I OSK 713/13

I OSK 713/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Krupiński
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1298/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-11-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 129 ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art. 7,8 ust. 7
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1298/12 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1298/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę C. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], oraz decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], Starosta K., na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. K. oraz C. S., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,0074 ha, poł. w obr. 91 (mały) jedn. ewid. K. m. K., obj. księgą wieczystą nr [...], oraz nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0412 ha, poł. w obr. 91 (mały) jedn. ewid. K. m. K., obj. księgą wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że sprawa wywłaszczenia działek o nr: [...] została rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującymi w czasie orzekania przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] września 1972 r., nr [...]. Wywłaszczając ww. nieruchomości Prezydium wskazało, że w stosunku do wywłaszczonych działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25% całego ich obszaru, odszkodowanie nie przysługuje zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. z uwagi na fakt, że wywłaszczenie następuje w celu zrealizowania inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...].
W ocenie Starosty oznacza to, że ww. orzeczenie Prezydium zawierało rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za ww. działki z tytułu ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W obecnym zaś stanie prawnym podstawą do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 u.g.n.
W trakcie postępowania Starosta ustalił, że część działki nr [...] o pow. 0,2099 ha, oznaczona jako działki nr [...] o łącznej pow. 0,0486 ha, stanowiła 23,15% całości nieruchomości. Ponadto strona postępowania w treści ww. orzeczenia została pouczona o treści art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. oraz o możliwości wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia decyzji lub upływu tygodnia od dokonania obwieszczenia. Powyższe orzeczenie stało się ostateczne z dniem 18 kwietnia 1973 r.
Następnie Starosta powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 K.p.a.), która w zestawieniu z art. 156 § 1 K.p.a. statuuje bezwzględny zakaz orzekania drugi raz w tej samej sprawie bez uchylenia uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia. Skoro ww. orzeczenie Prezydium zawierało orzeczenie w przedmiocie odszkodowania, to aktualnie nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy ww. orzeczenie Prezydium funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności i trwałości.
Pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. C. S. zwróciła się do organu I instancji o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki: nr [...]. Powyższy wniosek nie mógł zostać załatwiony pozytywnie, gdyż Starosta Krakowski został wyznaczony jedynie do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...], stanowiące własność Gminy K.. Nie jest natomiast organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w zakresie działek: nr [...], które są przedmiotem postępowania prowadzonego przed Prezydentem Miasta K. pod sygnaturą [...].
Odwołanie od ww. decyzji złożyła C. S., podnosząc zarzuty naruszenia 129 ust. 5 u.g.n. oraz art. 156 K.p.a.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgadza się z organem I instancji, że kwestia ustalenia odszkodowania za ww. działki była przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu. W jego treści zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami orzeczono, że odszkodowanie nie przysługuje. Skoro zatem w dacie przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa obowiązywały przepisy wyłączające możliwość przyznania dotychczasowym właścicielom odszkodowania za przejętą nieruchomość, a decyzja wywłaszczeniowa z dnia 19 września 1972 r. powoływała się na treść art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r., to należało uznać, że wydane orzeczenie rozstrzygnęło w tym zakresie kwestię odszkodowania za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość i tym samym niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w przedmiotowej sprawie, a postępowanie wszczęte przez wnioskodawców o przyznanie im, jako spadkobiercom poprzednich właścicieli, odszkodowania, należało uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2484/10).
Wojewoda, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 K.p.a., wyjaśnił, że badanie prawidłowości wydania decyzji wywłaszczeniowej bądź postępowania wywłaszczeniowego nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Taka kontrola dopuszczalna jest we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w K.p.a. w odpowiednim trybie (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania, tj. art. 145 i art. 156 K.p.a.) przez właściwe organy po złożeniu przez strony w tym zakresie odrębnego wniosku do stosownego organu administracji publicznej. Łączenie zatem trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z prowadzonym postępowaniem zwykłym jest prawnie niedopuszczalne.
Odnosząc się do kwestii połączenia postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego w zakresie odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] i nr [...] z postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki: nr [...] i nr [...], Wojewoda podzielił pogląd przedstawiony przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., natomiast postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] prowadzone jest z kolei przez Prezydenta Miasta K. w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Tym samym ze względu na fakt, że sprawy odszkodowania za ww. nieruchomości nie są prowadzone na podstawie tych samych regulacji prawnych również z tej przyczyny nie jest możliwym prowadzenie tych spraw w jednym postępowaniu.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 u.g.n., przez jego błędną wykładnię oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., przez jego niezastosowanie. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9 oraz art. 154 K.p.a., polegające na naruszeniu słusznego interesu strony przez przyjęcie, że brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i pominięcie okoliczności, że z działki nr 24 zostały wyodrębnione cztery działki, które to zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na budowę dróg i że wywłaszczony został łącznie obszar powyżej 25% nieruchomości nr 24. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie.
W oparciu o te zarzuty C. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że protokół nr 1 do Konwencji został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 4 kwietnia 1995 r. (Nr 36 poz. 175/1), a decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1972 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1298/12, uwzględniając skargę – w warunkach zgłoszenia przez jednego z członków składu orzekającego votum separatum – wskazał na stanowisko doktryny i judykatury, jak należy interpretować przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. gdy sprawa już poprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Aby doszło do zaistnienia tej przesłanki musi zaistnieć tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 606/11; z 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 221/10; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 595/10; wyroki NSA: z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 714/11; z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1005/08; z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2009, s. 567). Sąd wskazał, że z przywołanych wyżej orzeczeń wynika jednoznacznie, że stwierdzenie tożsamości spraw administracyjnych wymaga nie tylko tożsamości podmiotowej oraz niezmienionego stanu faktycznego, ale również stwierdzenia, że stan prawny nie uległ zmianie. Zmiana stanu prawnego nie zawsze pozwoli na ponowne orzekanie w sprawie. Sądy administracyjne zwracały uwagę, że zmiana stanu prawnego, która pozwala na odmienne niż dotychczas ustalenie praw i obowiązków stron ("w sposób mogący mieć decydujący wpływ na wynik sprawy" – wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1545/10) wyklucza ustalenie tożsamości spraw administracyjnych. Innymi słowy dopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli po wydaniu tej decyzji doszło do takiej zmiany przepisów, która umożliwia wydanie odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r., który za wywłaszczenie części nieruchomości nie przekraczającej 25% jej obszaru nie przewidywał odszkodowania. Powołany przepis został zmieniony z dniem 28 listopada 1973 r. (Dz. U. z 1973 r. Nr 48, poz. 282) – od tej daty wywłaszczenie nawet części nieruchomości pociągało za sobą konieczność zapłaty odszkodowania. W chwili obecnej podstawą prawną do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość – o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej – jest przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z pkt 3 powołanego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołując się na orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11; z 4 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1104/11; z 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1084/11, z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11, z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08), wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233 u.g.n., stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto ten przepis, w rozważanej sytuacji procesowej, umożliwia realizację normy ustrojowej sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według której wywłaszczeniu musi odpowiadać odszkodowanie na rzecz wywłaszczonego podmiotu.
W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. bez znaczenia jest, czy niewypłacenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło wbrew obowiązującym wówczas przepisom, czy też – jak w niniejszym przypadku – było z tymi przepisami zgodne.
W ocenie Sądu, stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie odpowiada hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące obecnie przepisy przewidują jego ustalenie. Wymieniając te przepisy należy w pierwszej kolejności wskazać na art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten znajduje się w rozdziale 5 działu III ustawy, który zatytułowany jest "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i w całości reguluje sposób ustalania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd powołał się również na przepisy Konstytucji RP (art. 21 i art. 64), art. 1 protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także na orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyroki: z 8 grudnia 2011 r., sygn. 35023/04 – Göbel v. Niemcy, LEX nr 1055099; z 9 grudnia 1994 r., sygn. 13092/87 – Święte klasztory v. Grecja, LEX nr 80504; z 7 lipca 2009 r., sygn. 12278/03 – Padalevičius v. Litwa, LEX nr 504420 oraz z 16 listopada 2004 r., sygn. 41673/98 - Bruncrona v. Finlandia, LEX nr 142265) oraz Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK 2000/2/60) odnoszące się do wypłaty odszkodowania za odebranie prawa własności.
Sąd stwierdził, że wprawdzie ani Konstytucja, ani wymieniony protokół nie mają bezpośredniego zastosowania do stanów faktycznych, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, jednakże ze względu na rangę tych przepisów oraz ich usytuowanie na samym szczycie w hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) należy uwzględnić je dokonując obecnie wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten w żaden sposób nie rozróżnia sytuacji, w których wywłaszczenie bez odszkodowania nastąpiło zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia prawem, bądź też stanowiło naruszenie tego prawa. Rozróżnienie sytuacji prawnej takich podmiotów mogłoby znajdować oparcie wyłącznie w przepisach prawa procesowego przewidujących zakaz ponownego orzekania w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, takie rozróżnienie nie byłoby jednak właściwe, skoro nastąpiła w sprawie na tyle istotna zmiana stanu prawnego, że w istocie mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną. Wywłaszczenie nieruchomości jako najdalej idąca ingerencja władzy państwowej w prawa majątkowe jednostki, która zezwala państwu na jednostronne i władcze odebranie podmiotowi prawa cywilnego własności nieruchomości, powinna podlegać szczególnym ograniczeniom – również w zakresie wynagrodzenia powstałej w ten sposób szkody. Przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r., zezwalający na odebranie własności nieruchomości bez odszkodowania jest tak dalece sprzeczny z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym, że istnienie orzeczenia organu administracji powołującego się na ten przepis nie może stać na przeszkodzie orzeczeniu o odszkodowaniu na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Ponadto Sąd nie uczynił w żaden sposób przesłanką rozstrzygnięcia podnoszonej w skardze okoliczności, że z nieruchomości nr [...] wydzielono, a następnie wywłaszczono w sumie cztery działki, tj. objęte niniejszą sprawą działki nr [...] i [...], a także działki nr [...] i [...], których łączna powierzchnia jak twierdzi skarżąca to 27% całej nieruchomości. Brak rozważań w tym zakresie wynika z dwóch okoliczności. Po pierwsze zgodnie z art. 133 p.p.s.a., sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Ponieważ niesporne jest, że sprawa dwóch pozostałych nieruchomości rozstrzygana jest w innym postępowaniu administracyjnym (prowadzonym przez Prezydenta Miasta K.), to Sąd nie dysponował dokumentami dotyczącymi działki [...] i [...]. Po wtóre, rozstrzygnięcie niniejsze opiera się na takim stanowisku Sądu, że niemożliwy do zaakceptowanie jest pogląd, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym, po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. możliwa jest taka wykładania przepisów, która prowadzi do stwierdzenia, że możliwe jest lub było wywłaszczenie nieruchomości bez zapłaty odszkodowania. Z tego względu kwestia ta nie miała w sprawie istotnego znaczenia.
W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winna zostać uwzględniona powyższa wykładnia, co oznacza, że w konsekwencji brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a wniosek o odszkodowanie podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Prezydent Miasta K., reprezentujący także Skarb Państwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie ma naruszeń przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że co do nieruchomości objętych wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa została już wydana ostateczna decyzja, tj. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowe z dnia [...] września 1972 r., nr [...].
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy kwestia odszkodowania została już ostatecznie rozstrzygnięta w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowe z dnia [...] września 1972 r., nr [...], stanowiącym decyzję ostateczną, od której odwołanie nie przysługuje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zakłada, że w niniejszej sprawie Sąd nie uwzględnił okoliczności, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości została wydana ostateczna decyzja, tj. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowe z dnia [...] września 1972 r., nr [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd wprost bowiem stwierdził, że organy obu instancji w swoich decyzjach nieprawidłowo przyjęty, że sprawa o odszkodowanie za wywłaszczone działki: nr [...] o pow. 0,0074 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha została już wcześniej objęta ww. decyzją ostateczną Prezydium. W konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy w pełni podzielić to stanowisko Sądu I instancji.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie wydana przez Prezydium decyzja ostateczna nie pozostaje w tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą o wypłacenie odszkodowania za ww. nieruchomości. Aktualnie bowiem mamy do czynienia z zupełnie innym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. W związku z tym sprawa przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania powinna zostać zbadana przez organy administracyjne pod kątem, czy zachodzą przesłanki do wydania na podstawie ww. przepisu decyzji o odszkodowaniu, tj. czy mamy do czynienia z przypadkami, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; czy został złożony wniosek (podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości); oraz czy w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości właściciele zostali pozbawieni praw do nich bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z tego obowiązku w żaden sposób nie zwalniała organów administracyjnych pozostająca w obrocie prawnym ww. decyzja Prezydium, ponieważ, po pierwsze, na przestrzeni lat doszło do takiej zmiany przepisów, które umożliwiają obecnie uzyskanie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, co oznacza, że istotnie – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji – dopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jeżeli to prowadzi do wydania odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia; a po drugie, decyzja Prezydium z uwagi na brzmienie art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. nie mogła zawierać rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odszkodowania. To, że Prezydium wskazało w tej decyzji, że za wywłaszczone części działek budowlanych, których powierzchnia nie przekracza 25% całego ich obszaru, odszkodowanie właścicielom nie przysługuje, ponieważ są one przeznaczone pod rozbudowę ul. Portowej, oznacza wyłącznie potwierdzenie obowiązującego wówczas przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. Z tego zapisu decyzji nie można w żaden sposób wywieść, że pozbawienie praw do tych nieruchomości nastąpiło za ustaleniem odszkodowania. Z treści ww. zapisu wynika, że takie odszkodowanie nie zostało ustalone, bo nie mogło być z oczywistych względów, tj. z mocy obowiązującego wówczas prawa.
Z tych względów, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 129 ust. 5 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 u.g.n. nie ma znaczenia fakt pozostawania w obrocie prawnym ww. ostatecznej decyzji Prezydium, lecz to czy wywłaszczenie nastąpiło bez ustalenia odszkodowania. Natomiast o wadliwości wykładni tego przepisu nie może świadczyć wskazanie w tej decyzji, że za wywłaszczone nieruchomości odszkodowanie nie przysługuje. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powody pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, w których mieści się także wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez odszkodowania z mocy prawa, jakie przewidywał art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. W tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 8 ust. 7 ww. ustawy, od innych podmiotów, które co prawda obejmował swoją dyspozycją art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zatem z uwagi na wyniki wykładni językowej i celowościowej (funkcjonalnej) ww. uregulowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) brak jest podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska. Także wyniki wykładni systemowej nie prowadzą do innych wniosków. Otóż w zakresie zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mamy do czynienia z następującym zagadnieniem prawnym, a mianowicie czy do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Co prawda, stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za dopuszczalnością zastosowania aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Tym bardziej, że poza wymienionymi w art. 129 ust. 5 u.g.n. przesłankami nie jest w aktualnym stanie prawnym (poza uregulowaniami zawartymi ustawodawstwie specjalnym) możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy powodującym, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (S. Grzybowski (w:) Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone – załatwione) – por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13.
W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy, ponieważ niewątpliwie skutki ww. decyzji Prezydium trwają po dziś dzień – następcy prawni właściciela są pozbawieni prawa własności i ani im, ani właścicielowi nie zostało przyznane odszkodowanie z tego tytułu. Wynika to z tego, że odszkodowanie za wywłaszczone działki nie zostało ustalone. Organy administracyjne nie mogły zatem przyjąć, że uprawnienie wynikające z art. 129 ust. 5 u.g.n. zostało skonsumowane wcześniej w wyniku ww. decyzji Prezydium. Jak już wyżej wskazano, z istoty tej decyzji wynikało, że pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło bez ustalania odszkodowania. O tym wprost stanowił art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r.
Z powyższego wywodu wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) i z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2048/11).
Jeżeli art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.
W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) – Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających po dziś dzień, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych, co z przedstawionych powyżej wywodów nie ogranicza jej retrospektywnego działania, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania. Kolejna zaś nowelizacja art. 129 ust. 5 u.g.n. miała na celu rozszerzyć możliwość ustalenia odszkodowania odrębną decyzją również na stany faktyczne wywołane zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Nie bez znaczenia jest, że przepisy ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282), eliminowały negatywne skutki jakie wywoływał art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. w dotychczasowym brzmieniu w związku z wywłaszczeniem, a przepisy intertemporalne tej ustawy nie zawierały uregulowania, które wykluczałoby ich zastosowanie do dokonanego dotychczas wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania z mocy prawa. Trudno więc oczekiwać aby również aktualnie obowiązujące ustawodawstwo takiej możliwości nie przewidywało.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.