I OSK 711/11

III SAB/Łd 118/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 161 par 1 pkt 3, art. 149 par 1 pkt 1 i 3, 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a ust. 1, 2, 3, art. 120a ust. 3
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Dnia 6 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku T. D. z dnia 2 grudnia 2022 roku; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej – T. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że 5 grudnia 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek T.D. o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zmianę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy.
7 grudnia 2022 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.
Pismem z 14 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał pełnomocnika cudzoziemki do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, opłaty za zmianę zezwolenia oraz informacji ZUS (RCA) lub pracodawcy (RMUA) za ostatni miesiąc, podpisanej przez osobę upoważnioną, w sytuacji rozpoczęcia świadczenia pracy na rzecz podmiotu wskazanego w Załączniku nr 1 do wniosku, dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych i oświadczenia dotyczącego daty ustania świadczenia pracy na rzecz podmiotu wskazanego w decyzji Wojewody Łódzkiego z 26 lutego 2021 r. i oświadczenia dotyczącego daty nadania przesyłki pocztowej zawierającej informację o ustaniu zatrudnienia u pracodawcy lub złożenia informacji w biurze podawczym Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, w sytuacji, gdy rozwiązanie stosunku pracy z A. Sp. z o.o. Sp.k. Sp.k.a, nastąpiło wcześniej niż 15 dni roboczych przed datą wpływu wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi 21 czerwca 2023 r.
19 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony złożył do Wojewody Łódzkiego na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie w terminie wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w której zarzucił naruszenie:
1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez:
- rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych, o których mowa w art. 35 k.p.a., w szczególności nie dokonanie w sprawie żadnej czynności pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku;
- brak podjęcia wszelkich działań, które przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków w ramach zasady szybkości postępowania doprowadziłby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny;
2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:
- niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a. liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz nie wskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;
- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;
- brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
3. art. 61 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie i przyjęcie przez organ za datę wszczęcia postępowania datę konwalidacji (uzupełnienia) wniosku, a nie datę skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co jest sprzeczne z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;
4. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, tj. do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu;
5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania, w ramach którego przy niskim nakładzie pracy był zobowiązany do dokonania oceny formalnej wniosku i niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku;
6. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała, na jakim etapie znajduje się jej sprawa;
7. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;
8. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i orzeczenie wobec organu grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pobytu i pracy na terytorium RP. Zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 250 zł stanowi w istocie jedynie 0,78% kwoty, którą maksymalnie możne orzec sąd w ramach wymiaru sumy pieniężnej i należy to traktować raczej wyłącznie w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego.
Niedogodności, które doświadcza strona w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organem polegają przede wszystkim na poczuciu frustracji i stresu (negatywnych przeżyciach psychicznych), upokorzeniu (wielomiesięcznym ignorowaniu jej praw), istnieniu stanu niepewności i niewiedzy związanego z długotrwałym upływem czasu i bezczynnością organu w ramach postępowania administracyjnego, ale również naruszeniem prawa jednostki do swobodnego przemieszczania się oraz prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji i z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.
Podsumowując pełnomocnik wskazał, że przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu i nie mogą również wyłączać uprawnienia strony do żądania zasądzenia symbolicznej sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę z 30 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wskazując, że w momencie złożenia przedmiotowego wniosku procedował już ponad 27645 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Ponadto sprawa procedowana jest w okresie trwania wprowadzonego na terytorium RP stanu epidemii i pracy z zachowaniem warunków sanitarnych, co oznacza ograniczenie kontaktu z klientami i procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością ich wpływu do czego zobowiązują zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego wynikające z m.in. art. 8 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda wskazał, że na dzień wniesienia skargi dokonał oceny formalnej i merytorycznej wniosku i wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków formalnych wniosku i pouczył stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym na każdym etapie postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a.
Postawiony w skardze zarzut dotyczący braku podjęcia wszelkich działań, które przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania (" wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny oraz zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 7 k.p.a. są niezasadne i świadczy o tym, że pełnomocnik strony myli rodzaje postępowań, odnosząc się w skardze do postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a nie postępowania o zmianę udzielonego wcześniej zezwolenia. W postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest wymagane ani osobiste stawiennictwo cudzoziemca w urzędzie, ani złożenie odcisków linii papilarnych, czy okazanie oryginału paszportu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że strona wskazując na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i w jaki sposób wpłynęło to na wynik sprawy. Niezasadne w ocenie organu są również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ wszczął postępowanie przed wniesieniem przez stronę skargi, a skierowane do skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków miało na celu przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Wojewoda wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane wykroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie organu nie ma podstaw do stwierdzenia, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącej tylko z ilości procedowanych spraw. W tym kontekście wskazał, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r., poz. 103), w okresie do dnia 4 marca 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie zaś do treści art. 100d ust. 3 ww. ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1:
1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Zdaniem Wojewody w sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj. nieuiszczenie opłat skarbowych od udzielonej zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz pełnomocnictwa, a także niedopełnienie ciążącego na stronie obowiązku poinformowania Wojewody o zmianie pracodawcy. Z uwagi na powyższe zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 oraz art. 77 k.p.a. należy uznać za bezzasadne.
Odnosząc się do przedstawionych przez stronę roszczeń pieniężnych, Wojewoda Łódzki uznał, że są bezzasadne. Wskazał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Cudzoziemka w ramach udzielonego 26 lutego 2021 r. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do 26 lutego 2024 r. jest uprawniona do wykonywania pracy w warunkach określonych w wydanym przez Urząd Pracy m. st. Warszawy oświadczeniu podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy z 23 listopada 2022 r. na rzecz B. Spółki z o.o. na stanowisku operator maszyn i urządzeń przemysłu spożywczego w okresie od 30 listopada 2022 r. do 29 listopada 2024 r.
Mając na uwadze całokształt przedstawionych okoliczności Wojewoda Łódzki podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.
Zawiadomieniem z 23 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki na postawie art. 37 § 3a k.p.a. pozostawił bez rozpoznania ponaglenie.
W odpowiedzi na wezwanie sądu, 6 października 2023 r. do akt sprawy wpłynęła decyzja Wojewody Łódzkiego z 5 października 2023 r., nr SO-III.6151.7664.2020 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z treści powyższej decyzji wynika, że 26 września 2023 r. pełnomocnik cudzoziemki złożył wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 5 grudnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 513), dalej u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna dla organu bieg terminu na załatwienie sprawy, o którym stanowi ww. przepis.
Podkreślić należy, że cyt. powyżej art. 112a u.c., stosuje się odpowiednio także w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 120a ust. 3 u.c.).
Z akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do Wojewody Łódzkiego 5 grudnia 2022 r. Pismem z 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, a 21 czerwca 2023 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 14 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu złożenia skargi, tj. 21 czerwca 2023 r.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do sądu, organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie na skutek złożonego przez stronę wniosku, nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania aż do czasu skierowania do strony wezwania w przedmiocie usunięcia braków formalnych wniosku. Dodać należy, że zgodnie z powołanym wcześniej art. 112a u.c., w świetle ustalonego stanu faktycznego, termin do rozpoznania sprawy formalnie nie zakończył biegu, co skutkowało zakwalifikowaniem stwierdzonego stanu w kontekście przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, nie zaś bezczynności. Zauważyć zresztą trzeba, że wprawdzie w skardze zarzucono organowi bezczynność, jednak nie miało to wpływu na jej zasadność, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Bez znaczenia w tej sytuacji jest sposób nazwania w skardze opieszałości organu, skoro zasadniczo, sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć ww. spór. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach, tj. bezczynności i przewlekłości, sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17 i z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 - CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15), co jest również wyrazem odpowiedzialności sądu, aby strona, niejako będąc słabszym uczestnikiem postępowania, nie poniosła uszczerbku w prawie dochodzenia swoich interesów na drodze sądowej wyłącznie z tego powodu, że nie potrafiła umiejętnie uchwyć granicy między przewlekłością postępowania a bezczynnością organu, niezależnie od tego, czy kwestionując terminowość załatwienia jej sprawy, sporządza w tym zakresie skargę samodzielnie, czy też z pomocą profesjonalisty.
Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 14 czerwca 2023 r. zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej 21 czerwca 2023 r. Biorąc pod uwagę, że w wezwaniu tym zakreślono stronie 21-dniowy termin do podjęcia określonych czynności, jego bieg rozpoczynał się 22 czerwca 2023 r., a upływał 12 lipca 2023 r. W tej sytuacji również 12 lipca 2023 r. rozpoczął bieg 60-dniowy termin dla organu do wydania w sprawie decyzji, którego koniec przypadał na 10 września 2023 r. (niedziela), czyli 11 września 2023 r. Mając na względzie, że na dzień wyrokowania sąd otrzymał informację, że decyzją z 5 października 2023 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z 5 grudnia 2022 r. postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Kwestia natomiast przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, wobec regulacji art. 112a ust. 2 w zw. z art. 120a ust. 3 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 5 grudnia 2022 r., wymaga odniesienia się również do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.
Posiłkując się argumentacją zawartą w uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.
Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21).
W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 5 grudnia 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Obowiązku tego organ nie dopełnił jednak niezwłocznie, lecz dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. 14 czerwca 2023 r.
Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a w zw. z art. 120a ust. 3 u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c.
Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy, poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu - byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie - także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem - jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. (...) Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (zob. wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, Nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97-99).
W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).
W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badany na dzień wniesienia skargi stan przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie nosił cech znaczącego naruszenia, choć stwierdzona przewlekłość nie była uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł jednak dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to wprawdzie stanowić okoliczności łagodzącej stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania.
W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się m.in. na art. 100d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 103). Zgodnie z tym przepisem, w okresie do dnia 4 marca 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W ocenie sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca jest obywatelką Gruzji, a więc nie mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Organ nie miał zatem podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.
Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że skarżąca legitymuje się udzielonym 26 lutego 2021 r. zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP ważnym do 26 lutego 2024 r. Jest uprawniona do wykonywania pracy w warunkach określonych w wydanym przez Urząd Pracy m. st. Warszawy oświadczeniu podmiotu nieświadczącego usług w zakresie pracy tymczasowej o powierzeniu wykonywania pracy z 23 listopada 2022 r. na stanowisku operator maszyn i urządzeń przemysłu spożywczego w okresie od 30 listopada 2022 r. do 29 listopada 2024 r. Oznacza to zatem, że skarżąca nie była narażona na niepewność co do swojej przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia w terminie.
Sąd nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okres procedowania przez organ nie był rażąco długi, a postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji z 5 października 2023 r.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 5 grudnia 2022 r. Podstawę stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało charakteru rażącego stanowiły art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.
d.cz.