I OSK 719/07

I OSK 719/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Jerzy Krupiński
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2088/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 20, art. 22, art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 12, § 46
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska - spr., Sędziowie NSA Irena Kamińska, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2088/06 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. T. oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego M. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], Nr [...], wydaną w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów (sygn. akt IV SA/Wa 2088/06). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż swoje rozstrzygnięcie oparł na następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Wojewódzki M. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania E. T. od decyzji Nr [...] z dnia [...] Starosty W. odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów obrębu [...] Miasta W. odnośnie działki [...] orzekł o utrzymaniu w mocy niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji wydana została w wyniku uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] Starosty W. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją Nr [...] organu II instancji z dnia [...] oraz po ponownym przeanalizowaniu pisma E. T. z dnia 6.07.2004 r. w sprawie sprostowania przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. [...], stanowiącą własność zainteresowanej, a działką nr ew. [...].
Powyższą decyzją organ I instancji odmówił wprowadzenia zmiany odnośnie granic i powierzchni działki nr ew. [...] uzasadniając swoje stanowisko tym, iż granice ewidencyjne działek określone zostały na podstawie opracowań geodezyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a ponadto E. T. nabyła w roku 1996 aktami notarialnymi konkretną działkę nr ew. [...] o pow. 218 mkw i taki zapis figuruje w ewidencji gruntów, jak również uwidoczniony jest w KW Nr [...].
W odwołaniu od decyzji Nr [...] E. T. zarzuciła organowi podawanie nieprawdziwych danych, żądając doprowadzenia zapisów ewidencji gruntów dotyczących jej działki do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki M. Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż materiał dowodowy w sprawie nie daje podstaw do uznania za zasadne stawianych w odwołaniu zarzutów, wedle których zapisy ewidencji gruntów miały by być niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. W Księdze Wieczystej Nr [...] E. T. uwidoczniona jest bowiem jako właścicielka działki nr [...] (obecny nr [...]) o powierzchni 2 ary 18 mkw. Własność powyższej nieruchomości nabyła ona na podstawie aktów notarialnych, na mocy których nabywała kolejne udziały w nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 218 mkw.
W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż żądanie E. T., aby ujawnić ją w ewidencji gruntów jako właścicielkę również działki o innej - większej powierzchni - niż to wynika z ww. aktów notarialnych jest nieuzasadnione. Wnioskodawczyni nie wykazała bowiem w szczególności, aby była kontynuatorką prawną M. C., która nabyła w dniu 20.09.1934r. nieruchomość stanowiącą działkę Nr [...] o pow. 393 mkw.
Organ wskazał, iż zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego do niej - zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, wpisów dokonanych w księgach wieczystych, aktów notarialnych i ostatecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem M. WINB oznacza to, że zmian w ewidencji można dokonywać na podstawie dokumentów obrazujących aktualny stan prawny nieruchomości, a nie na podstawie orzeczeń sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności (w przedmiotowej sprawie - akty notarialne z 1996 r.).
Organ odwoławczy podkreślił, iż ewentualne roszczenia właścicieli związane z niewłaściwym określeniem podczas prac geodezyjnych granic sąsiadujących ze sobą działek mogą być dochodzone w postępowaniu rozgraniczeniowym w trybie przepisów art. 29 - 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, bądź w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości sąsiedniej, o ile zaistnieją przesłanki wynikające z art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Również ewentualna kwestia wypłacenia odszkodowania byłym właścicielom działki za grunt zajęty pod ulice nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym zmian w ewidencji gruntów i budynków, albowiem postępowanie to ma charakter odrębny.
Skargę na decyzję M. WINB z dnia [...], Nr [...], wniosła E. T., żądając jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 9, 10 §1 i 2, 11, 12 § 1, 78 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Jako uzasadnienie zarzutów skarżąca podała niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, naruszenie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów RP, tj. wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy przez organ administracji publicznej, naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw (poprzez nie wezwanie jej do uzupełnienia brakującego w opinii organu materiału dowodowego), nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i przekazaniu jej bez należytej wnikliwości, nie uwzględnienie wniosku dowodowego dotyczącego powołania w sprawie biegłego w celu wydania niezależnej opinii dotyczącej ustalenia zmian obszaru i zmian granic działki od 1933 r. do chwili obecnej oraz nie ustosunkowanie się do wniosku o powołanie biegłego w wydanej decyzji.
Wskazano przy tym, iż treścią żądania skarżącej w postępowaniu było ustalenie przebiegu granicy pomiędzy jej działką, oznaczoną nr ew. [...] a sąsiadującą działką [...], która powstała w wyniku podziału działki [...]. Wydana decyzja dotyczy więc innej działki, aniżeli sąsiadującej z działką nr [...]. Wbrew twierdzeniu organu, skarżąca jest również kontynuatorką prawną M. C., która nabyła w dniu 20 września 1934 r. nieruchomość zabudowaną stanowiącą działkę nr [...] o pow. 393 mkw. Po śmierci męża skarżącej - W. M., który jako spadkobierca następców prawnych M. C. był współwłaścicielem spornej działki, skarżąca od 1993 r. stała się współwłaścicielką nieruchomości. A zatem od tej pory powinna być informowana o wszelkich działaniach administracyjnych związanych z nieruchomością, a nie była. Brak jest również dowodu, iż takie informację uzyskiwali współwłaściciele. Z uwagi na okoliczność, iż skarżąca nabyła pozostałe udziały w nieruchomości, obecnie nie ulega wątpliwości, iż przysługują jej wszelkie uprawnienia przysługujące jej poprzednikom prawnym.
Zdaniem skarżącej wątpliwości powinien także budzić przyjęty przez organy przebieg granicy pomiędzy należącą do niej działką a działką nr ewidencyjny [...]. Inny bowiem przebieg granicy wskazuje mapa z 1995 r. a inny z 1994 r. - uzyskana w 2000 r., z 1998 r. i 1996 r. Organ nie odniósł się do tych kwestii, przez co naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.
We wniesionej do WSA w Warszawie skardze wskazano również na pismo Urzędu Miejskiego w W. z 26 października 2005 r., z którego wynika, że ujawniony w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działki nr [...], od momentu przyjęcia operatu odnowionej ewidencji gruntów i budynków do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do chwili obecnej nie uległ zmianie. W okresie tym nie było również prowadzone żadne postępowanie, którego przedmiotem byłaby zmiana przebiegu granic przedmiotowej działki. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - organ powinien ustalić powody, dla których od 1933 r. doszło do zmiany w ewidencji gruntów oznaczeń dotyczących przebiegu granic działek.
Podobnie wątpliwości skarżącej budziła okoliczność, iż organy nie wskazały, jaką dokładnie powierzchnię ma działka skarżącej. Z kopii wykazu nieruchomości z lat 1976 i 1980 wynika, iż ogólna pow. wynosi 293 mkw. a z 1988 r. iż 218 mkw. Z zezwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z 1967 r. wynika natomiast, iż powierzchnia działki wynosiła 393 mkw., a więc tyle ile w 1933 r. Około 1972 r. zajęto część działki o nieustalonej powierzchni na drogi, brak jest jednak dokumentu, z którego wynikałoby, iż dokonano wywłaszczenia.
Zdaniem skarżącej organy błędnie przyjęły, iż działka jej sąsiadki - pani S. - ma 375 mkw. Gdyby dopuszczono w toku postępowania dowód z opinii biegłego to okazałoby się, że działki te nakładają się na siebie. Nawet pobieżna analiza map wskazuje na to, że ogólna powierzchnia obydwu działek powinna być dużo większa, aniżeli wynika to z map. Równocześnie Starosta nie wykazał się żadnym tytułem prawnym do części działki zabranej pod ulicę i do domu należącego prawnie do E. T.
Dodatkowo w skardze wyjaśniono, iż z przedłożonej w postępowaniu przez skarżącą kopii mapy - planu orientacyjnego i planu sytuacyjnego z 1933 r. wynika, iż granica z działką [...] nie powinna ulec zmianie. Ponadto dom sąsiadki - pani S. początkowo składał się z dwóch izb. Rozbudowała ona swój dom w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku na działce należącej do skarżącej.
Ponieważ powyższych okoliczności organ nie wziął pod uwagę, podobnie jak i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego pod kątem porównania przebiegu granicy w ewidencji gruntów, w poszczególnych latach począwszy od 1933r., naruszył w ocenie skarżącej podane przepisy kpa.
Zdaniem WSA w Warszawie wniesiona przez E. T. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. tj. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają zatem charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Sąd podkreślił, iż postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych.
WSA w Warszawie zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o wyjaśnienie kwestii właściwego przebiegu granicy jej działki z działką [...] (obecnie [...]) oraz jej powierzchni. Wskazała we wniosku, iż granica ta nie powinna była ulec zmianie od 1934 r. Również w kwestii jej powierzchni zachodzą pewne wątpliwości, bowiem zgodnie z dokumentami do lat siedemdziesiątych wynosiła ona 393 mkw., po czym uległa ona zmniejszeniu do 218 mkw., poprzez włączenie jej części pod drogi, jednak brak jest dokumentów prawnych potwierdzających tę okoliczność. Jednocześnie Sąd zauważył, iż skarżąca wskazała na fakt, iż w wyniku podziału sąsiedniej działki tj. działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] nastąpiła nieuzasadniona zmiana przebiegu granicy jej działki.
Tym niemniej, w ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy wskazuje, iż organy zasadnie odmówiły uwidocznienia w ewidencji żądanych przez skarżącą zmian. Z treści zaskarżonych decyzji, jak również z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż należąca obecnie do skarżącej działka [...] stanowi część dawnej działki nr ew. [...]. Granica działki skarżącej od strony działki nr [...] (obecnie po podziale nr ew. [...]) została wykazana zgodnie z jej przebiegiem sprzed odnowy, na co wskazuje między innymi mapa sytuacyjna z 12 maja 1967 r. Zgodnie z tą mapą działka nr [...] posiadała wówczas pow. 0,0358 ha., w tym pod ulicą 0,0135 m2. W wypisie z ewidencji gruntów przedstawiających przebieg granic według stanu na 1972 r. wydanego 10 czerwca 1992 r. znajduje się adnotacja, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi 218 mkw., a nie 393 mkw. jak podano w akcie notarialnym z 20 września 1934 r., na który powołuje się skarżąca. Wskazana zatem we wniosku skarżącej różnica powstała w ocenie Sądu na skutek odejścia części powierzchni działki pod przyległe ulice. Z tego też względu - w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów zgodnie z treścią § 7 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r., obowiązującego w okresie odnawiania ewidencji gruntów - działka należąca do skarżącej, tj. nr [...] została wykazana jako działka o pow. 0,218 ha, jako obszar gruntu stanowiący przedmiot odrębnego władania. Pozostała część działki [...] została natomiast włączona do działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne tj. ulicę [...] i ul. [...]. Dla działki nr ewidencyjny [...] o pow. 0,0218 została założona księga wieczysta postanowieniem Sądu z dnia 9 maja 1996 r. Taka też powierzchnia działki została łącznie nabyta przez skarżącą w drodze nabycia spadku po zmarłym mężu K. T. (postanowienie Sądu z dnia 21 grudnia 1995 r.) i kupna pozostałych udziałów w drodze stosownych umów cywilnoprawnych (akty notarialne z dnia 18 września 1996r., rep. A nr [...] i Rep. A nr [...] z dnia 22 lipca 1996 r.). W tym świetle organ ewidencyjny zasadnie uwidocznił w ewidencji gruntów skarżącą jako właścicielkę działki nr [...] o pow. 218 mkw.
WSA w Warszawie wskazał także, iż organ prowadzący ewidencję - będąc zobowiązany z mocy prawa do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych - dokonał chronologicznie w niniejszej sprawie odpowiednich wpisów, zmian powierzchni gruntu, tytułów własności. Organ ten - wbrew stanowisku skarżącej - nie jest jednak uprawniony do odnotowania w ewidencji gruntów danych z aktu prawnego, wskazującego stan prawny na rok 1934, w sytuacji, gdy po tej dacie w ewidencji odnotowano kolejne zmiany stanu prawnego - faktycznego dotyczące tego samego gruntu.
Odnosząc się w tym kontekście do kwestii przebiegu granicy pomiędzy działką E. T. a działką nr [...] (obecnie [...]) Sąd zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się mapy z różnych okresów od lat siedemdziesiątych do 2006 r., które obrazują dwa stany przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką nr [...] (obecnie [...]). Jak jednak zasadnie wskazały organy, spór co do przebiegu granicy może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. w trybie przepisów art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopiero wówczas możliwe będzie wyeliminowanie i wyjaśnienie wszelkich spornych kwestii, jakie powstały w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał równocześnie, iż możliwe jest wystąpienie w tego rodzaju sprawie do sądu powszechnego o ustalenie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, w tym także prawa własności. Orzeczenie Sądu w tym przedmiocie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów.
Powyższy wyrok WSA w Warszawie został w całości zaskarżony przez E. T. W skardze kasacyjnej zarzuciła ona Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1, 3, 134, 135, 145 i 151 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027, ze zm.) oraz w związku z paragrafami 12 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 38, poz. 454), poprzez uznanie, iż żądana zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać dokonana w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego,
2) art. 1, 3, 134, 135, 141, 145 i 151 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi i art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027, ze zm.), poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez: zaniechanie odpowiedzi na zarzut postawiony we wniesionej do WSA skardze, a dotyczący zbadania przyczyn, dla których M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał mapę KEM-Wo-28-82/95 za przedstawiającą aktualny stan prawny; pominięcie złożonych do akt sprawy szeregu map i dokumentów; nie wyjaśnienie prawnej przyczyny zmiany powierzchni działki na przestrzeni kilkudziesięciu lat; nie wyjaśnienie przyczyny, dla której WSA uznał, iż niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego było uzasadnione.
Uzasadniając stawiane zarzuty E. T., reprezentowana przez radcę prawnego, wskazała, iż do zadań starosty, stosownie do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi organowi dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 46 tego rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. Zmiana może zatem nastąpić, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, poprzez zgłoszenie właściwemu staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków stosownych dokumentów potwierdzających to, iż rzeczywisty stan prawny i faktyczny odbiega od ujawnionego w ewidencji. Z przytoczonych przepisów wynika, iż w przypadku wystąpienia rozbieżności między danymi ujawnionymi w ewidencji, a danymi rzeczywistymi o stanie prawnym lub faktycznym gruntu, właściwą drogą ich usunięcia jest postępowanie administracyjne, zakończone
ostateczną decyzją, która dawałaby podstawę - stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków - do dokonania odpowiedniej zmiany. W sytuacji objętej opisywanym stanem faktycznym postępowanie przed sądem powszechnym, odmiennie niż uznał WSA, byłoby wyłączone. W konsekwencji WSA w Warszawie niezasadnie przyjął, iż prowadzone przez Starostę W. postępowanie było niewłaściwą drogą do
uzyskania zamierzonego przez Skarżącą celu, tj. zmiany wpisów w ewidencji gruntów.
Ponadto skarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono, iż w toku niewłaściwie prowadzonego postępowania sądowego nie zostały uwzględnione zasadnicze dla rozstrzygnięcia środki dowodowe, takie jak mapy i inne dokumenty, a także opinia biegłego. Jak stanowi art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, "przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej". Powołano się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego, który stwierdził, że powyższy przepis nie wyczerpuje wszystkich dowodów, jakimi można posłużyć się w tym postępowaniu, wymieniając jako przykład takiego środka dowodowego m.in. opinię biegłego.
W ocenie skarżącej Sąd I instancji - zamiast dopuścić dowód z opinii biegłego - oparł wydane przez siebie rozstrzygnięcie na mapie sytuacyjnej z dnia 12 maja 1967 roku oraz na wypisie z ewidencji gruntów wydanym w dniu 10 czerwca 1992 roku, obrazującym stan z 1972 roku. W konsekwencji tego WSA nie tylko nie odpowiedział na zarzut postawiony we wniesionej skardze, dotyczący zbadania powodów, dla których Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał mapę KEM-Wo-28-82/95 za przedstawiającą aktualny stan prawny, ale również pominął i nie odniósł się do szeregu innych map złożonych do akt przedmiotowej sprawy. Dotyczy to w szczególności mapy z dnia 5 kwietnia 1994 roku. Mapa ta wskazuje, iż granica z działką nr ew. [...] przebiega po ścianie domu pani S. i dalej środkiem jej budynku gospodarczego. Inna mapa, która mimo tego, że została załączona do akt nie została uwzględniona ani przez organ administracji, ani przez WSA, jest mapa z dnia 23 lipca 1996 roku, gdzie granica z działką nr ew. [...] przebiega po ścianie domu pani S. oraz ścianie jej budynku gospodarczego. Do akt postępowania przed WSA dołączona została też mapa z dnia 27 października 1998 roku, wydana przy okazji przyłączania gazu do nieruchomości Skarżącej, potwierdzająca przebieg granicy po ścianie domu pani S., jednakże i ten dokument nie został wzięty pod rozwagę Sądu. Ów brak ustosunkowania się do treści map - zdaniem Skarżącej - daje asumpt do postawienia Sądowi zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 135 i 141 p.p.s.a.
Niezależnie od kwestii nieuwzględnienia przez Sąd określonych dokumentów, a także okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w ocenie kasatora WSA w Warszawie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał za prawidłowe niedopuszczenie przez organy postulowanego dowodu z opinii biegłego. Zamiast podania przyczyn wyjaśniających powody, dla których dowód ten nie został przeprowadzony, Sąd uczynił szereg niezrozumiałych dla strony wywodów. Taka konstrukcja uzasadnienia orzeczenia udaremnia w opinii kasatora jego kontrolę instancyjną.
Podobnie jako wadliwe ocenić należy zdaniem autora skargi kasacyjnej pominięcie przez WSA w Warszawie kwestii wyjaśnienia, kto i na jakiej podstawie, nabył własność części działki nr ew. [...], obejmującej różnicę pomiędzy powierzchnią wykazywaną na mapach z lat trzydziestych XX wieku, a powierzchnią obecnie ujawnioną w księdze wieczystej. Brak odniesienia się przez Sąd do tej sprawy stanowi o naruszeniu przezeń art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W konsekwencji stawianych zarzutów E. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż na etapie postępowania kasacyjnego obowiązuje zasada, zgodnie z którą zakres rozpoznania danej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Znajduje to swój wyraz w art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA rozpoznaje sprawę co do zasady w granicach skargi kasacyjnej. Sąd bierze pod uwagę z urzędu jedynie kwalifikowane wady postępowania (skutkujące jego nieważnością), enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a., które - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie występują.
E. T. - reprezentowana przez radcę prawnego M. K. - w skardze kasacyjnej zarzuciła wyrokowi wydanemu przez WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1, 3, 134, 135, 145 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w związku z §§ 12 i 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 38, poz. 454), poprzez uznanie, iż żądana zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać dokonana w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego,
2) art. 1, 3, 134, 135, 141, 145 i 151 p.p.s.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez: zaniechanie odpowiedzi na zarzut postawiony we wniesionej do WSA skardze, a dotyczący zbadania przyczyn, dla których M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał mapę KEM-Wo-28-82/95 za przedstawiającą aktualny stan prawny; pominięcie złożonych do akt sprawy szeregu map i dokumentów; nie wyjaśnienie prawnej przyczyny zmiany powierzchni działki na przestrzeni kilkudziesięciu lat; nie wyjaśnienie przyczyny, dla której WSA uznał, iż niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego było uzasadnione.
Na wstępie wypada zauważyć, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokładnie zapoznał się z aktami sprawy, zaś w trakcie orzekania uwzględnił wszystkie okoliczności z nich wynikające. Zdaniem NSA WSA w Warszawie doszedł na podstawie akt administracyjnych do prawidłowych wniosków, a mianowicie, że istota niniejszej sprawy polega na żądaniu skarżącej, aby Starosta W. - jako organ prowadzący ewidencję gruntów - dokonał zmiany oznaczenia powierzchni działki nr [...] obręb [...] Miasta W., poprzez wpisanie w miejsce 218 mkw. powierzchni 393 mkw., która wynikałaby z opisanego w akcie notarialnym z 20.09.1934 r. planu orientacyjno - sytuacyjnego (z dnia 1 kwietnia 1933 r.). Dodatkowo organ powinien w ocenie skarżącej ustalić przy tej okazji nowy przebieg granicy działki nr [...] z przyległą do niej działką nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Jako znajdujące odzwierciedlenie w materiale sprawy i prawidłowe NSA ocenia ponadto ustalenie Sądu I instancji, iż granica działki skarżącej od strony działki nr [...] (obecnie po podziale nr ew. [...]) została wykazana zgodnie z jej przebiegiem sprzed odnowy, na co wskazuje między innymi mapa sytuacyjna z 12 maja 1967 r.
Odnosząc się w tym kontekście do pierwszego ze stawianych zarzutów (tj. błędnego uznania przez WSA w Warszawie, iż nie można było w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego załatwić wniosku skarżącej) należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami (tak art. 2 pkt. 8 ustawy). Nośnikiem wskazanych informacji jest zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Stosownie do przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, tzw. przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie reguluje szczegółowo trybu i zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W., obowiązywało (i obowiązuje wciąż) w tym zakresie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Prawodawca w § 12 rozporządzenia wskazał równocześnie jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji zmian praw osób do gruntów i budynków oraz zmian danych liczbowych i opisowych działek. W szczególności dokumentami takimi mogą być umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości (§ 12 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia). Wbrew jednak temu co wywodzi w swojej skardze kasator - okoliczność istnienia dokumentacji geodezyjnej nieruchomości, która jest powoływana w akcie notarialnym, sporządzonym kilkadziesiąt lat przed przeprowadzonym z urzędu postępowaniem odnowieniowym ewidencji gruntów, nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie części opisującej daną działkę (powierzchnię), która podlegała w kolejnych latach podziałowi, zmianie numeracji etc. Taki akt notarialny - jak przedstawiony w niniejszej sprawie przez E. T. z 1934 r. - może jedynie stanowić dowód na okoliczność zmiany prawa własności - przejścia tego prawa na poprzedniczkę prawną skarżącej. Te natomiast dokumenty, które były w nim opisane i powołane (tj. dokumentacja geodezyjna z 1933 r.), a dotyczyły oznaczenia i powierzchni działki nr [...], straciły swą aktualność, wobec przeprowadzonego postępowania odnowieniowego ewidencji, w toku którego ujawniono podział działki i zmieniono jej oznaczenie. Oznacza to, iż akt notarialny z 1934 r. jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo "odżyć" i stać się w tym zakresie podstawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów.
Podobnie jako nieuprawnione należy ocenić sformułowane w skardze kasacyjnej twierdzenie kasatora o możności, a nawet konieczności, przeprowadzenia przez Starostę W. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w W. postępowania, mającego na celu ustalenie faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. [...] i [...]. Należy bowiem podkreślić, iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe.
Innymi słowy, tak jak trudno sobie wyobrazić, aby np. w ramach Krajowego Rejestru Karnego można było prowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie do uniewinnienia osoby skazanej, tak nie sposób przyjąć, aby Starosta, zajmujący się prowadzeniem ewidencji gruntów, miał na potrzeby prowadzonej działalności rejestrowej, ustalać faktyczny przebieg spornej granicy pomiędzy działkami, albo rozstrzygać spór o prawo własności nieruchomości. W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ew. postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości). Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Z podanych wyżej powodów NSA uznał za niezasadny zarzut błędnego uznania przez WSA w Warszawie, iż żądana przez E. T. zmiana w ewidencji gruntów nie mogła zostać dokonana w toku postępowania administracyjnego. Ponieważ - jak już wspomniano - Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż tego rodzaju zmiana w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia granic i powierzchni działek wymaga uprzedniego przeprowadzenia odrębnego postępowania rozgraniczeniowego (względnie postępowania przed sądem powszechnym o wydanie części zajętej nieruchomości), jako chybiony uznano zarzut naruszenia w sprawie niniejszej art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w zw. z § 12 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji trudno również jest mówić, aby WSA w Warszawie naruszył w sprawie normy wynikające z art. 1, 3, 134, 135, 145 i 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności bowiem - wbrew twierdzeniom kasatora - Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji (w rozumieniu art. 1 oraz 3 p.p.s.a.) i to kontroli - jak wskazano - prawidłowej. Skoro zaś w sprawie nie było podstaw, aby stwierdzić naruszenie przez organy prawa, to nie było także powodów do zastosowania przewidzianych w ustawie środków mających na celu usunięcie uchybień w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., w tym do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 p.p.s.a.). Oddalenie w tej sytuacji skargi przez WSA w Warszawie nie naruszało zaś art. 151 p.p.s.a.
Przechodząc natomiast do drugiej części stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego (powiązanego z przepisami prawa materialnego), polegającego na pominięciu przez WSA w Warszawie przy ocenie sprawy faktu złożenia przez E. T. szeregu map i dokumentów (z których treści wynika odmienna powierzchnia działki nr ew. [...]), pominięciu faktu niewyjaśnienia przez organy przyczyn uznania mapy KEM-Woł-28-82/95 za jedyną, która przedstawia aktualny stan prawny działki nr ew. [...], oraz pominięciu faktu nie wyjaśnienia przyczyny niedopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, NSA wskazuje, iż w świetle dotychczasowych wywodów, również i te zarzuty są chybione. Zgłoszone przez skarżącą w niniejszej sprawie żądanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność rzeczywistego przebiegu granicy działki nr ew. [...] i ustalenia rzeczywistej jej powierzchni, w sytuacji, gdy zakres postępowania przed organem prowadzącym ewidencję jest ograniczony - jak wspomniano - do kwestii formalnych, było niezasadne. Skoro zatem niedopuszczalne było prowadzenie przez organ prowadzący ewidencję gruntów postępowania a meritii, to tym bardziej nie można było przeprowadzić w sprawie żądanych przez stronę ustaleń, które wiązałyby się z porównywaniem merytorycznej treści złożonych przez skarżącą dokumentów, lub z przeprowadzaniem dowodu z opinii biegłego geodety (tj. dokonać czynności mających na celu ustalenie granic działek, o których to czynnościach jest mowa w art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). W tej sytuacji również zarzuty naruszenia przez WSA w Warszawie art. 1, 3, 134, 135, 141, 145 i 151 p.p.s.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - jako mające wtórny charakter względem zarzutu naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - zostały ocenione jako chybione.
Na marginesie jedynie wskazać wypada, iż NSA podziela wyjaśnienia i ustalenia dokonane przez Sąd I Instancji, iż powoływana przez skarżącą różnica w przebiegu granic działki i jej powierzchni powstała na skutek odejścia części powierzchni działki pod przyległe ulice. Z tego też względu - w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów zgodnie z treścią § 7 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r., obowiązującego w okresie odnawiania ewidencji gruntów - działka należąca do skarżącej została wykazana jako działka o pow. 0,218 ha, jako obszar gruntu stanowiący przedmiot odrębnego władania, zaś pozostała część pierwotnie istniejącej działki [...] została włączona do działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne tj. ulicę [...] i ul. [...]. Zauważyć przy tym trzeba, że przedkładane przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym mapy (z dnia 5 kwietnia 1994 r., z 23 lipca 1996 r., z 27 października 1998 r.) były sporządzane przez uprawnionych geodetów dla innych potrzeb, niezwiązanych z określeniem powierzchni działki nr [...].
Reasumując, prawidłowo WSA w Warszawie uznał, że Starosta W., a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno - Kartograficznego w W., miały prawo traktować jako aktualne dane zawarte w mapie sytuacyjnej KEM Woł-28-82/95, zatwierdzonej 8 sierpnia 1995 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. i przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (stanowiącej kontynuację mapy sporządzonej na potrzeby procesu odnowienia ewidencji z 1967 r.). Jak już jednak była o tym mowa, ostateczne i wiążące ustalenia co do prawidłowego przebiegu granic działki [...] będą możliwe wyłącznie w odrębnym postępowaniu - bądź rozgraniczeniowym, bądź też w postępowaniu cywilnym (przed sądem powszechnym, np. w postępowaniu o wydanie nieruchomości).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.