I OSK 71/25

I OSK 71/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1778/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 2, art. 3, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 12, art. 39, art. 106 ust. 5, art. 107 ust. 4a, art. 107 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2021 poz 893
§ 4
Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego
M.P. 2023 poz 881 art. 188, art. 151 i art. 207 § 2
Uchwała nr 149 Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w  domu" na lata 2024-2028
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1778/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/609/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1778/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J.K. (dalej również: "wnioskodawczyni", "wnioskująca", "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/609/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji") z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5102.005619.2022.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.
Wnioskiem z 24 czerwca 2022 r., skarżąca zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków - do pisma dołączyła fakturę z 9 lipca 2022 r. na kwotę 59,49 zł. Wskazała, że zakup leków jest konieczny by kontynuować leczenie, z ze względu na brak środków musiała się zapożyczyć, aby je wykupić.
Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr PS.B360/22.5102.005619.2022 Burmistrz odmówił uwzględnienia ww. żądania. Uzasadniając przyczyny negatywnego dla strony załatwienia sprawy, wskazał na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups", "ustawa") - potraktowaną również jako brak współpracy z organem (art. 11 ust. 2 ups) oraz stwierdzenie dysproporcji pomiędzy udokumentowaną przez skarżącą wysokością dochodów, a jej rzeczywistą sytuacją majątkową (art. 12 ups), co uzasadniało przyjęcie, że wnioskująca o zasiłek jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby. Burmistrz przywołał sytuację majątkową strony (wykazane dochody przyznane w ramach ups - łącznie: 1125,50 zł – K. rodzaju zasiłki) i podkreślił, że skarżąca opłaca gotówką pobyty w hostelach w Krakowie od października 2021 r. (1550 zł/mies.), partycypując również w kosztach utrzymania lokalu na os. A. w W. (kwota 998,86 zł - po połowie z A.B.), a zatem istnieje znaczna różnica pomiędzy udokumentowaną wysokością jej dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową.
Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji organu I instancji, aktem z 22 września 2022 r. utrzymało ją w mocy. Zauważyło, że art. 39 ups, jako podstawa decyzji uznaniowej, nie obliguje organów do uwzględnienia każdego żądania strony i nawet spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia. Podzieliło stanowisko Burmistrza w zakresie konsekwencji braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jako podstawy odmowy przyznania świadczenia. Wskazało, że odmowę taką należy traktować, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Zgodziło się także, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.B. (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups) oraz że o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego nie przesądza wyłącznie oświadczenie strony, a przede wszystkim ocena stanu faktycznego. Za zasadne uznało również przyjęcie, że wnioskująca posiada środki pozwalające na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, ma przy tym zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Organ odwoławczy, uzasadniając utrzymanie aktu Burmistrza w mocy, powołał się także na dysproporcję pomiędzy dochodami deklarowanymi przez wnioskodawczynię, a realnie wydatkowanymi przez nią środkami (art. 12 ups), podkreślając, że pochodzenia funduszy - ponad otrzymywane świadczenia z OPS - skarżąca nie wyjaśniła (zaciągnięte pożyczki). Organ II instancji podkreślił, że pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodu dla osób z niej korzystających, nie służy ona bowiem spełnianiu wszystkich oczekiwań wnioskujących. W tej zaś sprawie Burmistrz wykazał, że J.K. posiada własne środki, pozwalające na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był kompletny i prawidłowo oceniony przez organ I instancji, a wydany akt nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza uznając, że akty te nie zostały poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz scharakteryzował specyfikę aktów o charakterze uznaniowym. Wskazał na materialnoprawną podstawę ustalenia prawa do zasiłku celowego (art. 39 ups) oraz na kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, że w toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego organ powinien ustalić, czy wnioskodawca spełnia kryterium majątkowe przyznania pomocy oraz czy wnosi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Powinien też wziąć pod uwagę cele pomocy społecznej, możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej (dalej: "OPS"), uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu już ze środków publicznych pomocy. Sąd wojewódzki zauważył, że w przypadku osób systematycznie korzystających z pomocy społecznej, nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania każdego wniosku pomocowego. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 4 ups, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. WSA przywołując orzecznictwo stwierdził, że przeprowadzanie wywiadu co kilka, czy kilkanaście dni, w odniesieniu do kolejnych wniosków nie tylko przysporzyłoby obowiązków pracownikom OPS, a także byłoby niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób obligowani byliby do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji, czy dowodów. Sąd wojewódzki ocenił, że: "(...) Zasadniczo ze skarżącą został przeprowadzony wywiad środowiskowy; tyle, że skarżąca go nie podpisała z uwagi na oczekiwanie na wnioski pracowników socjalnych." (str. 9 uzasadnienia; k. 58 akt sąd.). Wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące tej formy gromadzenia przez organy materiału dowodowego w sprawie reguluje Rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 poz. 893, dalej: "rozporządzenie z 8 kwietnia 2021 r."). Podał, że w kwestionariuszu wywiadu – części "C" – zawierającej diagnozę sytuacji osoby lub rodziny oraz wnioski pracownika socjalnego, znajduje się miejsce jedynie na podpis sporządzającego (nie zaś wnioskującego) – wobec czego organ mógł sporządzić wywiad ze skarżącą (bez udziału jej współlokatora), a w uwagach wskazać swoją ocenę jej stanu rodzinnego (prowadzenia jednoosobowego, czy wspólnego z A.B. gospodarstwa domowego). W efekcie WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Wskazał, że podstawę odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na leki, stanowiły dwie okoliczności: 1) odmowa podpisania przez stronę wywiadu środowiskowego oraz 2) ustalenie przez organ, że wynajęcie pokoju w hostelu nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej (str. 8 uzasadnienia; k. 57 akt sąd.). Podkreślił, że kontrola decyzji uznaniowych przez sąd jest ograniczona, nie może przy tym obejmować wyboru dokonanego przez organ, a ocenę, czy dokonał on w sprawie istotnych ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz czy rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa"). Dalej stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało stałe korzystanie przez skarżącą ze świadczeń z ups, przy jednoczesnym wydatkowaniu kwot na noclegi w hostelu. Kolegium przyjęło, że strona ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (lokal komunalny), a w toku postępowania nie zostało wykazane, aby mieszkanie zajmowane przez skarżącą i A.B. nie nadawało się do użytkowania. Sąd I instancji przywołał twierdzenia skarżącej przedstawione w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, że organy posiadały dowody potwierdzające istnienie w lokalu pleśni i z tego względu nie można tam przebywać na stałe. WSA zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest takiej dokumentacji, zaś organy nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniach wydanych aktów. Powyższe WSA ocenił jako nieprawidłowe, gdyż - zdaniem tego Sądu - była to okoliczność istotna dla oceny całokształtu sprawy. W rezultacie, Sąd wojewódzki nie miał możliwości weryfikacji twierdzeń organów, że strona w żaden sposób nie wykazała, stanu technicznego lokalu uniemożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. W rezultacie, brak było również możliwości weryfikacji twierdzenia, że opłata za hostel nie stanowi zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej. WSA podkreślił, że współpraca skarżącej w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, powinna polegać zarówno na przedłożeniu organom wszelkich dokumentów, jak i wyjaśnień pozwalających na ocenę spełnienia przez nią przesłanek przyznania świadczenia oraz na jej aktywnej postawie w tym zakresie. Wskazał, że brak takiej współpracy bez wątpienia może stanowić podstawę odmowy udzielenia pomocy. Za zasadne uznał też stanowisko organów, że z akt sprawy wynika dysproporcja pomiędzy wykazywanymi przez skarżącą dochodami, a jej wydatkami. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organy dążąc do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącej, powinny wezwać ją do wykazania źródeł finansowania opłat za pobyty w hostelach, ustalić, czy podejmuje ona próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ewentualnie zastosować art. 75 § 2 kpa, bądź dopuścić dowód z jej przesłuchania, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w art. 86 kpa. W ocenie WSA prawidłowe są ustalenia, w świetle których całokształt okoliczności faktycznych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.B. i powinny być one wzięte pod uwagę przy ocenie spełnienia przez nią przesłanek przyznania wnioskowanego zasiłku. Zdaniem Sądu I instancji z zaskarżonej decyzji wynikało zaś, że organy z jednej strony uwzględniały kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, by następnie w dalszej części decyzji wskazywać, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo z ww.
W konkluzji, Sąd wojewódzki uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – organ nie dokonał bowiem "(...) wszechstronnych ustaleń dotyczących jednej z kluczowych dla sprawy okoliczności - ustalenia, czy lokal na os. A. ze względu na swój stan techniczny nadaje się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego, w oparciu o całokształt dokumentów będących w dyspozycji organu." (str. 11 uzasadnienia; k. 60 akt sąd.). Nakazał organom ponowne rozpatrzenie sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego istotnego "(...) dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych - dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącej, stanu technicznego mieszkania przy ulicy A., a następnie dokonają oceny niezbędności potrzeby skarżącej, tj. potrzeby wynajmowania odrębnego pokoju w hostelu pomimo posiadania mieszkania komunalnego." (str. 15 uzasadnienia; k. 64 akt sąd.), przy wykorzystaniu możliwości przewidzianych w kpa oraz ups. Zwrócił też uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy obowiązku współdziałania skarżącej z organem oraz zapewnienia jej prawa określonego w art. 10 kpa. Sąd I instancji rozpoznając sprawę uwzględnił dokumenty złożone przez J.K. na rozprawie 17 października 2023 r.
Od wyroku z 26 października 2023 r. sędzia sprawozdawca złożył zdanie odrębne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, kwestionując go w całości i zarzucając "naruszenie prawa materialnego":
1) art. 11 i art. 12 i art. 107 ust. 4a i 5 ups, "(...) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brak współpracy Skarżącej z organami pomocy społecznej oraz dysproporcja pomiędzy wykazywanymi dochodami a wydatkami ponoszonymi przez Skarżącą nie stanowiła wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego";
2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, "(...) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności stanu technicznego lokalu nr [...] przy ul. A. [...]w W., z którego Skarżąca korzysta wraz z Panem A.B."
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na decyzję SKO z 22 września 2022 r., nr SKO.PS/4110/609/2022 w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego na zakup leków i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2) zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania kasacyjnego. W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na ww. środek zaskarżenia nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty środka zaskarżenia, mimo częściowo nieprawidłowego określenia ich przez autorkę, jako "naruszenie prawa materialnego", oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa. Wskazano w niej bowiem również na wadliwości o charakterze procesowym - tu np.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę na brak powołania się przez sporządzającą środek zaskarżenia na przepisy prawa stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny i obowiązek odniesienia ich do uregulowań postępowania administracyjnego. Mieć bowiem na uwadze należy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie zaś odwołanie od aktu organu. Jednak powyższe wadliwości nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej SKO, gdyż analiza podstaw kasacyjnych i uzasadnienia środka zaskarżenia pozwalają na wystarczająco jasne odczytanie postulowanych naruszeń. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, wobec treści uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.
Na wstępie podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego (art. 39 ups), to akt organu o charakterze uznaniowym, co w sposób istotny determinuje zakres i kierunek badania sprawy przez sąd administracyjny. Uznanie administracyjne cechuje się tym, że nawet przy aktualizacji przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego, skorzystanie z określonej instytucji, nie stanowi o obowiązku organu uwzględnienia wniosku strony. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego, czy każdorazowego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, zgodnego z jej oczekiwaniami. Decyzja powinna jednak realizować określone wymagania, tak aby władcze działanie organu nie było dowolne - wówczas bowiem należałoby je uznać za nieuprawnione, czy przekraczające granice uznania administracyjnego. Organ zobligowany jest więc należycie ustalić stan faktyczny sprawy tj.: wyjaśnić wszelkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, w sposób wyczerpujący zebrać, poddać analizie i rozpatrzyć zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy. Winien też przy załatwieniu sprawy uwzględnić i należycie wyważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Rola sądu kontrolującego zgodność z prawem tego typu aktu sprowadza się zatem do zbadania, czy organ zebrał w sprawie pełny materiał dowodowy, czy poddał go należytej analizie oraz czy efekt tego działania został w sposób dostatecznie szeroki przedstawiony i uargumentowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd kontroluje tu prawidłowość przeprowadzonego przez organ wnioskowania, prowadzącego do stwierdzenia, że w danym stanie faktycznym było/bądź nie było możliwe uwzględnienie wniosku o udzielenie danego rodzaju pomocy, oraz czy decyzja w tym przedmiocie została prawidłowo umotywowana. Przy czym, argumentacja w opisywanym zakresie musi być wewnętrznie spójna, zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zadaniem Sądu I instancji było więc ustalenie, czy organy administracyjne wyjaśniły wszelkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów oraz sprawdzenie, czy treść żądania mieści się w dyspozycji art. 39 ups (w zakresie realizacji przesłanek podmiotowych i przedmiotowych). Powinien on również rozważyć, czy organ wziął pod uwagę treść żądania, odnosząc ją do hierarchii zgłaszanych potrzeb, także w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia spełniał powyższe warunki i był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej formy wsparcia, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Prawo do większości świadczeń pieniężnych z ups uzależnione jest przy tym od spełnienia kryterium dochodowego, opisanego w art. 8 ust. 1 ustawy, które wyznacza trzy kategorie ewentualnych beneficjentów (osoby samotnie gospodarujące – 776 zł; osoby w rodzinie - 600 zł i rodziny, których dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które określają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia. Procedując wniosek organ administracji nie jest zatem zobowiązany do ustalania okoliczności nieistotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, otwarty katalog takich potrzeb określa ust. 2 tego przepisu.
Przedmiotem analizowanej sprawy jest przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków. Charakter treści żądania nie jest kwestionowany przez organ – nie stanowi przy tym podstawy odmowy przyznania świadczenia. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przyczyną taką - wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu Sądu wojewódzkiego - nie była również okoliczność ustalenia przez organ, że "(...) wynajęcie pokoju w hostelu nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej." (str. 8 uzasadnienia wyroku, k. 57 akt). Z uzasadnień aktów organów jasno bowiem wynika, że przesłankami, które stały u podstaw władczych rozstrzygnięć była: 1) odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - wobec sprzeciwu skarżącej do stanowiska organu, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z A.B. - potraktowana również jako brak współdziałania z organem; oraz 2) stwierdzenie istotnej dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi przez stronę dochodami, a wydatkowanymi przez nią w rzeczywistości środkami pieniężnymi (w tym na opłaty związane z pobytami w hostelach w Krakowie od października 2021 r.).
Organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej wnioskującej. Podały, że J.K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, od 11 lat prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A.B., z którym współdzieli lokal komunalny w W., przy os. A. [...] (pokój z aneksem kuchennym). Jest głównym najemcą ww. mieszkania, a A.B. został tam przez nią zameldowany. Fakt wspólnego gospodarowania przez ww. został wyraźnie przesądzony w aktach organów, które wskazywały, że uprzednio dokonywano nieprawidłowej oceny stanu rodzinnego strony, uznając ją za osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, gdy w rzeczywistości prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z ww. Kolegium podało, że skarżąca i A.B. współdziałają w zaspokojeniu potrzeb bytowych, oboje uczestniczą w opłacaniu mieszkania komunalnego, jednocześnie wspólnie wynajmując pokoje w hostelach w K. (od października 2021 r.) i opłacając je z bliżej nieskonkretyzowanych "pożyczek od znajomych", czy "innych osób"; współuczestniczą też w zakupie żywności, opłatach za media, korzystają ze wspólnych sprzętów, w tym urządzeń kuchennych i sanitarnych, wspierają się i współdziałają w życiu codziennym. A.B. sporządza w imieniu skarżącej odwołania i skargi oraz różnego rodzaju pisma urzędowe (twierdzenia zawarte np. w odwołaniach J.K.: z "3 sierpnia 2020 r.": od decyzji Burmistrza z 19 lipca 2022 r., k. 86 i k. 92 akt adm.) oraz reprezentuje ją w toczących się postępowaniach, powołując się na "pełnomocnictwo notarialne". Przywołać w tym miejscu wypada art. 6 ust. 1 pkt 14 ups, definiujący rodzinę, jako: osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Sytuacja skarżącej w sposób pełny wpisuje się w dyspozycję tego przepisu, co w sposób logiczny, spójny i skonkretyzowany opisano w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i co słusznie zostało zaaprobowane przez Sąd wojewódzki. Stanowisko dotyczące ocen prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w sprawach: I OSK 1621/23 z 25 lipca 2024 r.; I OSK 2005/23 z 21 sierpnia 2024 r.; czy I OSK 650/23 z 12 lutego 2025 r. - Skład orzekający w tej sprawie w pełni je aprobuje i uznaje za własne.
Organy opisały sytuację majątkową skarżącej, podając - jako jedyne źródło deklarowanego przez nią dochodu - różnego rodzaju zasiłki z OPS, których jest ona stałym beneficjentem (łączna kwota 1125,50 zł) i zestawiając ją z kryterium dochodowym z art. 8 ust. 1 ups. Bez znaczenia pozostaje przy tym stwierdzenie przez Sąd wojewódzki, że J.K. została przez organy potraktowana jako osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (WSA oceny takiej dokonał jedynie ze względu na podanie kwoty kryterium dla osoby gospodarującej samodzielnie), przy jednoczesnym zanegowaniu takiego stanowiska w treści uzasadnienia decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego nie stanowiło podstawy wydanych w sprawie odmownych wobec żądania aktów administracyjnych.
Zasadnie również organy powołały się na dysproporcję opisaną w art. 12 ups, już samoistnie uzasadniającą negatywny dla skarżącej wynik sprawy, wobec kilkakrotnej, kategorycznej odmowy określenia źródeł z których finansuje ona m.in. pobyty w hostelach w K. od października 2021 r. i oczywistej różnicy pomiędzy udokumentowanym dochodem a realnie wydatkowanymi środkami. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z dokumentacji akt administracyjnych sprawy wynika, że strona wystąpiła o zasiłek z przeznaczeniem na "zwrot poniesionych kosztów za wykupienie leków" - nie zaś o wsparcie na ich zakup. Odnotować w tym miejscu należy, że skarżąca leki wykupiła już wcześniej, a więc była w posiadaniu środków pieniężnych na ten cel (faktura VAT z 23 czerwca 2022 r., wskazująca ją jako nabywcę, opłacona w tej dacie gotówką - k. 9 akt adm.). Skarżąca nie wykazała przy tym pochodzenia przeznaczonych na ten cel środków. Podstawą świadczeń zasiłkowych z ups jest wykazany uprzednio brak środków i możliwości zaspokojenia przez wnioskującego niezbędnej potrzeby bytowej we własnym zakresie. Zgłoszona zaś przez skarżącą potrzeba została w rzeczywistości zaspokojona - w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, na co wprost wskazuje fakt dokonania zakupu i zapłaty ceny gotówką. Oczekiwanie przez skarżącą od organu świadczenia de facto ekwiwalentnego (stanowiącego rzeczywistą treść żądania) - nawet, jeśli jest ona w stanie zaspokoić daną potrzebę życiową we własnym zakresie - stoi w sprzeczności z celem tej instytucji. Organy pomocy społecznej nie są bowiem związane obowiązkiem uwzględnienia każdego kolejnego wniosku strony, a udzielana pomoc powinna być miarkowana w zależności od uzasadnionych potrzeb. Zasadnym jest w tym kontekście także stanowisko organów, kładące nacisk na jedynie subsydiarny charakter świadczeń z ups.
Sąd wojewódzki uznał, że organ powinien był przeprowadzić dodatkowe dowody w ww. kwestii, np. w postaci przesłuchania strony, czy odebrania oświadczenia z art. 75 § 2 kpa. Zdaniem Sądu kasacyjnego jest to niecelowe, gdyż skarżąca wielokrotnie odmawiała sprecyzowania źródła pochodzenia "dodatkowych" funduszy (pożyczki). Nawet przed WSA złożyła oświadczenie że: "(...) pożycza (200, 300 i 500 zł) od różnych osób, ale te osoby nie życzyły sobie ujawniania swoich personaliów." - str. 5 uzasadnienia wyroku; k. 54 akt sąd. Trudno więc oczekiwać od organu, by dane takie pozyskał, gdy strona jest konsekwentna w ich nieujawnianiu i sytuacji tej nie zmieni ponowne przeprowadzenie postępowania i kolejne wezwania. Z akt sprawy wynika, że wnioskująca została w trybie art. 79a kpa powiadomiona o przesłankach negatywnych przyznania zasiłku celowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego - art. 10 kpa (zawiadomienie z 20 lipca 2022 r., k. 40 akt adm.). Pismem tym wskazano, że w sprawie doszło do trzech prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej (24 czerwca 2022 r. - odmowa przeprowadzenia wywiadu w związku ze sprzeciwem wobec traktowania strony jako wspólnie gospodarującej z A.B.; 30 czerwca 2022 r. - nie zastano; 11 lipca 2022 r. - ponowna odmowa przeprowadzenia wywiadu - po umówieniu terminu - z przyczyn jak w dacie 24 czerwca 2022 r.). Organ powołał się na art. 107 ust. 4a ups, pouczył również o treści art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 11 ust. 2 ups - wskazując na negatywne konsekwencje stanowiska strony. Odniósł się również do braku wyjaśnienia przez wnioskującą źródeł finansowania kolejnych pobytów w hostelach w K., stwierdzając, że posiada ona nieujawnione środki, których nie wyjaśniają jej twierdzenia o nieudokumentowanych "pożyczkach". Skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia o obowiązku współdziałania z organem i konsekwencjach braku przedstawienia stosownych wyjaśnień, w żaden logiczny i skonkretyzowany sposób źródła pozyskiwania "dodatkowych" źródeł dochodu nie wykazała, ani ich nie udokumentowała (np. umową pożyczki).
Kwestia odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako braku współpracy strony z organem, również została oceniona przez Kolegium prawidłowo. Wypada przy tym częściowo zgodzić się z Sądem wojewódzkim, który przyjął, że wobec stałych beneficjentów świadczeń z ups nie jest konieczne przeprowadzanie wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania każdego kolejnego wniosku pomocowego (art. 107 ust. 4 ups). Sytuacja taka zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona - jak w tej sprawie - składa na przestrzeni krótkich odstępów czasu wiele żądań o podobnym charakterze, a organ jest już w posiadaniu danych dotyczących jej sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej i życiowej, uzyskanych uprzednio w innych postępowaniach. Odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez wnioskującego o wsparcie, jako przesłanka wydania aktu o charakterze negatywnym dla strony jest - co do zasady - warunkiem wystarczającym. Istotnym w zakresie stwierdzenia negatywnego stanowiska strony wobec przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (jego aktualizacji) w tej sprawie, nie było jednak posiadanie już przez organ niezbędnych informacji dotyczących stanu faktycznego sprawy, a rzeczywista intencja, która kierowała skarżącą przy tym działaniu - czyli motywy, które zostały wprost przez nią wyartykułowane. Próbę przeprowadzenia wywiadu podjęto, spotykając się z jednoznaczną odmową, co uznać należy za obiektywny brak współpracy J.K. z pracownikami socjalnymi. Podkreślenia przy tym wymaga, że taka postawa strony nie była powodowana (ani też uzasadniana) wiedzą o braku konieczności aktualizacji danych, którymi organ już dysponował na gruncie innych, podobnych postępowań (np. wywiad z 20 maja 2022 r.). Opisywana odmowa stanowiła tu umotywowany jedynie subiektywnymi odczuciami skarżącej, sposób manifestacji negatywnego stosunku do przyjętej przez organ oceny jej sytuacji rodzinnej (wspólne gospodarowanie z A.B.). Stanowisko takie było więc jej subiektywnym wyborem odmowy współdziałania z organem, który nie powinien być akceptowany i nie można go odczytywać na korzyść strony. O ile bowiem organ nie był w tej sprawie związany koniecznością przeprowadzenia wywiadu w związku z posiadaniem już danych istotnych, to wyartykułowana wprost odmowa strony nie miała oparcia w tej właśnie okoliczności. Wyrażała jedynie kontestację działań i stanowiska organu. Fakt ten - jako istotny i przeważający w ocenie braku współdziałania strony z organem - zdecydował, że Kolegium rozstrzygnęło omawianą kwestię prawidłowo.
Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z akt administracyjnych tej sprawy nie wynika odmowa podpisania przez stronę kwestionariusza wywiadu - do czego nawiązano w uzasadnieniu WSA, a odmowa jego przeprowadzenia, wobec potraktowania jej jako prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z A.B.
Odnosząc się do wskazania przez Sąd I instancji na konieczność ponownego przeprowadzenia przez organy postępowania i zgromadzenia materiału dowodowego istotnego - zdaniem tego Sądu - dla ustalenia mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych, "(...) dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej, zdrowotnej, osobistej skarżącej, stanu technicznego mieszkania przy ulicy A." (str. 15 uzasadnienia; k. 64 akt sąd.), Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że są one zbędne. Przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono już bowiem całokształt sytuacji strony: tak majątkowej - której wykazania skarżąca wprost odmawia; zdrowotnej - która nie jest w sprawie sporna; osobistej - która została w sprawie prawidłowo oceniona i nie stała u podstaw rozstrzygnięcia Kolegium. Zasadnie przyjęto, że pomoc społeczna ma charakter jedynie subsydiarny, wspierający beneficjentów w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i nie może stanowić ich stałego źródła utrzymania. Organy wzięły pod uwagę możliwości finansowe, jakimi dysponują oraz pomoc przyznaną uprzednio skarżącej, a także potrzeby innych osób wnioskujących o tego typu wsparcie. W ww. zakresie organ wypowiedział się w sposób logiczny i spójny, zebrał całokształt dokumentacji istotnej dla wydania aktu - w postępowaniu prawidłowo stosując zasady określone w art. 7, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa. Trafnie także ocenił zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) i uargumentował zasadność przesłanek, którymi się kierował odmawiając przyznania zasiłku celowego (art. 107 § 3 kpa). Akt Kolegium nie wykraczał zatem poza dozwolone ramy, nie nosił również cech dowolności. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym. Nadto strona była na bieżąco informowana o stanie sprawy (w tym m.in. w trybie art. 79a kpa, art. 10 kpa), miała możliwość zapoznania się z aktami oraz wyrażenia swojego stanowiska - brała tym samym czynny udział w postępowaniu - w formie rozmów telefonicznych z pracownikami organu (co wynika z notatek urzędowych w aktach sprawy i co strona przyznaje w przedkładanych pismach), wizyt w siedzibie organu, czy składając oświadczenia w licznych pismach procesowych i odwołaniach (także przez pełnomocnika w osobie A.B.).
Zdaniem Sądu kasacyjnego pozostającym bez znaczenia dla wyniku tej sprawy, jest wyrażone przez Sąd I instancji wskazanie, dotyczące zbadania przez organy pomocowe stanu technicznego lokalu komunalnego, zajmowanego przez skarżącą. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozpoznawana sprawa dotyczy zasiłku na zakup leków i jedynie ten zakres badania wyznaczał kierunek gromadzenia materiału dowodowego w kontekście art. 39 ups. Oczywiście, organy są jednocześnie zobowiązane do ustalenia sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej skarżącej (art. 7, art. 77 § 1 kpa) oraz przeprowadzenia jej analizy i oceny (art. 80 kpa) - jednak z gruntu błędnym jest twierdzenie, że kwestią kluczową w postępowaniu dotyczącym przyznania zasiłku celowego na zakup leków jest zbadanie przez organ stanu technicznego mieszkania komunalnego użytkowanego przez wnioskującego. Jak zauważono już powyżej - organ administracji nie jest zobowiązany ustalać okoliczności, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie mają znaczenia - a taką okolicznością jest właśnie w tym kontekście stan techniczny ww. lokalu. Przyczynami odmownego stanowiska organów były: odmowa strony przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wykazana dysproporcja pomiędzy dochodami skarżącej a wydatkowanymi przez nią środkami, pozwalająca stronie na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji bytowej (o czym świadczy np. dokonywanie opłat gotówką, pochodzącą z innych źródeł niż świadczenia z OPS). Skoro zatem stwierdzono aktualizację dwóch ww. przesłanek negatywnych, uznając przy tym prawidłowe i kompletne zebranie materiału dowodowego w tej sprawie - przeprowadzanie dodatkowych ustaleń w zakresie stanu technicznego mieszkania komunalnego jest zbędne.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia od J.K. na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że ze względu na sytuację majątkową i życiową skarżącej zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.