I OSK 702/23

I OSK 702/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 706/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Dz.U. 2024 poz 769
art. 108 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 706/22 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. nr KOC/7635/Sw/21 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 706/22, oddalił skargę A.B., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 19 stycznia 2022 r., nr KOC/7635/Sw/21, w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Dziecka, zwany dalej "Rzecznikiem". Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.w.d.", i niedokonanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć - formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie (tu A.B.), to zaspokaja ono potrzeby dziecka; celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiego porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka (tu małoletniemu E.B.), oraz zaniechanie dokonania wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
a) art. 2 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawa i wywodzone z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa,
b) art. 32 Konstytucji RP, statuującego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym z jakiejkolwiek przyczyny (tu: z powodu obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia),
c) art. 18 Konstytucji RP wyrażającego zasadę ochrony rodziny,
d) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych,
poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, posiadające obywatelstwo polskie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie naruszyło obowiązującego na terenie RP prawa, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości prawnej, będącej skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; a także błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ze względu na naruszenia prawa materialnego wskazane w punkcie 1 powinien był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 listopada 2021 r. o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie Rzecznik przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania.
Skarżący kasacyjnie Rzecznik Praw Dziecka wskazuje, że pozbawienie świadczenia wychowawczego małoletniego obywatela polskiego – E.B., z tego powodu, że jego matka w dniu składania wniosku nie posiadała zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski narusza normy konstytucyjne wskazane w zarzutach kasacyjnych. Ponadto wskazuje, że organy oraz Sąd I instancji pominęły regulację art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) co przyczyniło się do błędnej wykładni art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
W sprawie nie miał zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zatem nie mógł zostać naruszony. Stosownie do treści tego przepisu prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim. W przepisie chodzi o obywatelstwo rodzica (opiekuna prawnego), który w postępowaniu tym jest wnioskodawcą. Jakkolwiek celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych, to nie jest ono przyznawane z uwagi na obywatelstwo polskie dziecka. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia złożyła cudzoziemka. Zatem zastosowanie miał art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stosownie do jego treści prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom jeżeli spełniają jeden z warunków przewidzianych w lit. a-g tego przepisu.
W przypadku A.B., będącej obywatelką amerykańską, warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego było między innymi posiadanie karty pobytu (zezwolenia na pobyt) z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy. Skarżąca w dniu 24 lipca 2019 r. wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o przyznanie świadczenia wychowawczego na E.B. Organ ten przyznał wnioskowane świadczenie na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Skarżąca posiadała kartę pobytu ważną do dnia 14 stycznia 2019 r. W dniu 11 stycznia 2019 r. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wydanie nowej karty. Wojewoda dwukrotnie (15 listopada 2019 r. i 7 grudnia 2020 r.) odmawiał udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosowne zezwolenie zostało wydane dopiero w dniu 19 lipca 2021 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika bezspornie, że w momencie wnioskowania i przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego nie posiadała ona karty stałego pobytu. Z uwagi jednak na fakt, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie nowej karty pobytu przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia w sprawie znajdował zastosowanie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Z regulacji tej wynika, że dopóki właściwy wojewoda nie wyda zezwolenia na pobyt czasowy (kolejnego zezwolenia) – w okresie oczekiwania na wydanie nowego zezwolenia - cudzoziemiec nie może doznawać przeszkód w uzyskaniu świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach reguluje sytuację wyjątkową. Złożenie przez cudzoziemca wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia powoduję, że dalszy pobyt tego cudzoziemca na terytorium RP uważany jest za legalny ale warunkowo. Tym warunkiem jest wydanie przez właściwego wojewodę decyzji pozytywnej, czyli kolejnego zezwolenia. Wydanie decyzji odmownej oznacza, że cudzoziemiec nie posiada zezwolenia na pobyt czasowy i jest on nielegalny od chwili upływu terminu ważności poprzedniego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie A.B. w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego mogła skorzystać z dobrodziejstwa art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i właściwy organ mógł takie świadczenie przyznać, gdyż ówcześnie jej wniosek o dalsze zezwolenie na pobyt czasowy nie został jeszcze rozpoznany przez wojewodę. Jednak na skutek dwukrotnej odmowy wydania tego zezwolenia przez Wojewodę Mazowieckiego zaistniał taki stan faktyczny, w którym skarżąca zezwolenie na pobyt czasowy posiadała do dnia 14 stycznia 2019 r. a kolejne zezwolenie uzyskała dopiero w dniu 19 lipca 2021 r. Oznacza to, że w okresie od dnia 15 stycznia 2019 r. co najmniej do dnia 18 lipca 2021 r. nie posiadała zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Następczo okazało się, że przesłanka do przyznania cudzoziemcowi świadczenia wychowawczego , o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie została spełniona. W konsekwencji zaistniały podstawy do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.