I OSK 703/24

I OSK 703/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Kr 228/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-09-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1967
art. 2 ust. 15a-15e
Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 228/23 w sprawie ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt SKO.PS/4110/732/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 września 2023 r. III SA/Kr 228/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 15 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/732/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej: "u.d.w."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków kotła na paliwo stałe pełniącego funkcję centralnego ogrzewania ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa w postaci "drewna kawałkowego", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy,
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., poprzez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej,
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów.
W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."– skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 15b-15d u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Katalog informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 15a zwrot "w szczególności". Weryfikacja wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku nie powinna zatem ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych zawartych w centralnej ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Istotne okoliczności faktyczne sprawy mogą być również ustalone w oparciu o inne dowody, chociażby wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 2 ust. 15b, 15c oraz 15d u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
Dodać należy, że przepisy art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. uzasadniają prowadzenie postępowania administracyjnego, z wykorzystaniem zarówno narzędzi przewidzianych w przepisach art. 2 ust. 15a-15e, jak i innych narzędzi dowodowych stosowanych w postępowaniu administracyjnym, w celu ustalenia, czy spełnione są przewidziane w tych przepisach przesłanki do przyznania dodatku węglowego.
Przepis art. 1 ust. 15f u.d.w. stanowi w zdaniu pierwszym, że w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku.
Przepis art. 2 ust. 15g u.d.w. jednoznacznie wskazuje: "Dodatek węglowy przysługuje (...) także, gdy źródło ogrzewania (...) nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków"). Zwrot "także" użyty w treści art. 2 ust. 15g oznacza wprost, że zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy został rozszerzony i obejmuje także sytuacje faktyczne, w których główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Skoro tak, to organ nie może uchylić się od obowiązku zbadania stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego zastosowania tego przepisu.
W świetle przywołanych powyżej przepisów nie może być uznana za właściwą argumentacja skarżącego kasacyjnie organu, że stan wpisów w centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., wynikający z treści art. 2 ust. 1 u.d.w. przesądza o możliwości przyznania dodatku węglowego, co czyni zbędnym ewentualne dalsze ustalenia organów w tym zakresie.
Niewątpliwie ratio legis wprowadzenia przepisów art. 2 ust. 15a-15e (art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw) było wskazanie narzędzi do weryfikacji osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Jednakże nie oznacza to, że w świetle kolejnej nowelizacji ustawy o dodatku węglowym (art. 26 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych) przepisy te nie mogą być stosowane do przeprowadzenia innych ustaleń dotyczących gospodarstwa domowego, w tym dotyczących głównego źródła ciepła. Z brzemienia przepisów art. 2 ust. 15f i 15g jednoznacznie wynika, że z chwilą ich wejścia w życie, to jest z dniem 3 listopada 2022 r., istniejące wpisy w centralnej ewidencji emisyjności budynków przestały już stanowić jedyne, przewidziane ustawą źródło wiedzy organów o głównych źródłach ogrzewania gospodarstwa domowego i w tym zakresie organy miały możliwość i obowiązek samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Analiza powyższych przepisów wskazuje, że w sytuacji, w której mogą zaistnieć wątpliwości co do rzeczywistego źródła ogrzewania wynikające m.in. z faktu złożenia w krótkim odstępie czasu rozbieżnych deklaracji, organy prowadzące postępowanie wyjaśniające mają obowiązek ustalenia stanu sprawy, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające.
Na marginesie wskazać należy, że nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym przepisy nie przewidują zmiany czy to w formie uzupełnienia, uściślenia, doprecyzowania czy innych modyfikacji uprzednio złożonych deklaracji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 27g ust. 4 ustawy o wspieraniu termomodernizacji w przypadku zmiany danych o źródłach ogrzewania podanych w deklaracji właściciel lub zarządca budynku lub lokalu jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia, w którym zaistniała zmiana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że dodatek węglowy może zostać przyznany na podstawie zaktualizowanej deklaracji, o ile zgłoszone źródło ogrzewania spełnia wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 u.d.w., a deklaracja i wpis w ewidencji odpowiadają stanowi rzeczywistemu.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy odnotować należy, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona przez B. U. w 13 czerwca 2022 r. Skarżąca w dniu 16 sierpnia 2022 r. złożyła nową deklarację zgłaszając dla ww. nieruchomości zainstalowane źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem – funkcja c.o. oraz kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy – funkcja c.w.u. Kocioł jest klasy 5, a stosowany w nim rodzaj paliwa to węgiel i paliwa węglopochodne.
W sytuacji zatem, gdy zachodziły wątpliwości, czy zmiana deklaracji nie miała miejsca wyłącznie na potrzeby uzyskania dodatku węglowego i odpowiadała rzeczywistości, organy powinny zweryfikować stan rzeczywisty nie wykluczając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że brak ustalenia, po nowelizacji przepisów prawa, rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym wnioskodawcy jest nie do zaakceptowania tak w świetle art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.