I OSK 713/11

I OSK 713/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 979/10 - Wyrok WSA w Łodzi z 2010-10-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art.24a ust.2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art.73, 76
Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art.10 ust.1lit a
Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 979/10 w sprawie ze skargi B.H. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...],[...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 979/10 uwzględniając skargę B. H. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], [...], [...] i [...] oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], [...], [...] i [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych.
Na mocy powyższych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy następujące decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r. i tak:
1) nr [...], dot. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] orzekającej o braku uprawnienia oraz uznaniu za nienależnie pobranych następujących świadczeń rodzinnych:
a) zasiłku rodzinnego na dziecko K. H. w kwocie 64 zł miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.; zasiłek rodzinny na dziecko M. H. w wysokości 64 zł miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.,
b) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 zł miesięcznie, w okresie od 1 października 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r.,
c) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko K. H. w kwocie 150 zł, jednorazowo w miesiącu październiku 2007 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. H. w kwocie 150 zł, jednorazowo w miesiącu październiku 2007 r.;
2) nr [...], dot. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]; orzekającej o braku uprawnienia oraz o uznaniu za nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych na dziecko K. H. w kwocie 322 zł miesięcznie w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 marca 2007 r. oraz w kwocie 420 zł miesięcznie w okresie 1 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.;
3) nr [...], dot. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], orzekającej o braku uprawnienia oraz o uznaniu za nienależnie pobranych następujących świadczeń rodzinnych:
a) zasiłku rodzinnego na dziecko K. H. w kwocie 64 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., zasiłek rodzinny na dziecko Sadrina H. w wysokości 68 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., zasiłku rodzinnego na dziecko M. H. w kwocie 64 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,
b) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko K. H. w wysokości 80 zł miesięcznie w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,
c) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko K. H. w kwocie 160 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,
– nr [...], dot. decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], orzekającej o braku uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. H. w kwocie 153 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny na dziecko K. H. w kwocie 153 zł miesięcznie, w okresie od 8 marca 2007 r. do 30 września 2009 r.
Jako podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć organ odwoławczy wskazał przepisy art. 1, art. 2, art. 5 ust. 2, art. 6, art. 12a, art. 14, art. 15a, art. 16, art. 17 (w decyzjach: [...] i [...]), art. 21, art. 23a ust. 5, 6, 9, art. 24, art. 25 ust. 1 i 3, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 12 (9) (11) ust. 1 i 2, art. 73 (8), art. 76 (8) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. WE z dnia 5 lipca 1971 r. Nr L 149, str. 2) oraz art. 10 (12) (13) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, (Dz.U. WE z dnia 27 marca 1972 r. Nr L 74).
W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w Łodzi wpłynął unijny formularz "UK-PL E Form" wystawiony w dniu 26 sierpnia 2009 r. przez brytyjską instytucję do spraw świadczeń rodzinnych HM REVENUE & CUSTOMS CHILD BENEFIT OFFICE, na podstawie którego ustalono, że A. H. – mąż skarżącej – podjął zatrudnienie na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 8 marca 2007 r. i nabył prawo do ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych na dzieci. W związku z powyższym organy ustaliły, iż od dnia 8 marca 2007 r. zaistniała potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ nadto stwierdził, iż należy orzec o wnioskowanych przez skarżącą świadczeniach z uwzględnieniem dochodu uzyskiwanego przez jej męża na terenie Wielkiej Brytanii. Aby ustalić wysokość dochodów męża skarżącej organ wezwał B. H. do przedstawienia dokumentów na tę okoliczność. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wyjaśniła, iż od 10 lat nie utrzymuje kontaktów z mężem oraz złożyła oświadczenie, że jej mąż nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy. W rezultacie organ stwierdził, że z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej wysokości dochodów osiąganych przez rodzinę H. należy odmówić przyznania świadczeń.
Odwołując się od powyższych decyzji B. H. podała, że jej kontakt z mężem ogranicza się do corocznych zawiadomień, że nie ma on żadnych dochodów. Ponadto stwierdziła, iż z dokumentów wynika fakt nabycia uprawnień do ubiegania się o świadczenia rodzinne, a nie że świadczenia takie uzyskał. Ponadto zarzuciła, iż zasiłek pielęgnacyjny nie jest zależny od wysokości dochodów rodziny, lecz od stanu, lub stopnia niepełnosprawności.
Utrzymując w mocy w dniu [...] czerwca 2010 r. opisane na wstępie decyzje Marszałka – Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż w sprawie może zachodzić zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 (z uwagi na podjęcie pracy na terenie Wielkiej Brytanii przez męża skarżącej) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ odwoławczy argumentował, że te świadczenia rodzinne, które są uzależnione od wysokości dochodu rodziny mogą być przyznane dopiero po ustaleniu wysokości dochodów uzyskiwanych przez całą rodzinę, a ojciec dzieci uznawany jest za członka rodziny, niezależnie od tego czy utrzymuje z dziećmi kontakt i czy przyczynia się do ich utrzymania, w związku z tym, uzyskiwane przez niego dochody powinny być elementem wpływającym na wysokość dochodów uzyskiwanych przez całą rodzinę.
W ocenie organu odwoławczego brak kompletu dokumentów, które winny być załączone do wniosku, a nie zostały załączone mimo wezwania do usunięcia braków wniosku, uniemożliwił ustalenie dochodu, które to dane stanowią ustawowy wymóg rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania żądanych świadczeń.
Nadto organ wskazał, iż Wielka Brytania stała się krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłacenia żądanych świadczeń w okresie zatrudnienia męża skarżącej na terenie Wielkiej Brytanii (w tym zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego niezależnie od dochodów), gdyż skarżąca w tym czasie nie była osobą aktywną zawodowo. W takiej sytuacji państwo polskie mogłoby wypłacić tylko różnicę między brytyjskimi a polskimi świadczeniami, gdyby polskie okazały się wyższe.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. H., która w skardze do WSA wskazała na naruszenie przez organy administracji przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a. oraz art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71. Zdaniem skarżącej organy nie zbadały jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Wielkiej Brytanii i nie sprawdziły, czy pokrywają się one z przysługującymi na podstawie polskiej ustawy. Podkreśliła, iż jej mąż nabył w Wielkiej Brytanii uprawnienie do świadczeń, lecz nigdy takowych świadczeń nie uzyskał.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć sprawy o sygnaturach: II SA/Łd 980/10, II SA/Łd 981/10, II SA/Łd 982/10 ze sprawą o sygnaturze II SA/Łd 979/10, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w obszernym uzasadnieniu wyroku podkreślił przede wszystkim moc wiążącą prawa wspólnotowego z datą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Oznacza to, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego.
Z ustaleń organów administracji wynika, iż skarżąca w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) korzystała z przewidzianych tą ustawą różnych form pomocy rodzinie w okresie od marca 2007 r. do grudnia 2009 r., który to okres obejmują zaskarżone decyzje. We wszystkich sprawach organy administracji uznały, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych, a nadto w przypadku tych świadczeń, które były już przyznane i wypłacane dodatkowo uznały te świadczenia za nienależnie pobrane.
Sąd powołał przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który jednoznacznie określa katalog osób, którym przysługuje uprawnienie do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie ustawa stanowi, że świadczenia te przysługują tym osobom, jeżeli zamieszkują one na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przy czym, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 15a owej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o: "przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", oznacza to przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. (WE) Nr L 149, z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71, w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. (WE) Nr L 74, z dnia 27 marca 1972 r. ze zm.).
Istotne znaczenie w tej sprawie ma wskazanie przesłanek umożliwiających zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Odnosząc się do owych przesłanek w pierwszej kolejności Sąd wskazał przepis art. 2 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, zgodnie z którym rozporządzenie to winno znaleźć zastosowanie do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin.
Analizując przepisy rozporządzenia (m.in. art. 1 lit. f) określające definicję "członka rodziny" Sąd konstatuje, że osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia – zgodnie z zasadą równego traktowania – podlegają obowiązkom i korzystają z praw na warunkach wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach co obywatele tego państwa.
Definicja świadczenia rodzinnego zamieszczona w art. 1 lit. u rozporządzenia, określająca tym mianem wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny oraz definicja pojęcia "zasiłku rodzinnego" oznaczająca okresowe świadczenia pieniężne przyznawane wyłącznie w zależności od liczby oraz wieku członków rodziny definiuje na gruncie niniejszej sprawy świadczenia uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Powyżej wskazana ustawa określa, że "zasiłek rodzinny" ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 ustawy) i przyznawany jest określonym w ustawie osobom (w tym: rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi dziecka), wymienionym w przepisie art. 4 ust. 2 tejże ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza określonej w ustawie kwoty. Ponadto osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego może przysługiwać – po wystąpieniu określonego w ustawie zdarzenia – także odpowiedni dodatek, jak chociażby z tytułu: wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego lub rozpoczęcia roku szkolnego; (art. 8, w związku z art. 9–15 analizowanej ustawy).
Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewidując możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określa, że świadczenie to należy się z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez określone w ustawie osoby (w tym: rodziców, jednego z rodziców, opiekuna dziecka), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, legitymującym się orzeczeniem o określonym w ustawie stopniu niepełnosprawności, a jednocześnie dochód na osobę w rodzinie nie przekracza zapisanej w ustawie kwoty (art. 17 omawianej ustawy).
Nieco inaczej ukształtowane zostało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, uniezależniając jego przyznanie zarówno od przysługiwania zasiłku rodzinnego jak i od wysokości dochodów rodziny. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje nie "na osobę" wymagająca wychowywania, utrzymywania lub opieki – jak miało to miejsce w przypadku zasiłku rodzinnego i dodatków – ale samej osobie pozostającej w trudnej życiowej sytuacji, "na siebie". Kryterium dochodowe sprzężone z warunkami nabycia prawa do zasiłku rodzinnego nie jest materialnoprawnym składnikiem wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku i przyznaje się go w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1).
Z analizy powyższych regulacji dla niniejszej sprawy Sąd wyciąga dwa istotne wnioski. Po pierwsze w polskim systemie zabezpieczenia społecznego uprawnienie do świadczeń rodzinnych nie jest uzależnione od tego, czy osoba ubiegająca się o owe świadczenia jest osobą czynną zawodowo i czy podlega jakiejś formie ubezpieczenia społecznego, a po drugie – co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy – świadczenia przyznawane w oparciu o przepisy polskiej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych mieszczą się w kategorii "świadczeń rodzinnych" zdefiniowanych w przywołanym już powyżej przepisie art. 1 lit. u/ rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, a tym samym świadczenia rodzinne przyznawane w oparciu o przepisy polskiej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzeń Rady, co przyjęto we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołuje się Sąd.
Przechodząc do analizy postanowień przywołanych powyżej rozporządzeń Rady (EWG) Sąd wskazał, iż zawierają one wyłącznie normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów systemów zabezpieczenia społecznego Państw Członkowskich i przez to mają na celu jedynie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, które z kolei władne są określić własne warunki uczestnictwa i zakresu ochrony w określonym systemie zabezpieczenia społecznego. Kwestia ta nie jest sporna i wynika wprost z brzmienia preambuły do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, gdzie wprost mówi się o potrzebie "poszanowania szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego i opracowaniu jedynie systemu koordynacji", a nadto kwestia ta doczekała się jednoznacznego stanowiska Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości potwierdzonego w wyrokach: z dnia 12 lipca 1979 r. w sprawie o sygn. 266/78, ECR 1979/6-7/02705 (orzeczenie wstępne w sprawie Bruno Brunori v. Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz), oraz z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie o sygn. 29/88, ECR 1989/2/00581 (orzeczenie wstępne w sprawie Wilhelm Schmitt v. Bundesversicherungsanstalt fur Angestellte).
Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich rozporządzenie Rady (EWG) Nr 1408/71 wskazuje na generalną potrzebę zagwarantowania pracownikom przemieszczającym się w obrębie Wspólnoty całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń, ale jednocześnie zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1 rozporządzenia).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż przepis art. 73 omawianego rozporządzenia Rady (EWG) – w odniesieniu do świadczeń rodzinnych – ustanawia ogólną zasadę stanowiącą, że pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. Tym samym przepis ten tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek.
Analiza powyższej regulacji prowadzi do następujących wniosków. Otóż przyznanie powyższego uprawnienia osobom zamieszkującym terytorium państw członkowskich powoduje – mocą pozycji zajmowanej w systemie źródeł prawa przez rozporządzenie Rady (EWG) – brak możliwości jego ograniczenia bądź zniesienia przez regulacje ustawodawstw krajowych. Tak więc w razie spełniania przesłanek umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych może powoływać się bezpośrednio na przepis art. 73 omawianego rozporządzenia Rady (EWG), co potwierdził także Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie o sygn. C-78/91, ECR 1992/7/1-04839 (sprawa Hughes)
Dalszą konsekwencją płynącą z przepisu art. 73 omawianego rozporządzenia jest to, że nie pozbawia on członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika podlegającemu ustawodawstwu państwa członkowskiego – w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego – do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium tego państwa. Tym samym – w oparciu o analizowany przepis – organy państwa członkowskiego nie mogą odmówić członkowi rodziny pracownika przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca jego zamieszkania. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 609/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 392/08 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 358/08).
W realiach niniejszej sprawy należałoby zatem przyjąć, iż mąż skarżącej jako osoba zatrudniona na terytorium Zjednoczonego Królestwa jest na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo Wielkiej Brytanii, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, ale jednocześnie skarżącej i jej małoletnim dzieciom, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie wskazanej już powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Sąd upatruje zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących poszczególnym członkom rodziny w oparciu o regulacje prawne zawarte w krajowych systemach prawnych dwóch państw członkowskich.
Analizując przepisy rozporządzenia Rady (EWG) oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (EWG) Nr 574/72 Sąd stwierdza, iż określają one reguły pierwszeństwa zbiegających się norm prawnych. Reguły te znajdują zastosowanie zarówno wtedy gdy dana osoba ma równoległe prawo do dwóch różnych świadczeń rodzinnych jak i wówczas gdy prawo do takich świadczeń mają dwie różne osoby (rodzice) na tego samego członka rodziny.
Jako pierwszą omawia Sąd regułę wynikającą z art. 76 rozporządzenia Rady Nr 1408/71, która dotyczy zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania członka rodziny przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej. Skoro jednak – polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania prawa do tych świadczeń od zatrudnienia lub ubezpieczenia, to tym samym przepis art. 76 omawianego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy.
Druga sytuacja uregulowana została w przepisie art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72, dotyczy koordynacji pomiędzy przepisami krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, a przesłanki nabycia owych uprawnień upatrują wyłącznie w fakcie zamieszkiwania w państwie członkowskim. Powyższy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.
Analizując powyższą regulację Sąd dochodzi do następujących wniosków, istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy. Po pierwsze jeśli prawo do świadczeń rodzinnych należnych w państwie miejsca zamieszkania nie jest zależne od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek – a tak jest w realiach niniejszego postępowania – to podlega ono zawieszeniu, ale jedynie do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Po drugie zaś gdy świadczenia rodzinne należne są w tym samym okresie i na tego samego członka rodziny od dwóch państw członkowskich zgodnie z przepisem art. 73 lub 74 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, to właściwa instytucja państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przewiduje najwyższą kwotę świadczeń, przyznaje całość tej kwoty obciążając zwrotem połowy tej kwoty właściwą instytucję innego państwa członkowskiego w granicach kwoty przewidzianej ustawodawstwem tego ostatniego państwa członkowskiego (art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd przyjmuje, iż charakter świadczeń rodzinnych przyznawanych w oparciu o przepisy polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych dość jednoznacznie określa, iż właśnie w przepisie art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 należałoby upatrywać podstawy dla rozstrzygnięcia kolizji systemów zabezpieczenia społecznego, jaka w ocenie organów administracji pojawiła się w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszym postępowaniu powyższej normy możliwe byłoby dopiero wówczas, gdyby z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji wynikało jednoznacznie, że świadczenia rodzinne przyznane skarżącej na mocy decyzji kwestionowanych w niniejszym postępowaniu były – w tym samym okresie i na tego samego członka rodziny – przyznane także zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu przepisu art. 73 lub art. 74 rozporządzenia Rady Nr 1408/71.
Oceniając okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie, z których wynik, iż mąż skarżącej od dnia 8 marca 2007 r. podjął zatrudnienie na terenie Zjednoczonego Królestwa, co wynika z formularza UK-PL EForm", sporządzonego w dniu 26 sierpnia 2009 r. przez instytucję brytyjską, Sąd konstatuje, iż ustalenie to jest niewystarczające, aby uzasadniać legalność zaskarżonych decyzji. Podkreślając okoliczność, iż na gruncie prawa polskiego świadczenia rodzinne nie są uzależnione od faktu podjęcia zatrudnienia Sąd zauważa, iż kwestia samych warunków jak i okoliczności przyznania owych świadczeń na terenie Zjednoczonego Królestwa winna należeć do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji w toku niniejszego postępowania. Ten brak postępowania w sposób istotny deprecjonuje zaskarżone decyzje. Sąd wskazuje, iż jeśli na terenie Wielkiej Brytanii świadczenia rodzinne nie zależą od pozostawania w zatrudnieniu – to tym samym jedyne ustalenia, jakie zostały poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracji nie będą miały większej doniosłości w niniejszym postępowaniu, może poza ogólnym stwierdzeniem, że wskutek przemieszczenia się pracownika pomiędzy państwami członkowskimi, zaistniała – w pewnym okresie – podstawa faktyczna dająca możliwość zastosowania wskazanych już powyżej rozporządzeń Rady (EWG).
W motywach kwestionowanych decyzji organy obu instancji w sposób zupełnie pozbawiony refleksji przywoływały wśród ich podstaw prawnych zarówno przepis art. 76 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, jak i art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72. W świetle powyższych wywodów Sądu obie podstawy prawne określające reguły koordynacji są rozłączne, bowiem ustanawiają normy kolizyjne zależnie od tego jakie okoliczności stanowią podstawę przyznania świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich. Tym samym pierwszym pytaniem, na które organ administracji winien udzielić jednoznacznej odpowiedzi w takiej sprawie jak niniejsza, jest pytanie o to, czy w razie zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstw dwóch państw członkowskich, w którymkolwiek z tych państw nabycie prawa do owych świadczeń jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Odpowiedź na powyższe pytanie determinuje podstawę prawną określającą regułę koordynacji i tym samym wskazuje w jakim kierunku powinny pójść dalsze ustalenia organów, aby uniemożliwić otrzymanie świadczeń tego samego rodzaju, na tę samą osobę i za ten sam okres w oparciu o ustawodawstwa dwóch państw członkowskich. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 wskazując instytucję właściwą do wypłaty świadczenia rodzinnego w razie zbiegu uprawnień na podstawie przepisu art. 73 tegoż rozporządzenia kieruje się zupełnie innymi przesłankami niż przepis art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72. Sąd konstatuje, iż powyższe okoliczności zupełnie umknęły organom z pola widzenia, a mimo to organy w chaotyczny sposób podjęły się próby uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć omawiając raz jedną raz drugą normę systemu koordynacji i mieszając konkluzje z nich płynące.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że organy uchybiły regułom rządzącym zbieraniem i oceną materiału dowodowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych mężowi skarżącej na terenie Zjednoczonego Królestwa, ponadto nie określając wysokości poszczególnych świadczeń rodzinnych w ustawodawstwie Wielkiej Brytanii i wreszcie nie porównując ich z polskimi świadczeniami w sposób niebudzący wątpliwości naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. stanowiący, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszony został także przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Sąd przyznaje, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazał na wysokość świadczenia rodzinnego należnego na podstawie ustawodawstwa Wielkiej Brytanii na pierwsze i kolejne dziecko, jednakże podana kwota nie wynika z jakiejkolwiek dokumentacji zawartej w aktach sprawy, a tym samym nie jest możliwa do weryfikacji. Ponadto przepis art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 wskazując instytucję państwa członkowskiego, która właściwa jest do przyznania zbiegających się świadczeń posługuje się pojęciem "którego ustawodawstwo przewiduje najwyższą kwotę świadczeń". Mając zaś na uwadze to, że ustawodawstwo polskie dla poszczególnych członków rodziny przewiduje oprócz zasiłku rodzinnego także dodatki do tego zasiłku oraz świadczenia opiekuńcze, a dodatkowo uwzględniając praktykę organów administracji przyznawania dla tego samego członka rodziny poszczególnych świadczeń rodzinnych za ten sam okres odrębnymi decyzjami, to za dalece niewystarczające Sąd uznał dokonanie przez organ odwoławczy prostego porównania kwoty brytyjskiego świadczenia rodzinnego z konkretnym polskim świadczeniem rodzinnym.
Zaniedbanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Tym samym w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit.c P.p.s.a. niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonych decyzji, jak i decyzji poprzedzających.
Odnosząc się do kwestii materialnoprawnej Sąd stwierdza, iz przepis art. 10 § 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 określając sytuacje, w których znajduje zastosowanie inkorporowana w nim norma koordynująca systemy zabezpieczenia społecznego odwołuje się do pojęcia "przyznanych" świadczeń rodzinnych, jako warunku stosowania instytucji "zawieszenia świadczenia". Tym samym Sąd uznaje, że kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, a tym samym konieczność zastosowania opisanej w owym przepisie reguły koordynacji owych systemów następuje dopiero wówczas gdy dochodzi już do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich. Stosowanie w takiej sytuacji przepisu art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 zapobiega równoległemu pobieraniu świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny i za ten sam okres z dwóch różnych źródeł.
Przedstawioną powyżej wykładnię przepisu art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574772 wspiera przyjęta przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości linia orzecznicza dotycząca interpretowania przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. W swoich orzeczeniach ETS wielokrotnie podkreślał, iż zastosowanie owych rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego (vide: wyrok ETS z dnia 21 października 1975 r., w sprawie o sygn. C-24/75, ECR 1975/7/01149 (orzeczenie wstępne w sprawie Teresa i Silvana Petroni v. Office national des pensions pour travaiileurs salaries /ONPTS/ Bruksela) oraz G. Uściska, Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie. Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 314-316).
Ponadto pogląd – iż reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych już przyznanych w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny – podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 r. w sprawie o sygn. C-104/80 ECR 1981/2/00503 (orzeczenie wstępne w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstalt fur Arbeit) stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. W tym samym wyroku Trybunał podkreślił także, iż reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego.
Powyższe uwagi Sąd odnosi do wszystkich decyzji rozpoznawanych w ramach niniejszej sprawy i uznaje, iż mają one fundamentalne znaczenie dla możliwości prawidłowego rozpoznania każdej sprawy, w której organ administracji dostrzega potrzebę zastosowania norm koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Niezależnie jednak od powyższego Sąd zauważa, iż organ odwoławczy uzasadniał wydane rozstrzygnięcia w sposób dwutorowy. Po pierwsze wskazywał, iż w każdej z rozpoznawanych spraw podmiotem właściwym do przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych jest brytyjska instytucja powołana do przyznawania i wypłaty tychże świadczeń, a tym samym brak jest podstaw do przyznania tych świadczeń przez polski organ, a po drugie podawał, iż skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania owych świadczeń z uwagi na nieprzedłożenie wymaganego przez organ dokumentu.
Zdaniem Sądu powyższe argumentacje wykluczają się, czego organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać. Jeśli bowiem prawdziwa jest teza, iż w następstwie zastosowania reguł koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego świadczenie rodzinne winna przyznać rodzinie skarżącej brytyjska instytucja, to nie tylko pozbawione racjonalności ale wręcz niedopuszczalne jest prowadzenie przez polski organ ustaleń zmierzających do przyznania owych świadczeń. Jeżeli natomiast polski organ – w następstwie przeprowadzonych wyjaśnień – doszedł do przekonania, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczeń rodzinnych, to daremnie poszukiwać pola dla rozważań o pierwszeństwie ustawodawstwa któregokolwiek z państw członkowskich w następstwie zastosowania norm koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Podtrzymując stanowisko – iż organy w ramach ocenianych postępowań administracyjnych w pierwszej kolejności winny odnieść się do kwestii koordynacji systemów zabezpieczenia i dopiero po jej przesądzeniu, zależnie od zajętego stanowiska ewentualnie analizować dalsze elementy uzasadniające przyznanie uprawnień do świadczeń rodzinnych, w tym również kwestie związane z przekroczeniem kryterium dochodowego (z wyjątkiem zasiłku pielęgnacyjnego) – Sąd odniósł się także do kwestii, które zdaniem organów uzasadniają pozbawienie rodziny skarżącej świadczeń rodzinnych. Jako podstawę prawną podjętych w tym zakresie działań (w sprawach Nr: [...],[...],[...]) organ odwoławczy wskazał przepis art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, iż "w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia". Dokumentem, który nie został złożony przez skarżącą w zakreślonym terminie, co spowodowało wydanie decyzji o braku uprawnienia do świadczeń rodzinnych był dokument wskazujący na wysokość dochodów uzyskiwanych przez męża skarżącej. Dokonując analizy akt postępowania w każdej ze spraw zakończonych zaskarżoną decyzją Sąd wskazał, iż brak jest możliwości zaakceptowania zapatrywań organu odwoławczego prezentowanego w powyższym zakresie. Konsekwencją – przewidzianą w przepisie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – niezłożenia w terminie żądanego dokumentu jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a więc formalne rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji zaś wbrew brzmieniu powyższego przepisu wydał rozstrzygnięcia o braku uprawnienia, a więc o materialnoprawnym charakterze. Takiego postępowania nie sposób zaakceptować z punktu widzenia kryteriów legalności. Nie jest bowiem możliwe wskazanie takiej podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi odwoławczemu na utrzymanie decyzji w całości w mocy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji nie tylko oparte są na dwóch różnych podstawach prawnych, ale mają nadto zupełnie odmienny charakter prawny.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę na to, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, złożyła także w dniu 12 września 2008 r. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż jej mąż nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, a nadto przedłożyła zaświadczenie organu podatkowego o wysokości dochodów jej męża jako podatnika w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 r. Ubiegając się o świadczenia rodzinne na dalszy okres złożyła takież zaświadczenia organu podatkowego dotyczące wysokości dochodów jej samej, jej męża i syna jako podatników w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych za 2008 r.
Będąc w posiadaniu takich dokumentów zgromadzonych na okoliczność sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, trudno wskazywać jakich dalszych dokumentów mogło jeszcze brakować organom, tym bardziej że organy te nie podały jakiego konkretnie "wymaganego dokumentu" brakowało wśród załączników wniosku o przyznanie poszczególnych świadczeń rodzinnych.
Oceniając natomiast działanie organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, iż jako podstawę prawną decyzji o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych organ ten wskazywał przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zupełnie pomijając jego treść. Otóż przepis ten pozwala właściwemu organowi oraz marszałkowi województwa na zmianę lub uchylenie bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.
Mając na uwadze, iż decyzje przyznające skarżącej świadczenia rodzinne za poszczególne wcześniejsze okresy nie zostały wydane przez marszałka województwa, a nadto zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego przez Prezydenta Miasta Łodzi, a więc organ, który je wydał, to powyższa norma prawna w ogóle w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania. Ponadto przytoczenie powyższej normy prawnej jako podstawy wydanych rozstrzygnięć zupełnie abstrahuje od tego jaka jest istota działań orzeczniczych marszałka województwa w oparciu o przepis art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Sąd przywołał nadto przepis art. 84a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, w myśl którego instytucje i osoby objęte zakresem niniejszego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy w celu zapewnienia właściwego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia. Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszelkie zapytania w odpowiednim czasie i w związku z tym zapewniają osobom zainteresowanym wszelkie informacje wymagane do wykonywania praw powierzonych im przez owo rozporządzenie. Natomiast w przypadku trudności w interpretacji lub zastosowaniu rozporządzenia, które mogą zagrozić prawom osób objętych przez niniejsze rozporządzenie, instytucja państwa właściwego lub państwa zamieszkania zainteresowanej osoby nawiązuje kontakt z instytucją zainteresowanego państwa członkowskiego.
Powyższe uregulowania nakładają na organ właściwy do orzekania w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dodatkowy prawny obowiązek udzielania stronie postępowania wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia skorzystania z przysługujących praw, na podstawie przepisów powyższego rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób doszukać się w działaniach organów administracji jakiegokolwiek przejawu pomocy stronie skarżącej w umożliwieniu skorzystania z uprawnień przewidzianych przez przepisy analizowanych rozporządzeń Rady (EWG). Nie jest dostrzegalna również potrzeba kooperacji z instytucją zainteresowanego państwa członkowskiego chociażby w zakresie ustalenia okoliczności związanych z przyznaniem mężowi skarżącej świadczeń rodzinnych, czy weryfikacji dokumentów określających sytuację dochodową męża skarżącej. Zamiast tego w działaniach organów wyraźnie dostrzegalny jest chaos, który doprowadził do – niczym nie uzasadnionego – pozbawienia skarżącej uprawnień do świadczeń rodzinnych.
Za niezrozumiałą uznaje Sąd argumentację organu odwoławczego o zależności w przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej od konieczności złożenia dokumentów o wysokości dochodu jej męża w Wielkiej Brytanii wobec jednoznacznej regulacji art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidującej kryterium ekonomicznego. Taki stan prawny obowiązywał w okresie objętym decyzją S.K.O. 1525/2010, tj. od 8 marca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. A zmiana tego artykułu dotyczyła wprowadzenia ust. 5a (od 1 stycznia 2009 r.) przewidującego, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją m.in. niepełnosprawnego dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające zlecając jednocześnie konieczność uwzględnienia wskazań zawartych w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonanej przez sąd wykładni przepisów rozporządzeń Rady (EWG) Nr 1408/71 i Nr 574/72 oraz wynikającej z tego potrzeby poczynienia ustaleń w uzasadnieniu okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, prawidłowo reprezentowane a zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparło na obu podstawach art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. dalej P.p.s.a.) i zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny błędnie uchylił decyzje zgodne z prawem i dokonał oceny zaskarżonych decyzji w sposób wadliwy pomijając występowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznych,
b) art. 1 lit. f rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. Wspólnot Europejskich Nr L 149/2 ze zm.) w związku z załącznikiem Nr 1 przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem załącznik Nr 1 nie odnosi się do świadczeń rodzinnych,
c) art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. Wspólnot Europejskich Nr L 74 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma zastosowania,
d) art. 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie ma zastosowania, gdyż nie ma miejsca w tym przypadku okres ubezpieczenia obowiązkowego i nie odnosi się on do świadczeń rodzinnych,
e) art. 23a ust. 1 w związku z ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, polegającą na nieodróżnieniu pojęcia "podlega ustawodawstwu państwa" od pojęcia "przepisy związane z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego", w sytuacji, gdy informacja o podleganiu ustawodawstwu danego państwa daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń od momentu podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i wydania decyzji przez marszałka województwa w zakresie świadczeń rodzinnych w oparciu o normy zawarte w tej ustawie i takie rozstrzygnięcie zostało wydane,
f) art. 84a ust. 1 i ust. 3 Rady (EWG) Nr 1408/71 przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem ani w tekście opublikowanym w tym Dzienniku Urzędowym, ani w tekście opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich Nr L 28/1 z dnia 30 stycznia 1997 r., nie ma tej normy prawa,
g) art. 84 ust. 1 i ust. 3 Rady (EWG) Nr 1408/71 przez błędną wykładnię, bowiem norma ta nie nakłada w żaden sposób na organ administracji obowiązku udzielania wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia skorzystania z przysługujących praw na podstawie tego rozporządzenia, zwłaszcza, że odrębnym jest rozstrzyganie w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) od możliwości realizacji uprawnień wynikających z nabycia uprawnień na terenie państwa członkowskiego,
h) art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną generalizującą wykładnię sprowadzającą się do twierdzenia, że w polskim systemie zabezpieczenia społecznego uprawnienie do świadczeń rodzinnych nie jest uzależnione do tego czy osoba ubiegająca się o owe świadczenia jest osobą czynną zawodowo i czy podlega jakiejś formie ubezpieczenia społecznego, bowiem zatrudnienie i podleganie ubezpieczeniu społecznemu ma znaczenie, co chociażby odnosi się do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 tej ustawy,
2) naruszenie przepisów postępowania,
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem prawidłowo i wyczerpująco zebrano materiał dowodowy, dokonano prawidłowej jego oceny, przy czym nie wykazano, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, zwłaszcza, że pominięto normę zawartą w art. 75 i art. 76 tej ustawy,
b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. ustawy przez przedstawienie oceny prawnej, która to jest niepełna i wewnętrznie sprzeczna, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, schematyzm uzasadnienia, sprzeczność przedstawionych poglądów z orzecznictwem sądów administracyjnych,
c) art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem w sytuacji, gdy Sąd I instancji ma wątpliwości np. co do wysokości świadczeń w innych krajach, to nie było przeszkód, aby ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, przy czym wysokość świadczeń określają obowiązujące normy prawa danego kraju, a nie organ administracji.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli błędnie przyjmując, że miało miejsce naruszenie prawa, gdy zaskarżone decyzje realizowały normy zawarte w art. 7, 77 § 1 k.p.a.
Zamieszczając obszerne wywody w zakresie stosowania norm zawartych w rozporządzeniu nr 1408/71 i nr 574/72 Sąd z jednej strony niewłaściwie zastosował normy zawarte w tych rozporządzeniach, gdyż nie przystają one do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a z drugiej strony dokonał błędnej wykładni.
Mianowicie podając definicję członka rodziny (w oparciu o załącznik Nr 1 do rozporządzenia Nr 1407/71 lit. o pkt 1) uczynił to błędnie bowiem nie dotyczy ona świadczeń rodzinnych, lecz świadczeń rzeczowych.
Błędnie powołał się na art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1407/71, które nie ma zastosowania w odniesieniu do świadczeń rodzinnych poprzez użycie określenia "okres ubezpieczenia obowiązkowego", podczas gdy powinien mieć zastosowanie przepis art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 574/72.
Sąd I instancji powołał w swym wyroku normę zawartą w art. 10 ust. 3 rozporządzenia Nr 574/72, która to w tym przypadku nie może mieć zastosowania, gdyż winien mieć zastosowanie ust. 1 i ust. 2.
Artykuł 10 ust. 3 rozporządzenia Nr 574/72 dotyczy sytuacji, gdy świadczenia rodzinne są w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny należne od dwóch Państw Członkowskich co powoduje, że zgodnie z art. 73 i/lub 74 rozporządzenia, właściwa instytucja Państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo przewiduje najwyższą kwotę świadczeń, przyznaje całość tej kwoty, obciążając zwrotem połowy tej kwoty właściwą instytucję innego państwa członkowskiego w granicach kwoty przewidzianej ustawodawstwem tego ostatniego Państwa członkowskiego.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem norma ta odnosi się do sytuacji, gdy np. matka dziecka przebywa w Niemczech, a ojciec w Zjednoczonym Królestwie, zaś dziecko (czy też dzieci) w Polsce.
Tym samym, zdaniem SKO Sąd I instancji, niewłaściwie zastosował wskazane powyżej normy prawa materialnego.
Zdaniem Kolegium Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni normy zawartej w art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Skoro członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał poza granice RP, a charakter tego wyjazdu jest zarobkowy i miało miejsce wydanie decyzji przez organ właściwy to koniecznym jest uwzględnienie tego faktu i wydanie decyzji administracyjnych wymienionych w art. 23a u.ś.r.
Kolegium podkreśla okoliczność wydania przez Prezydenta decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinie od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa (art. 23a ust. 5 u.ś.r.), która to decyzja jest ostateczna.
Konsekwencją zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest wydanie decyzji przez marszałka województwa w oparciu o normę zawartą w ust. 6 tego artykułu, którą to marszałek województwa rozstrzyga o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba podlegała ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Zdaniem organu ustalenia dokonane przez organy administracji w zakresie podlegania ustawodawstwu państwa członkowskiego pozostają w zgodzie nie tylko z już zebranym materiałem dowodowym, lecz również z danymi przesłanymi przez brytyjską instytucję na formularzu UK-PL E Form stosowanym do celów realizacji tytułu III, rozdziału 7 i 8, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 i art. 10 i 11 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 pomiędzy Wielką Brytanią a Polską, który to wpłynął do organu I instancji w dniu 9 1 lipca 2010 r. (załącznik nr 3 do niniejszej skargi).
Błędnie Sąd stwierdził, iż uprawnienie do świadczeń rodzinnych w polskim systemie zabezpieczenia społecznego nie jest uzależnione od tego, czy osoba ubiegająca się o nie jest czynna zawodowo i czy podlega jakiejś formie ubezpieczenia społecznego. Taki pogląd, czy też wykładnię, Kolegium uważa za błędną, bowiem pomija kwestię związaną z zasiłkiem pielęgnacyjnym – art. 17 ust. 1 u.ś.r., który odnosi się do zagadnienia czy dana osoba jest czynna zawodowo, czy też nie, a rezygnacja z zatrudnienia stanowi m.in. przesłankę do uzyskania tego świadczenia, a w konsekwencji nabycia prawa do objęcia systemem ubezpieczenia społecznego.
Podważając prawidłowość zastosowania przez WSA w Łodzi przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kolegium wywodzi, iż w tej sprawie nie było podstaw do przyjęcia naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. gdyż nie zachodzi konieczność dokonywania ustaleń w żądanym przez Sąd zakresie. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która dawałaby podstawę marszałkowi województwa do przeprowadzenia postępowania zmierzającego chociażby do ustalenia czy mężowi skarżącej przyznano świadczenie, czy też nie.
Sąd I instancji pomija w swych rozważaniach orzeczenie ETS z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. C 363/08, w sprawie Romana Slanina przeciwko Unabhangiger Finanzsenat, Aussenstelle Wien, z którego to wprost wynika wykładnia art. 73 rozporządzenia Nr 1408/71 i która to w żaden sposób nie nakłada obowiązku wyjaśniania zakresu świadczeń w innym kraju członkowskim, zwłaszcza, że nawet wniosek w tym innym kraju mógł nie zostać złożony.
Zdaniem Kolegium Sąd I instancji nie wskazuje żadnej normy prawa materialnego, a wiec zawartej w rozporządzeniu nr 574/72, jak i rozporządzeniu Nr 1408/71, jak i w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), które to stanowiłyby o konieczności przeprowadzenia przez marszałka województwa postępowania w żądanym zakresie.
Aby zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. był skuteczny należy wykazać, że działanie organu administracji było błędne i tym samym możliwym było wydanie innego rozstrzygnięcia.
Powołanie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w podstawie decyzji pierwszej instancji aczkolwiek błędne nie miało wpływu na wynik sprawy i w tym przypadku nie koresponduje z wywodem Sądu o naruszeniu prawa, które odpowiadałoby przewidzianemu w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Sąd z naruszeniem art. 75 i 76 k.p.a. zakłada, że wysokość świadczeń w Zjednoczonym Królestwie nie jest znana organowi (mimo że wynika ona z obowiązujących norm a te są sądom znane), po drugie, że świadczenia te są niższe (co również nie ma miejsca).
Za chybiony uważa organ wywód o naruszeniu przepisów postępowania na podstawie art. 84a ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Nr 1407/71, z tych względów, że błędnie powołano się na przepis nieistniejący (jest wyłącznie art. 84), a ponadto norma ta odnosi się do współpracy właściwych władz, a nie współpracy ze stroną.
Podważając prawidłowość sporządzonego uzasadnienia a przez to naruszenie przez Sąd przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., organ stwierdza, że bezkrytycznie powiela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, oraz odnosi się do norm niemających zastosowania w sprawie.
Nadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawie tożsame z uzasadnieniem wyroku z dnia 22 października 2010 r. II SA/Łd 974/10.
Zdaniem Kolegium zaskarżony wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, natomiast w swych stwierdzeniach Sąd nie jest konsekwentny.
Sąd I instancji stwierdza kategorycznie, że organy administracji pozbawiły w sposób niczym nie uzasadniony stronę skarżącą uprawnień do świadczeń rodzinnych (s. 22 uzasadnienia), a jednocześnie, na tej samej stronie, że organy administracji powinny udzielić wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia skorzystania z przysługujących praw na podstawie przepisów rozporządzenia Nr 1407771.
Zdaniem Kolegium albo stronie skarżącej przysługują uprawnienia z rozporządzenia Nr 1408/71, a które w gruncie rzeczy sprowadzają się na nabycia uprawnień wynikających z norm prawa obowiązujących w Zjednoczonym Królestwie, albo z polskiej u.ś.r.
Sąd I instancji obszernie wywodząc o konieczności podjęcia szeregu czynności zmierzających do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych bądź na terytorium RP, bądź na terytorium Zjednoczonego Królestwa, nie powołał żadnej normy prawa, która to dawałaby podstawę np. do przyjęcia, że ustalenia dokonane przez brytyjską instytucję, a wyrażone w formularzu UK-PL E Form są błędne, że winny być uzupełnione, a jeżeli tak to w jakiej formie.
Samo określenie w uzasadnieniu wyroku powyższego ustalenia jako niewystarczającego jest, używając tegoż samego określenia, dalece niewystarczające.
Jeżeli organy administracji w tym przypadku winny pozostawić wniosek (czy też wnioski) strony skarżącej bez rozpatrzenia, a na to wskazuje przynajmniej część uzasadnienia zawartego w zaskarżonym wyroku (s. 20) to Sąd I instancji winien wyraźnie i jasno stwierdzić, że miało miejsce naruszenie normy zawartej w art. 24a ust. 2 u.ś.r. i w takim przypadku nie zachodzi konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji, jak już wskazano powyżej, jest wyraźnie niekonsekwentny, bowiem raz twierdzi, że stronie skarżącej przysługuje uprawnienie na terytorium RP (zatem jakie to postępowanie należy prowadzić, skoro organy administracji w sposób nieuprawniony pozbawiły stronę świadczeń rodzinnych), raz, że przysługuje (czy też może przysługiwać) na terytorium Zjednoczonego Królestwa, raz, że należało pozostawić wniosek bez rozpatrzenia, a następnie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia niedookreślonego postępowania zmierzającego, między innymi, bądź do podważenia stanowiska brytyjskiej instytucji (która to twierdzi, że mąż strony skarżącej jest zatrudniony od dnia 8 marca 2007 r.), bądź do podważenia oświadczenia strony skarżącej z dnia 12 września 2008 r., że mąż nigdzie nie pracuje.
W ocenie organu trudno zatem przyjąć w tym przypadku, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.
Jeżeli w ocenie Sądu I instancji miały miejsce braki w materiale dowodowym np. odnoszące się do kwestii współpracy instytucji realizujących świadczenia rodzinne to nie było żadnych przeszkód, aby dopuścić dowody w tym zakresie.
Faktem jest, iż po wydaniu decyzji ostatecznych organ I instancji uzyskał kolejną informację ze strony brytyjskiej instytucji pomocowej na formularzu stosownym w tym zakresie, z której wynika w sposób bezsporny, iż mąż skarżącej rozpoczął zatrudnienie od dnia 8 marca 2007 r. (ponownie), zaś od dnia 22 grudnia 2008 r. przysługują określone świadczenia rodzinne, które to byłyby wypłacone na jego wniosek złożony bądź w tej dacie bądź maksymalnie 3 miesiące później, bowiem w brytyjskim systemie w tym zakresie przewiduje się możliwość przyznania świadczenia na wniosek 3 miesiące "wstecz".
W ocenie SKO zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, zważywszy naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. H. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że ustalenia organów w tej sprawie są niewystarczające.
Skarżąca uważa, iż zasadnie Sąd podważa stanowisko organów, że samo uprawnienie w ustawodawstwie kraju zatrudnienia przesądza o właściwości tego kraju jako uprawnionego do wypłaty należnych świadczeń rodzinnych. Stanowisko to być może wywodzone jest błędnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r. Użyty w tym przepisie (ust. 6) zwrot "ustalenie podlegania" należy rozumieć jako wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo b) wskazanie aktu rozstrzygnięcia, czynności organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenia zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (tak w wyroku NSA sygn. akt 556/10). Zasadnie WSA uznał, iż organy nie wskazały żadnego przepisu koordynującego, obowiązującego osoby zarobkujące w Wielkiej Brytanii, który z wyjazdem członka rodziny do tego państwa w rozumieniu art. 23a ust. 2 u.ś.r. wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego (art. 23a ust. 5 u.ś.r.).
Dopóki więc nie zostanie wykazane wystąpienie wyjątku określonego od zasady wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.ś.r. dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca na terenie RP korzysta ze świadczeń przyznanych decyzją ostateczną krajowego organu administracji państwowej.
Jako nietrafne ocenia skarżąca stanowisko strony przeciwnej jakoby miał wskazać, który to przepis w powołanych aktach – rozporządzeniu 574/72, 1408/71 lub ustawie o świadczeniach rodzinnych nakładałby na marszałka województwa konieczność przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Zakaz kumulacji świadczeń krajowych i zagranicznych dotyczy tylko takiej sytuacji, w której osoba "podlega ustawodawstwu państwa", do którego wyjechała. Tylko wówczas marszałek województwa (art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.) jest właściwy do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych z uwzględnieniem świadczeń przysługujących poza granicami RP, a organ właściwy (wójt), który przyznał świadczenie krajowe ostateczną decyzją, do jej uchylenia z mocą od oznaczonego dnia, na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r. Organy nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia, czy zachodzi "podleganie" skarżącej ustawodawstwu brytyjskiemu. Nie wyjaśniono na podstawie jakich przepisów owo podleganie może zachodzić ani też do jakich świadczeń ustawodawstwo to skarżącą uprawnia. Pojedyncza informacja o podjęciu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii nie jest w tym względzie dostateczna. Samo zatrudnienie bez wskazania jego terminu a przede wszystkim wysokości zarobków, nie wskazuje, aby możliwym było stosowanie ustawodawstwa brytyjskiego. Możliwym byłoby przecież, iż pomimo zatrudnienia wskazany podmiot został z tej pracy zwolniony i nie uzyskał żadnych zarobków ani nie był uprawniony do żadnych świadczeń na terenie Wielkiej Brytanii.
Ustalono wyłącznie, że w przypadku zatrudnienia w innym Państwie Członkowskim UE powstaje pierwszeństwo w stosowaniu przepisów kraju zatrudnienia (art. 73 rozporządzenia nr 1408/71). Najpierw jednak należało ustalić podstawę powstania tytułu do świadczenia i wykluczyć – uwzględniając rodzaj tego świadczenia i fakt jego nabycia – możliwość jego kumulatywnego pobierania (uzupełniania się) ze świadczeniem krajowym, na podstawie art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72. Wszystkie te naruszenia doprowadziły do uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c i art. 135 P.p.s.a. Tak więc argument jakoby rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku nie odnosiły się jakoby do stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie mają miejsca.
WSA trafnie przyjął, że dla stosowania przepisów rozporządzeń Rady, dotyczących zbiegu świadczeń względnie ich kumulacji, organy administracji winny ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym zatrudniony był A. H.. Nie jest wystarczające powoływanie się na informację, jaka wpłynęła od brytyjskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych, że A. H. podjął zatrudnienie w Wielkiej Brytanii i ubiega się o brytyjskie świadczenia rodzinne. Przy tego rodzaju informacji Marszałek Województwa winien konkretnie ustalić, jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznawane są w Wielkiej Brytanii, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanemu w Rzeczypospolitej Polskiej świadczeniu rodzinnemu i wreszcie – które z tych świadczeń – oraz czy w ogóle – A. H. w okresie objętym niniejszym postępowaniem pobierał. Powyższe braki postępowania wyjaśniającego zasadnie przez WSA zostały zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przedwczesne było dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod przepisy art. 73 rozporządzenia Rady Nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona chociaż niektórym zarzutom dotyczącym zwłaszcza naruszenia przepisów prawa materialnego nie można odmówić trafności.
Rozpoznając powyższą sprawę Sąd odwoławczy uwzględnił to, iż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż orzekając o braku uprawnienia do zasiłków i dodatków do nich oraz uznając za nienależne pobrane świadczenia organ pierwszej instancji, nie uznając odpowiedzi strony o braku dochodów męża, przyjął, że ze względu na brak możliwości ustalenia faktycznej wysokości dochodów osiąganych przez rodzinę H. należało odmówić przyznania świadczeń.
Stanowisko to podzieliło Kolegium, stwierdzając, że brak kompletu dokumentów, które winny być załączone do wniosku, uniemożliwił ustalenie dochodu, które to dane stanowią ustawowy wymóg do rozpoznania sprawy i ewentualnego przyznania żądanych świadczeń.
Nadto Kolegium przyjęło, iż w każdej z rozpoznawanych spraw właściwą do przyznania i wypłaty świadczeń rodzinnych jest instytucja brytyjska, zaś Polska może wypłacić jedynie różnicę pomiędzy brytyjskimi a polskimi świadczeniami, jeżeli polskie świadczenia są należne w kwocie wyższej.
Już z tego powodu powyższe decyzje podlegały uchyleniu. Odnosi się to do przyjęcia, że brak dokumentów załączonych do wniosku przez skarżącą i nieuzupełnienie tego przez skarżącą stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej i uznającej pobrane świadczenia za nienależne, jak również z tej przyczyny, że organ odwoławczy zaaprobował to stanowisko przyjmując równocześnie mimo braku ustaleń w kwestii zatrudnienia, wynagrodzenia i pobierania świadczeń przez męża skarżącej, zachodzą przesłanki do utrzymania decyzji Marszałka Województwa w mocy.
Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję organów, które pominęły treść art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w przypadku niezłożenia w terminie żądanego dokumentu (przy czym zauważyć należy, iż strona dokumenty dotyczące sytuacji materialnej w kraju złożyła do akt) przewiduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Oznacza to, iż w takiej sytuacji kiedy wezwano stronę do złożenia dokumentów, a strona takich, określonych przez organ dokumentów nie dostarczyła – organ nie może wydać decyzji merytorycznej.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny takie działanie organu pierwszej instancji zakwalifikował jako naruszenie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy zaś naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przytoczonego wyżej art. 24a ust. 2 ustawy oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 1 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r., bowiem Sąd prawidłowo dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
W odniesieniu do sporządzonego uzasadnienia wyroku postawione zarzuty także należy uznać za nietrafne, gdyż wytknięte w skardze kasacyjnej mankamenty nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.
W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił w sposób szczegółowy regulacje prawa unijnego dotyczące rozpoznawanej kwestii.
Tak obszerny wywód należy uznać za usprawiedliwiony tym, iż organy wydające decyzje potraktowały tę kwestię w sposób marginalny.
Wśród rozważań zostały przedstawione także regulacje, które nie miały bezpośredniego zastosowania w tej sprawie, lecz miały znaczenie ogólne.
W takim kontekście w rozważaniach Sądu znalazł się przepis art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 1407/71 w znaczeniu ogólnym, w jakim przewiduje on zakaz kumulacji świadczeń rodzinnych w tym samym czasie i na tego samego członka rodziny, niezależnie od tego kto jest bezpośrednim beneficjentem tego świadczenia. Nie oznacza to zatem, iż Sąd dopuścił się zarzuconego mu naruszenia prawa materialnego stosując przepis art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 1407/71 w stanie faktycznym tej sprawy.
Prawidłowo natomiast Sąd rozważał zastosowanie art. 76 omawianego rozporządzenia Rady Nr 574/72 konkludując, iż właśnie w przepisie art. 10 rozporządzenia Rady Nr 574/72 należy upatrywać podstawy rozstrzygnięcia kolizji systemów zabezpieczenia społecznego, jaka w ocenie organów administracji pojawiła się w tej sprawie.
W myśl art. 10 ust. 1 lit. a powołanego rozporządzenia prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia (a tak jest w niniejszej sprawie), zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.
Mający zastosowanie w realiach tej sprawy przepis art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72 w zw. z art. 73 rozporządzenia Nr 1408/71 oznacza, iż zgodnie z normą w nim zawartą następuje zawieszenie prawa do świadczeń w Polsce do wysokości kwoty świadczeń przysługujących (przyznanych) w państwie zatrudnienia, tj. w Wielkiej Brytanii w przypadku kiedy kwota świadczeń należnych w państwie zamieszkania (czyli w Rzeczypospolitej Polskiej) jest wyższa od kwoty należnej w państwie zatrudnienia. W takim przypadku świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania różnicy wynikającej z wysokości tych świadczeń.
Należy jednakże zaznaczyć, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji powołując przepis art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, kreującego uprawnienia pracowników najemnych do świadczeń rodzinnych, oraz przytoczone orzecznictwo ETS, wywiódł prawo współmałżonka pracownika i jego małoletniego dziecka do wystąpienia o świadczenia rodzinne do instytucji państwa zatrudnienia. Jednakże rozpatrując kwestię zbiegu norm prawnych, przy prawidłowym uznaniu za uprawnioną w tej sprawie normę art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72, Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął możliwość stosowania przepisu art. 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Przepis ten nie może mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji jeśli uprawnienie do świadczeń rodzinnych należne jest w dwóch Państwach Członkowskich z racji wykonywania pracy najemnej, prowadzenia pracy na własny rachunek lub bezrobocia, a dziecko mieszka w trzecim państwie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, zatem przy rozpatrywaniu tej sprawy winien znaleźć zastosowanie przepis art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72, zaś pojęcie "członka rodziny" należy rozumieć według definicji zamieszczonej w art. 1 rozporządzenia Nr 1408/71.
W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawniony, chociaż ten błąd Sądu nie miał wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) należy przyznać rację skarżącemu organowi, iż popełniając błąd w zakresie wyjaśnienia przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż przepisy powołanych rozporządzeń nakładają na organy obowiązek porównywania rodzajów świadczeń rodzinnych w obu państwach członkowskich. Podczas gdy na gruncie tych przepisów należy dokonać porównania ogólnych kwot świadczeń. Oznacza to, że nie jest dopuszczalna interpretacja art. 10 rozporządzenia Nr 574/72 w zw. z art. 73 rozporządzenia Nr 1408/71 z zastosowaniem normy art. 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, która w tym szczególnym przypadku, jako odnosząca się do świadczeń należnych z tytułu ubezpieczenia nie może mieć bezpośredniego zastosowania. Z kwestionowanego uzasadnienia wyroku pogląd ten jednakże wyraźnie nie wynika.
Wychodząc z literalnego brzmienia art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72, który uzależnia zawieszenie prawa do świadczeń lub zasiłków rodzinnych w państwie członkowskim, w którym nabycie prawa do świadczeń nie jest zależne od warunku ubezpieczenia, należy stwierdzić, iż zawiera on wymóg, aby w tym samym okresie dla tego samego członka rodziny zostały przyznane świadczenia zgodnie z ustawodawstwem państwa zatrudnienia.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zgromadzony materiał w sprawie administracyjnej danych takich nie zawiera, a organy uchybiły regułom procesowym zawartym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasługuje w pełni na aprobatę. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy poprzestając na dokumencie instytucji brytyjskiej, informującym o podjęciu zatrudnienia od marca 2007 r. nie ustaliły, jakie świadczenia rodzinne i w jakiej wysokości zostały przyznane oraz jakie pobierał w okresie objętym zaskarżonymi decyzjami A. H..
Za niewystarczające uznać należy powołanie się przez SKO w uzasadnieniu decyzji ostatecznej na wysokość świadczenia rodzinnego w Wielkiej Brytanii na pierwsze dziecko i następne dzieci, bez wskazania źródła, które posłużyło do poczynienia takich ustaleń, a ponadto wysokość tych świadczeń porównano z wysokością konkretnego świadczenia przysługującego w Polsce (zasiłku pielęgnacyjnego), mimo iż w takich sprawach – jak stwierdzono wyżej – nie następuje porównanie poszczególnych rodzajów świadczeń, lecz porównanie ogólnych kwot świadczeń przyznanych w obu krajach.
Zatem – jak to stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 295/11 (niepubl.) – kolizja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego następuje dopiero wówczas gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach systemów zabezpieczenia społecznego dwóch państw członkowskich Unii Europejskiej.
Aby zatem prawidłowo rozstrzygnąć w kwestii kolizji świadczeń rodzinnych organy administracji powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i dostępny dla stron ustalić charakter, rodzaj i wielkość kwotową świadczeń uzyskanych z państwa członkowskiego, w którym zatrudniony jest ojciec dzieci, jak również jakiego rodzaju świadczenia rodzinne przyznawane są w Wielkiej Brytanii i które z nich w okresie objętym zaskarżonymi decyzjami pobierał Abdullah H..
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 23a ust. 6 i nast. w zw. z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji winien odnieść się także do kwestii, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu, aczkolwiek porównaniu podlega ogólna kwota przyznanych świadczeń, nie zaś porównywanie wysokości kwot poszczególnych ich rodzajów.
Brak takich ustaleń całkowicie uzasadniał uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia wymienionych przepisów postępowania, które to ustalenia winny być poczynione dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 574/72. Błędnie organ powołując się na przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieuzupełnienie z urzędu materiału dowodowego. Otóż przepis ten dopuszcza przeprowadzenie przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Przepis ten uwzględniając funkcje sądowej kontroli administracji dopuszcza postępowanie dowodowe jedynie w takim zakresie w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, nie zaś miałyby służyć do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę, iż Sąd nie może dokonywać ustaleń, które służyłyby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. W takim przypadku sąd administracyjny uchyla decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazując zakres koniecznego postępowania w określonej kwestii.
Tak też stało się w niniejszej sprawie, a nie zmienia tej sytuacji dołączenie do skargi kasacyjnej kolejnego dokumentu, który winien podlegać ocenie organów administracji.
Za nieusprawiedliwione, bo przedwczesne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów art. 23a ust. 1 w zw. z ust. 4–6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ocena zastosowania tego przepisu może nastąpić dopiero po ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności.
Błędnie organ wywodzi, iż Sąd nie uwzględnił okoliczności wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji uchylających przyznane świadczenia, bowiem decyzje te nie podlegają ocenie organów i Sądu, lecz oceniany jest sposób działania i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz decyzje wydane przez Marszałka Województwa i SKO na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23a ust. 5–7 ustawy, tj. wydane z uwzględnieniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Jako chybione uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia prawa materialnego, wymienione w pkt 1 lit. f i g skargi kasacyjnej jako nieuwzględniające dokonanej nowelizacji rozporządzenia. Z tych względów wywodom zawartym w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można przypisać błędu materialnoprawnego lub procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodne z prawem natomiast uzasadnienie wyroku zawiera w części błędne stanowisko na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skorygowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawne w myśl art. 190 P.p.s.a. są wiążące dla organów administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.