być wszechstronna i uwzględniać całokształt okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie Sąd w sposób nieuprawniony uwalnia się od realizacji ciążących na nim obowiązków.
Zgodnie z art. 141 par. 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu bowiem brak w nim wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że dokonana przez organ ocena prawna skutkująca odmową uchylenia decyzji z dnia 18 marca 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 1998 r., z uwagi na jej podjęcie z rażącym naruszeniem prawa - art. 68 ust. 9 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest nieprawidłowa. Sąd w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien jednoznacznie wskazać, dlaczego nie podziela stanowiska organu administracji co do tego, że zmiana przeznaczenia pojazdu dokonana w oparciu o zaświadczenie badania technicznego pojazdu rażąco narusza prawo oraz wskazać podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia.
Sąd winien w końcu w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w uzasadnieniu wyroku zawrzeć wskazówki co do dalszego toku postępowania.
Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wskazówki dotyczące dalszego toku postępowania są nieuzasadnione.
Zobowiązywanie organu administracji publicznej do ustalenia w jaki sposób analogiczne sprawy były rozpatrywane przez inne organy administracji na terenie kraju oraz do przeprowadzenia dowodu z pism Ministra Transportu dotyczących spornej materii, jest bezpodstawne. Kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Orzeczenia wydane w tożsamych sprawach przez inne organy administracji nie wiążą organu rozstrzygającego niniejszą sprawą, zaś pisma centralnych organów administracji rządowej nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Wytyczne dla organu rozpoznającego sprawę ponownie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mieszczą się zatem w granicach zakreślonych art. 141 par. 4 p.p.s.a.
Nieuzasadniony jest natomiast zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1, 2 i 3 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa jedynie przedmiot regulacji zawartej w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, drugi właściwość sądu. Z kolei art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ogólny charakter tych przepisów i niezawarcie w nich konkretnych instytucji procesowych będących w dyspozycji sądu rozpatrującego sprawę uzasadnienia pogląd, że przepisy te nie mogły i nie były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym na ich podstawie nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceni legalność zaskarżonej decyzji także w zakresie wyrażonej w niej oceny co do charakteru naruszenia prawa jakie miało miejsce przy wydaniu przez Prezydenta Miasta R. w dniu 13 listopada 1998 r. decyzji zmieniającej przeznaczenie pojazdu wbrew dyspozycji art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i swoją ocenę uzasadni stosownie do reguł określonych w art. 141 par. 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym na podstawie art. 185 par. 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. “b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. 2002 nr 163 poz. 1348 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.