I OSK 716/06

I OSK 716/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Małgorzata Borowiec
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2202/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-01-27
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Grzegorz Jankowski Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2202/05 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 zł ( sto osiemdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2202/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], Nr [...], wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji ustalił w tej sprawie następujący stan faktyczny.
Podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów transportu drogowego 13 kwietnia 2005 r. okazało się, iż w należącym do R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pojeździe marki Renault o numerze rej. [...], za pomocą którego to pojazdu wykonywany był w tym dniu transport na potrzeby własne spółki, został zainstalowany przyrząd kontrolny, który nie odpowiadał przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy. Załogę tego pojazdu stanowili R. I. i T. J. Prowadzący pojazd kierowca R. I. nie okazał do kontroli tzw. wykresówki z dnia 11 kwietnia 2005r. oraz tarczy tachografu za ostatni dzień poprzedniego tygodnia w którym prowadził pojazd lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie a T. J. nie okazał wykresówki z 11, 12-13 kwietnia 2005r oraz tarczy tachografu za ostatni dzień poprzedniego tygodnia w którym prowadził pojazd lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie. Z kolei te tzw. wykresówki, które zostały okazane przez kierowcę nie zawierały przepisowych wpisów i pełnych danych o okresach pracy kierowcy. Z przeprowadzonej kontroli spisany został protokół, który podpisał bez zastrzeżeń kontrolowany kierowca R. I..
W konsekwencji dokonanych ustaleń pismem z dnia 13 kwietnia 2005 r. zawiadomiono wykonującego przewóz przedsiębiorcę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego. Na podstawie poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, a także zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) oraz na podstawie lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b), lp.1.11.11 ust. 4 lit a), lp.1.11.11 ust.2, lp.1.11.7 ust.2 załącznika do tej ustawy nałożył na R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w łącznej wysokości 3250 zł (trzy tysiące złotych). W uzasadnieniu organ wskazał, iż jego zdaniem w niniejszej sprawie przedsiębiorca naruszył przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 77 poz. 730). Naruszenie to pociągało za sobą nałożenie na spółkę kary pieniężnej, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), oraz lp. lp. 1.11.11 ust. lit.b,lp.1.11 11 ust.4 lit a, lp.1.11.11 ust.2, lp.1.11.7 ust.2 załącznika do wskazanej ustawy w łącznej wysokości 3250 zł (trzy tysiące dwieście pięćdziesiąt złotych).
Powyższa decyzja została zaskarżona odwołaniem z dnia 10 czerwca 2005 r. przez spółkę R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak podstawy prawnej obowiązków posiadania wykresówek za bieżący tydzień i ostatni dzień poprzedniego tygodnia w którym kierowca prowadził pojazd ponieważ wskazane w decyzji przepisy nie obowiązują w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 88 Konstytucji RP przez jego pominięcie co doprowadziło do błędnego uznania, że przepisy powołanych w decyzji rozporządzeń Rady (EWG) obowiązują w RP. W ocenie odwołującej się, brak mocy wiążącej wskazanych rozporządzeń wynika z faktu, iż przepisów tych nie opublikowano stosownie do postanowień art. 88 Konstytucji RP. Ponadto zarzucono naruszenie art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędne zastosowanie do naruszenia przepisów rozporządzeń EWG powołanych w decyzji .Art. 92 wymienia katalog przepisów których naruszenie jest penalizowane, a wśród nich nie ma powoływanych przez organ rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 ani nr 3821/85.
Decyzja z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzją z dnia [...] nr [...]). W uzasadnieniu organ zważył, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku okazywania wykresówek , prawidłowego ich wypełniania oraz aktualizowania legalizacji używanych tachografów, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz zastosował obowiązujące przepisy. Za bezzasadne organ uznał zarzuty odnośnie naruszenia art.107 k.p.a. podnosząc, iż zaskarżona decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy określone prawem. Nie podzielił również stanowiska odwołującego się w przedmiocie nieobowiązywania rozporządzeń Rady (EWG) wskazując, iż obowiązywanie prawa wspólnotowego nie jest uzależnione od ogłoszenia aktu w polskim publikatorze urzędowym. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, ponosi odpowiedzialność administracyjną, a niewątpliwie prawo unijne stanowi rodzaj umów międzynarodowych, dlatego decyzja odpowiada prawu.
W skardze na powyższą decyzję R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie art.107 kpa przez brak podstawy prawnej obowiązku posiadania wykresówek w określonym czasie, ponieważ wskazane w decyzji przepisy nie obowiązywały w RP , oraz naruszenie art. 88 i 27 Konstytucji przez jego pominięcie , co prowadziło do błędnego uznania , że wskazane akty EWG obowiązywały. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając zarzuty zgłoszone przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Budowlanego, WSA w Warszawie zauważył w pierwszym rzędzie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności tej działalności z prawem. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Rozpoznając sprawę w przez pryzmat tychże kryteriów Sąd Wojewódzki uznał skargę za niezasługącą na uwzględnienie. Podkreślił, iż podstawą nałożenia przez organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w łącznej wysokości 3250 zł (trzy tysiące dwieście pięćdziesiąt złotych) były stwierdzone podczas kontroli naruszenia przepisów zarówno prawa krajowego jak i wspólnotowego z zakresu transportu drogowego. Nieokazanie bowiem przez kierowców tzw. wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu stanowi naruszenie art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, wedle którego to przepisu, kontrolowany kierowca okazuje na żądanie upoważnionego funkcjonariusza wykresówki za bieżący tydzień jaki i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia oraz art. 31 ust.l i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz.1 354 ze zm.), który stanowi,iż jeżeli kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 1, pracodawca wystawia i wręcza kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Nałożona na spółkę kara pieniężna obejmowała ponadto sankcję za naruszenie art. 15 ust.5 lit.a i art. 15 ust 1-3, 6 Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z uwagi na to, iż okazane wykresówki nie zawierały imion kontrolowanych kierowców oraz nie zawierały pełnych danych o okresach pracy kierowców.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji prawidłowo organy uznały, iż zamontowany w kontrolowanym pojeździe przyrząd - tachograf nie odpowiadał przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy, albowiem stosownie do treści (§ 34 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 77 poz. 730) okresy ważności dowodów legalizacji dla tachografów samochodowych wynoszą 24 miesiące. W czasie kontroli natomiast stwierdzono, iż tachograf zamontowany w kontrolowanym pojeździe powinien zostać poddany ponownej legalizacji do dnia 31 marca 2005 r.
Stwierdzając, że strona skarżąca nie kwestionowała faktów w zakresie ustalonych podczas kontroli naruszeń, zarzucając jedynie oparcie rozstrzygnięć na nieobowiązujących w Polsce przepisach unijnych, a to z uwagi na ich nieopublikowanie w polskim publikatorze urzędowym, Sąd uznał, iż skarga wskazująca jedynie na takie zarzuty nie zasługuje na uwzględnienie. W skład źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa (art. 87 Konstytucji) wchodzą bowiem ratyfikowane umowy międzynarodowe, zaś umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw (art. 88 ust. 3). Dodatkowo ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji).
Przenosząc te rozważania na grunt obowiązywania w Polsce ustawodawstwa unijnego WSA w Warszawie podkreślił, iż podpisany w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktat akcesyjny dotyczył przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Na podstawie tego traktatu po spełnieniu szeregu warunków Polska stała się 1 maja 2004 r. członkiem Unii Europejskiej i stroną traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych. Traktat akcesyjny został ratyfikowany przez Prezydenta RP w dniu 23 lipca 2003 r. (po uzyskaniu zgody wyrażonej w ogólnokrajowym referendum) i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 90, poz. 864. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii. Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Do aktów prawa pierwotnego zalicza się przede wszystkim traktaty wraz z towarzyszącymi im załącznikami i protokołami. Obecnie do obowiązujących traktatów należą m.in. Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, Traktat o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej. Ponadto do prawa pierwotnego zalicza się wszelkie kolejne traktaty nowelizujące oraz traktaty o przystąpieniu nowych państw. Rozporządzenie wspólnotowe jest zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej "bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Rozporządzenia mają taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Tym samym, zdaniem ETS sprzeczne z traktatem są wszelkie metody implementacji rozporządzenia, które w konsekwencji stworzyłyby przeszkodę dla ich bezpośredniego skutku
Mając to na względzie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na gruncie niekwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy organy I i II instancji prawidłowo zastosowały Rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985r. Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 1 maja 2004 r.
Sąd podkreślił przy tym, iż kontrola pojazdu należącego do Spółki przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego miała miejsce prawie rok po wejściu Polski do Unii Europejskiej, a w związku z tym trudno zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż do tego czasu spółka wykonująca transport jedynie na potrzeby własne nie miała możliwości zapoznania się z przepisami bezpośrednio dotyczącymi prowadzonej działalności gospodarczej.
Od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2202/05 skargę kasacyjną złożyła R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], skarżąc orzeczenie w całości.
Rozstrzygnięciu Sądu I Instancji zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. W zakresie naruszeń prawa materialnego WSA w Warszawie dopuścił się w opinii Spółki obrazy:
1. art. 7 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich
niezastosowanie i przyjęcie za podstawę orzeczenia przepisów prawa, które nie obowiązywały,
2. art. 88 i art. 27 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 8
ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych przez ich niezastosowanie i przyjęcie za podstawę orzeczenia przepisów prawa, które nie zostały ogłoszone w sposób zagwarantowany Konstytucją RP, zrozumiały i dostępny dla polskiego obywatela,
3. art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że przepis ten wiąże obywatela Państwa członkowskiego, podczas gdy przepis ten zobowiązuje Państwo członkowskie do stosowania przedmiotowego prawa, i nie zwalnia państwa członkowskiego z obowiązku udostępniania przepisów obywatelom w formie przez prawo przewidzianej.
Natomiast w zakresie naruszeń prawa procesowego WSA w Warszawie dopuścił się w opinii Spółki obrazy art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, spowodowany poprzestaniem na błędnym ustaleniu, że skarżąca oparła skargę na zasadach słuszności oraz poprzestaniu na ustaleniu zakresu obowiązków państwa jako strony Traktatu, z pominięciem ustalenia zakresu obowiązków prawnych wobec obywatela a także pominięciem akapitu 14 ogłoszenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii europejskiej (M. P. 2004 Nr 20, poz. 359) w zw. z art. 10 ust 5 pkt 2) ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przez brak ustalenia faktu podniesionego przez stronę, że akty prawne Unii Europejskiej nie są dostępne ani w sprzedaży ani do wglądu.
Jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że co prawda rozporządzenia organów Unii Europejskiej są bezpośrednio stosowane, to jednak, podobnie jak ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego, wydawane przez organy RP, zgodnie z treścią art. 88 Konstytucji RP muszą zostać opublikowane, aby weszły w życie i obowiązywały obywateli. Opublikowanie prawa jest bezwzględnym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego. Zarówno zasady jak i tryb ogłaszania treści aktów normatywnych musi spełniać konstytucyjny wymóg ogłoszenia aktu normatywnego. Obywatele bowiem nie mogą być związani prawem, którego treści nie mają możliwości poznać. Oczywistym jest, że publikacja aktu normatywnego musi być w języku polskim, tak aby treść obowiązujących aktów prawnych była znana i zrozumiała dla obywateli.
Skarżąca Spółka podkreśliła także, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, wedle którego na podstawie przepisów Traktatu akcesyjnego i przepisów Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (art. 249), w Polsce obowiązuje prawo unijne bezpośrednio, nawet w sposób pomijający gwarancje konstytucyjne dla obywateli. Stwierdzenie przepisu art. 249 przywołanego Traktatu nie może być zatem rozumiane w sposób negujący podstawowe i odwieczne zasady praworządnego państwa prawnego a wskazujące, że prawo musi być ogłoszone w sposób jasny i zrozumiały dla jego odbiorców — obywateli. Postulatu — zasady tej nie spełnia zdaniem skarżącej Spółki zastosowany samodzielnie przez Sąd przepis o bezpośrednim stosowaniu prawa unijnego. Niedopuszczalne jest bowiem aby wiązało obywateli prawo, z którym nie mają możliwości zaznajomienia się. A wymogu ogłoszenia i dostępności prawa nie wypełnia w ocenie skarżącej możliwość zapoznania się z tłumaczeniami aktów unijnych w wersji elektronicznej. Podstawą dla związania kogokolwiek prawem jest bowiem dostęp do jego wersji wydanej w dokumencie urzędowym. Nie zastąpi zatem tego trybu (tj. ogłoszenia aktu prawnego) działanie zgodnie z ogłoszeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej, zgodnie z którym akty prawa UE, które podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w polskiej wersji językowej, mają być dostępne nieodpłatnie do wglądu w Regionalnych Centrach Informacji Europejskiej.
Autor skargi kasacyjnej wywiódł ponadto pogląd, iż nie można uznać – tak jak uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku, że cały dorobek prawa UE zaczął nagle obowiązywać obywateli RP z dniem naszego wejścia w jej struktury bez zapewnienia obywatelom prawa do ogłoszenia aktu zgodnie z Konstytucją RP. Poszczególne akty normatywne nabywają mocy obowiązującej po upływie odpowiedniego vacatio legis od prawidłowego ogłoszenia dostępnego powszechnie dła obywateli Rzeczpospolitej Polskiej w polskim wydaniu Dziennika Urzędowego UE. Odmienne podejście, lansowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazuje na pominięcie podstawowych zasad państwa prawa wyrażonych przede wszystkim w Konstytucji RP. W szczególności bowiem nie można uznać za urzędowy tekst prawa obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej tego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, ponieważ zgodnie z przepisem art. 8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dziennikami urzędowymi są tylko te, które są w tym przepisie wymienione. A art. 29 a) tej ustawy w ogóle nie dotyczy uznania Dzienników Urzędowych UE za urzędowe w Rzeczpospolitej Polskiej.
W konsekwencji podniesionych zarzutów R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W udzielonej pismem z dnia 20 kwietnia 2006 r. odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie środka odwoławczego i orzeczenie przez NSA o kosztach postępowania według norm przepisanych. Uzasadnienie odpowiedzi organ ograniczył jedynie do stwierdzenia, iż w pełni zgadza się z wywodami zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./, powoływanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi na podstawie art.183§2 ppsa:
1. jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna,
2. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie reprezentowany,
3. jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona,
4. jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy ,
5. jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw,
6. jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie , w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny.
W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się przyczyn nieważności , określonych w art. 183 §2 ppsa, stąd ograniczył się jedynie do kontroli wskazanych podstaw kasacyjnych. Podniesione zarzuty uznał jednak za niezasadne, a skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Ponieważ autor skargi kasacyjnej powołał się zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i na naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w pierwszym rzędzie zarzuty dotyczące prawa procesowego. Nie dopatrzył się przy tym w zaskarżonym wyroku naruszenia art.141 §4 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza bowiem, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy i wpływ ten musi mieć istotny charakter. Tymczasem wskazane naruszenie art.141 §4 ppsa nie wywołuje takiego skutku.
Zgodnie z art.141§4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tej mierze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aczkolwiek w odniesieniu do niektórych z poruszanych kwestii lakoniczny, zawierał przedstawione elementy i nie uniemożliwiał autorowi skargi kasacyjnej wnoszenia zarzutów. Wskazywał on na bezpośrednie obowiązywanie aktów prawa pierwotnego, oraz bezpośrednie stosowanie rozporządzeń wspólnotowych zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską /DzU 2004r Nr 90 poz.864/2 ze zm./. Podkreślał , iż ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a tym samym, zdaniem ETS sprzeczne z traktatem są wszelkie metody implementacji rozporządzenia, które w konsekwencji stworzyłyby przeszkodę dla ich bezpośredniego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za istotne pominięcie przez WSA w Warszawie kwestii obowiązków prawnych państwa wobec obywateli, w tym wynikającego z akapitu 14 ogłoszenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 maja 2004r w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej /MP Nr 20, poz. 359/ ,obowiązku dostępności aktów prawnych Unii Europejskiej w sprzedaży i nieodpłatnie do wglądu w Regionalnych Centrach Informacji Europejskiej .
Nie miało to bowiem dla sprawy istotnego znaczenia, gdyż Ogłoszenie nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r /DzU Nr 78, poz. 483 ze zm/. W istocie powoływany zarzut sprowadzał się więc do braku odpowiedniego dostępu do aktów prawnych Unii Europejskiej i wiązał się z uzasadnieniem zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty odnoszące się do prawa materialnego, oparte na art.174 pkt 1 ppsa , dotyczyły po pierwsze naruszenia odpowiednich przepisów Konstytucji, tj art. 7 w związku z art.8, oraz art. 88 i 27 Konstytucji, w związku z art. 1 i 8 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez ich niezastosowanie i przyjęcie za podstawę orzeczenia przepisów prawa, które nie obowiązywały , gdyż nie zostały w sposób zagwarantowany Konstytucją, zrozumiały i dostępny dla polskiego obywatela ogłoszone. Zarzut ten sprowadzał się więc w istocie do kwestionowania mocy prawnej rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985r w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich z 31 grudnia 1985r L370/1 oraz rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z 31 grudnia 1985r L 370/8, w związku z ich nieogłoszeniem w polskim publikatorze urzędowym. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 ust.3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w tekście obowiązującym już na dzień zdarzenia / Dz.U 2000r Nr 62, poz.718 ze zm./ - "Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych Unii Europejskiej oraz zasady i tryb wydawania Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, zwanego dalej "Dziennikiem UE" określają przepisy Unii Europejskiej" . Nie przeczy temu art. 8 powoływanej ustawy wskazujący na Dzienniki Urzędowe w jej rozumieniu, odnosi się on bowiem z uwagi na swą treść, do polskich dzienników urzędowych, a nie do Dziennika Urzędowego UE, którego charakter prawny i zawartość reguluje art.1 oraz art. 29 a ustawy. Stąd w sprawie nie naruszono art.88 Konstytucji, który w ust. 3 wskazuje, iż zasady ogłaszania umów międzynarodowych określa ustawa. Jednocześnie - ponieważ wspomniane rozporządzenia zostały opublikowane we wskazanych Dziennikach Urzędowych Unii Europejskiej - zgodnie z art.29a pkt 1a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i weszły w życie – zarzut dotyczył w istocie braku możliwości zapoznania się z ich polską wersją językową. Tymczasem zarzut ten także nie zasługuje na uwzględnienie. Wspomniane rozporządzenia ukazały się bowiem w polskiej wersji językowej już w 2004r , podczas gdy zdarzenie miało miejsce w 2005r. I tak rozporządzenie nr 3820/85 ukazało się Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej wyd. polskie, wyd. specj.2004r tom 01/05 Swobodny przepływ pracowników i polityka społeczna s. 319-325, zaś rozp. 3821/85 w tomie 01/07 Polityka transportowa s. 227-240 /wraz z załącznikami/. Były one dostępne m. inn. w bibliotekach sądowych, ich teksty ukazały się także na stronie Eur-Lex /http://europa .eu.int/eur-lex/. Istnienie takich rozporządzeń powinno być też znane polskiej firmie przewozowej, albowiem do ich treści odsyłały polskie akty prawne, m. inn. ustawa z 16 kwietnia 2004r o czasie pracy kierowców /DzU Nr 92 poz.879-w wersji wówczas obowiązującej/ . Do pierwszego z tych rozporządzeń odwoływała się ona chociażby w art.1,2 pkt 2,3,22, 28, 29, 30 itp., zaś do drugiego w art. 29 i 31.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia art.249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu , że przepis ten wiąże obywateli Państw członkowskich, podczas gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ,wiąże on tylko Państwo. Zgodnie z tym artykułem "W celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w niniejszym Traktacie Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia, dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny, Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach członkowskich". Powyższe sformułowanie oznacza, że rozporządzenia są aktami obowiązującymi w sposób bezpośredni. Cecha tej bezpośredniości oznacza, że są one wiążące z chwilą ich wejścia w życie. Nie jest konieczny dla uzyskania przez nie mocy wiążącej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Przeciwnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że rozporządzenie "ze swej istoty prawnej i funkcji spełnianej w systemie źródeł prawa Wspólnot Europejskich wywołuje skutek bezpośredni i jako takie jest właściwą formą konstruowania praw podmiotowych, których ochrona należy do sądów krajowych"{ wyrok z 14 grudnia 1971r Politi s.a.s .v. Ministry for Finance of the Italian Republic 43-71, ECR 1971 s.01039 za : A. Wróbel, Źródła prawa Wspólnot Europejskich i Prawa Unii Europejskiej w :Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla,, Zakamycze 2005r s. 47/. Dotyczy to także obowiązków. Zwrot, iż rozporządzenie "wiąże ...... i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich" ma bowiem doniosłe konsekwencje. Oznacza, że rozporządzenia są wiążące nie tylko dla państw członkowskich, jak ma to miejsce w przypadku dyrektyw, lecz są skierowane także do obywateli tych państw. / por. tamże s. 50/.
Jak podkreśla się też w literaturze /por. A. Wróbel, Dopuszczalność odmowy zastosowania rozporządzenia Komisji Europejskiej przez krajowe organy administracji publicznej i sądy, Glosa do wyroku WSA z dnia 30 lipca 2005r SA/Bd 275/05, Europejski Przegląd Sądowy 2006r/1/48/, jeżeli akt nie ustanawia szczególnych warunków stosowania rozporządzenia, to należy stosować je zgodnie z wymaganiami Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej, czyli zgodnie z przepisem art.249 TWE i dotyczącymi jego stosowania zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego.
Z przepisów art.2 i 58 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do UE, można wysnuć wniosek, że przepisy tych rozporządzeń obowiązywały na terytorium RP od dnia akcesji. Przepisy aktu nie uzależniały bowiem ich obowiązywania na terytorium RP od ich ogłoszenia w języku polskim w Dzienniku Urzędowym UE. Artykuł 2 Traktatu o przystąpieniu z dnia 16 kwietnia 2003r /DzU 2004r Nr 90, poz. 864 ze zm/ stwierdzał, że "od dnia przystąpienia nowe Państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym akcie." Art. 58 mówił zaś jedynie o tym, iż "Teksty aktów instytucji oraz Europejskiego Banku Centralnego przyjętych przed przystąpieniem i sporządzone przez Radę , Komisję lub Europejski Bank Centralny w językach : czeskim, estońskim, litewskim, łotewskim maltańskim, polskim, słowackim, słoweńskim i węgierskim, są od dnia przystąpienia tekstami autentycznymi na tych samych warunkach , co teksty sporządzone w obecnych jedenastu językach. Zostaną one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej , jeśli teksty w obecnych językach były w ten sposób opublikowane."Oznacza to w konsekwencji, iż akty prawa wspólnotowego, nawet nieopublikowane w języku polskim, obowiązują w Polsce od dnia akcesji. Obowiązki jednostek mogą jednak, jak wskazuje się w literaturze , wynikać z tych aktów , jeżeli treść ich mogła być znana /por.P. Florjanowicz-Błachut, M. Kulikowska, A.Wilk, P. Wróbel, Skutki nieopublikowania w języku polskim aktów prawnych Unii Europejskiej w okresie po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Wspólnot Europejskich, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007r nr 1 s.35/.
Jak wskazano powyżej, ogłoszenie powoływanych rozporządzeń w języku polskim nastąpiło w specjalnych wydaniach Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej. Nie naruszono więc, wbrew zarzutom wnoszącego skargę kasacyjną, również art.27 Konstytucji RP wskazującego , iż w RP językiem urzędowym jest język polski.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w związku z tym naruszenia art.,7 i 8 Konstytucji przez ich niezastosowanie. Jak wskazano bowiem powyżej, podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stały się akty prawne obowiązujące nie tylko w momencie wydania zaskarżonej decyzji, ale także w momencie zdarzenia.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 ppsa.