I OSK 697/22

I OSK 697/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2294/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2294/20 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2294/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi J. L. (dalej również: Skarżący) w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister) z 13 sierpnia 2020 r. nr DAP-WOSR-7280-12/2020/JB oraz umorzył postępowanie administracyjne. W punkcie drugim natomiast zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z 1 września 2016 r., znak: SN.VIII.JD.7725-I- 216-08, potwierdzono prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Polski tj. majątku ziemskiego położonego w miejscowości [...] ustalając to prawo na rzecz J. P., W. L., H. R., R. W., D. D., J. L., M. M., G. W., A. W., W. W., M. W.. Jak się następnie okazało w dniu wydania decyzji D. D. nie żyła.
Postanowieniem z 31 marca 2017 r., znak DAP-WOSRI-723-33/2017/SK, wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1 września 2016 r.. w części dotyczącej P. D.
Decyzją z 4 maja 2017 r. Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 1 września 2016 r. w części dotyczącej Pani D. D., co oznacza, że pozostał do rozpoznania wniosek spadkobierców D. D. o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Wojewoda, pismami z 27 lipca 2017 r., 5 września 2017 r., 8 listopada 2017 r., podjął dodatkowe działania zmierzające do poszukiwania materiałów dowodowych w polskich jednostkach archiwalnych, a także pismem z 29 marca 2018 r. w zagranicznych. Ponadto pismem z 29 marca 2018 r. organ I instancji wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie akt sprawy zakończonej wyrokiem z 19 maja 1995 r., sygn. akt IC 561/96, ustalającym pozostawienie przez H. L. majątku w miejscowości [...].
Na skutek powyższych działań organ I instancji pozyskał istotny dodatkowy materiał dowodowy z Archiwum Państwowego Obwodu [...] w postaci dokumentów parcelacyjnych majątku ziemskiego [...] z lat 1931-1936 wraz z jego księgą wieczystą, z których wynika, że właścicielami majątku byli po połowie H. L. i E. Ł. Ponadto, do akt sprawy została dołączona dokumentacja związana ze sprawą zakończoną wyrokiem z dnia 19 maja 1995 r., sygn. akt IC 561/96, wydanym przez Sąd Okręgowy w [...], a także protokół z dnia 1 lipca 2019 r. z przesłuchania strony, tj. Pana J. L.
Decyzją nr 2 z 29 listopada 2019 r., znak: SN.VIII.JD.7725-1-216-08, Wojewoda odmówił R. D., A. D. i P. D. (tj.: spadkobiercom po D. D.) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. L. majątku poza obecnymi granicami państwa polskiego stwierdzając, że co prawda strony przedmiotowej decyzji spełniają ustawowe przesłanki do potwierdzenia im prawa do rekompensaty za należny udział H. L. w majątku [...], jednakże rekompensata nie może być przyznana ze względu, iż dotychczasowa wysokość wypłaconej rekompensaty na mocy decyzji Wojewody z dnia 1 września 2016 r., znak: SNA/III.JD.7725-1-216-08, przekracza ustawowy limit 20 % wartości pozostawionych nieruchomości, stosownie do art. 13 ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. P. D. wniósł odwołanie od ww. decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister decyzją z 30 stycznia 2020 r. uchylił decyzję nr 2 Wojewody z 29 listopada 2019 r., znak: SN.VIII.JD.7725-1-216-08 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto organ odwoławczy wskazał na zasadność usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody z 1 września 2016 r., znak: SNA/III.JD.7725-1-216-08, w zakresie dotyczącym również pozostałych osób.
Na skutek powyższego Wojewoda, pismem z dnia 27 maja 2020 r. wskazał, iż podczas ustalania własności majątku ziemskiego [...] organ mógł w sposób rażący naruszyć przepisy art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 2042, dalej jako "ustawa zabużańska"), w związku z tym zwrócił się do Ministra o usunięcie z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 6 lipca 2020 r., znak: DAP-WOSR-7280-12/2020/JB, Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 1 września 2016 r., znak: SN.VIII.JD.7725-l-216-08, w części dotyczącej J. P., M. W., H. R., W. W., A. W., R. W., G. W., W. L., J. L. i M. M.
Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. DAP-WOSR-7280-12/2020/JB, Minister stwierdził, nieważność decyzji Wojewody [...] z 1 września 2016 r. w pozostałej części tj. dotyczącej J. P., M. W., H. R., W. W., A. W, R. W., G. W., W. L., J. L. i M. M.
W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł że Wojewoda wydając decyzję z 1 września 2016 r. w sposób wadliwy i niepełny zebrał materiał dowodowy i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego pod kątem ustalenia czyją własność stanowił pozostawiony poza obecnymi granicami Polski majątek w szczególności czy stanowił on wyłączną własność czy też pozostawał we współwłasności. Nie podjął wszelkich możliwych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (organ wojewódzki nie wyczerpał możliwości samodzielnego poszukiwania dowodów na okoliczność tytułu prawnego do majątku położonego w miejscowości [...], w tym nie wystąpił do ukraińskiego archiwum w celu pozyskania dokumentów przedwojennych, które pomogłyby wyjaśnić dokładnie ww. kwestie), a posiadany materiał ocenił dowolnie. Do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej doszło zaś na skutek ustalenia przez Wojewodę [...] - pomimo że pozostawiona nieruchomość była przedmiotem współwłasności - iż prawo do rekompensaty przysługuje tylko jednemu właścicielowi. Organ I instancji jeszcze przed wydaniem decyzji z 1 września 2016 r., był w posiadaniu informacji, które w jasny i czytelny sposób stały w sprzeczności z sentencją wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 19 maja 1995 r., sygn. akt IC 561/96 a dotyczącą właścicieli pozostawionego majątku jak i jego wielkości. Informacje te zawarte były w Zaświadczeniu archiwalnym wystawionym przez Państwowe Archiwum w Obwodzie [...] z dnia 15 września 2015 r., nr Ł- 8/06-30, pozyskanym przez Konsulat Generalny Rzeczypospolitej Polskiej w [...] i przesłany przy piśmie z dnia 21 października 2015 r., znak: KG.LUCK 315.145.2015. Zgodnie z treścią ww. zaświadczenia cyt.: "W "Sprawie o parcelację majątku [...], gmina S., powiat [...]" figurują spadkobiercy M. L. – H. L. i E. Ł., którzy zgodnie ze stanem na 1932 r. byli właścicielami posiadłości [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. W celu spłaty długów i uiszczenia podatków część posiadłości o powierzchni [...] ha podlegała parcelacji." Ponadto, ww. dokument informuje, że w przedmiotowym archiwum znajduje się obszerna dokumentacja związana z tymże majątkiem. Wojewoda winien wystąpić do ukraińskiego archiwum o przesłanie wszystkich dokumentów na bazie których zostało owo zaświadczenie wydane oraz wnikliwie wyjaśnić sprzeczności wynikające z dowodów zgromadzonych w sprawie na okoliczność kto był właścicielem tego majątku (w tym czy stanowi on przedmiot własności) i jaką powierzchnię miał majątek w okresie wybuchu II Wojny Światowej. Przede wszystkim zaś organ I instancji, dysponując prawomocnym orzeczeniem wydanym przez sąd powszechny, z którego wynikało, iż to H. L. (jako jedyna) pozostawiła na Kresach przedmiotowy majątek, powinien dowód ten właściwie ocenić w kontekście całości okoliczności, jak i dowodów zgromadzonych w sprawie. Prawidłowa ocena dowodów nie polega bowiem jedynie na ocenie każdego dowodu z osobna, ale powiązaniu wszystkich dowodów ze sobą, gdyż to cały materiał dowodowy powinien tworzyć spójny obraz sprawy. W niniejszej sprawie ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana przez Wojewodę przy wydawaniu poddanego kontroli rozstrzygnięcia była zupełnie dowolna. W świetle pozyskanych dowodów organ uznał, że nie można w oparciu o ten materiał stwierdzić, że majątek w położony w miejscowości [...] należał wyłącznie do H. L., gdyż był on współwłasnością ww. osoby i E. Ł. Świadczy o tym zaświadczenie Państwowego Archiwum w Obwodzie [...] z 15 września 2015 r. Materiały dowodowe pozyskane z Archiwum Państwowego Obwodu [...] przez Wojewodę [...], przy wydaniu decyzji dotyczącej spadkobierców D. D. dodatkowo potwierdzają ten fakt. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się szereg urzędowych dokumentów, które jasno i czytelnie wskazują kto był właścicielem nieruchomości pozostawionych na Kresach. Z dokumentacji tej wynika, iż w każdym miejscu gdzie mowa o właścicielu majątku w miejscowości [...], wymienieni są zawsze jednocześnie H. L. i E. Ł. Jednocześnie należy zauważyć, iż istotną kwestią jest to, że przedmiotowe dokumenty datowane są na lata 1931-1936 XX w., czyli na bardzo bliski okres przed wybuchem II Wojny Światowej. Poza tym z dokumentacji wynika, że majątek w związku z reformą rolną i parcelacją podlegał uszczupleniu, o czym organ I instancji miał wiedzę, wydając decyzję z dnia 1 września 2016 r., znak: SN.VIII.JD.7725-1- 216-08, lecz naruszając swoje obowiązki wynikające z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zlekceważył ten fakt uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zasadą związania prawomocnym wyrokiem sądu. Dalej organ wskazał, że zasada związania prawomocnym wyrokiem sądu, wynikająca z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 1460 z późn. zm., dalej "k.p.c.") nie znajduje w niniejszej sprawie pełnego zastosowania. Zakresem prawomocności materialnej jest bowiem objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie przesłanki które do tego doprowadziły. Tego rodzaju zagadnienia mogą być bowiem przedmiotem odmiennego osądu w innych postępowaniach. Niewątpliwie w ramach postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty organy administracji publicznej zobowiązane są badać przesłankę związaną z własnością nieruchomości pozostawionej we własnym zakresie, w oparciu o wszystkie dowody zebrane na tą okoliczność, czego Wojewoda w niniejszej sprawie zaniechał. Stwierdzone naruszenia mają charakter rażący, albowiem wbrew normie wynikającej z prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej) Wojewoda potwierdził prawo do rekompensaty na rzecz określonych w decyzji osób przyjmując, że w sytuacji kiedy nieruchomość była przedmiotem współwłasności można przyjąć, że była ona przedmiotem własności tylko jednej osoby. Naruszenie przez organ wojewódzki przepisów proceduralnych było zaś rażące, gdyż wywołało skutki jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie jest bowiem do zaakceptowania rozstrzygnięcie, zgodnie z którym przyznano całość rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowego majątku ziemskiego tylko części następcom prawnym właścicieli majątku, co powoduje, że strony wymienione w kwestionowanej decyzji nabyły zawyżoną wartość rekompensaty powodując tym samym niemożność jej wypłaty spadkobiercom Pani D. D. i następcom prawnym E. Ł. W ocenie Ministra jest to niedopuszczalna sytuacja, powodująca naturalny sprzeciw, gdzie część rodziny otrzymuje rekompensatę, a inni pomimo spełnienia wszystkich wymaganych warunków już jej nie dostają, gdyż rekompensata została zrealizowana. Nie do zaakceptowania jest też sytuacja przyznania rekompensaty za pozostawioną nieruchomość bez wnikliwego wyjaśnienia powierzchni pozostawionego majątku w przypadku gdy materiał dowodowy dostarcza różnych informacji na ten temat. Powyższe wpływa bowiem na wartość nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość rekompensaty. Dlatego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 1 września 2016 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a" przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że Wojewoda i wydał rozstrzygnięcie bez wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pod kątem ustalenia struktury własności majątku położonego w miejscowości [...] co - zdaniem organu - stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji;
2) naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 80 k.p.a., poprzez zastosowanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodu w postaci m.in. prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...], Wydziału I Cywilnego z dnia 19 maja 1995 r., sygn. akt I C 561/95 czy zeznań skarżącego J. L. podczas gdy okoliczność, iż H. L. była wyłączną właścicielką została stwierdzona ponad wszelką wątpliwość w wyżej przywołanym orzeczeniu;
3) naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wydania zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2294/20 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Ministra na rzecz Skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uznając, że skarga jest zasadna Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny jest decyzja nieważnościowa w sprawie wszczętej z urzędu. Organ uznał, że decyzja Wojewody z 1 września 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się w tym, że w sposób wadliwy ustalono kto był właścicielem pozostawionej poza obecnymi granicami Polski nieruchomości. Sąd zaznaczył przy tym, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno: prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3121/02, Lex 156916).
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu o ustaleniu prawa do rekompensaty które było postępowaniem zwykłym organ dokonał ustaleń faktycznych m.in. na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z 19 maja 1995 r., sygn. akt I C 561/95, którym ustalono że H. L. w związku z wojną 1939-1945 utraciła jako właściciel szczegółowo opisany w wyroku majątek ziemski znajdujący się w miejscowości [...]. Organ obecnie rozpoznający sprawę uznał, że w świetle nowych, pozyskanych obecnie dowodów, wykazane zostało iż majątek ten stanowił współwłasność z E. Ł. Organ natomiast przyjął, że nie do końca jest tym wyrokiem związany, gdyż pojawiły się nowe dowody które powodują zasadne przyjęcie że majątek stanowił przedmiot współwłasności, bo tak wynika z nowych pozyskanych obecnie dowodów.
Sąd I instancji wskazał, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie podziela wywodów organu o braku związania prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że dopóki taki wyrok nie zostanie usunięty z obrotu prawnego we właściwym trybie, organy administracją są jego treścią związane, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1116/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1437/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 674/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2041/11). Z uwagi bowiem na moc wiążącą orzeczenia, określoną w art. 365 § 1 k.p.c., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego wadliwie organ przyjął, że może w ramach postępowania nieważnościowego modyfikować ustalenia tego wyroku w postępowaniu nieważnościowym na skutek pozyskania nowych dowodów. Postępowanie nieważnościowe nie służy ustalaniu na nowo stanu faktycznego w sprawie, tak jak to uznał organ w zaskarżonej decyzji. Jego celem jest weryfikacja ostatecznej decyzji pod względem zgodności z prawem. Co istotne, przy ocenie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest wykazanie rażącego naruszenia prawa które musi tkwić w samej decyzji. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa tj. art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej przyznanie prawa do rekompensaty na rzecz podmiotów które są spadkobiercami osoby w stosunku do której sąd powszechny potwierdził to prawo. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, stanowi naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dopuścił się naruszenia zasady związania wyrokiem sądu, która wynika z art. 365 § 1 k.p.c. W takiej sytuacji organ nie powinien dokonywać oceny nowych dowodów zebranych w sprawie gdyż taka ocena zastrzeżona jest dla organu prowadzącego postępowanie zwyczajne a nie nadzwyczajne.
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi to do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i § 3.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister oraz Prokurator Okręgowy w [...].
Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszył zasadę związania wyrokiem sądu, która wynika z art. 365 § 1 k.p.c., jak też wynikające ze stwierdzenia, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji organ nie powinien dokonywać oceny nowych dowodów zebranych w sprawie, w sytuacji kiedy:
- z żadnego przepisu prawa nie wynika, że zasada związania prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowo administracyjnym ma prymat nad zasadą praworządności/legalizmu, wynikającą z art. 6 k.p.a., w ramach której organ ma obowiązek stosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym wnikliwie ustalać stan faktyczny sprawy oraz nad zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. i w sytuacji kiedy mając w sprawie do czynienia niewątpliwie z kolizją norm (art. 365 § 1 k.p.c. -związanie prawomocnym wyrokiem sądu cywilnego, o którym wiadomo już, że jest wadliwy oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasadą legalizmu oraz zasadą obowiązku ustalania prawdy obiektywnej, w oparciu o które w prowadzonym przez organy postępowaniu nadzwyczajnym dokładnie wyjaśniono jak przedstawiał się status własnościowy nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, co zostało poparte wiarygodnymi dowodami dokumentującymi stan prawny nieruchomości na okres przedwojenny) w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono dlaczego uznano normę z art. 365 § 1 k.p.c. za ważniejszą w postępowaniu administracyjnym niż normy z art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a., a przecież to te normy jako jedne z najistotniejszych reguł w postępowaniu administracyjnym wyróżniają się doniosłością aksjologiczną, funkcjonalną i hierarchiczną i mając status zasad prawa są normami o szczególnie wysokiej mocy prawnej, wyznaczając kierunki i dyrektywy dla zwykłych dla postępowania administracyjnego norm takich jak np. ta z art. 365 § 1 k.p.c.;
- wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. zasada związania wyrokiem sądu cywilnego nie znajduje w niniejszej sprawie administracyjnej pełnego zastosowania, gdyż zakresem prawomocności materialnej jest objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie przesłanki które do tego doprowadziły - tego rodzaju zagadnienia mogą bowiem być przedmiotem odmiennego osądu w innych postępowaniach, a niewątpliwie w ramach postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty organ zobowiązany jest badać przesłankę związaną z własnością nieruchomości pozostawionej samodzielnie i we własnym zakresie, w oparciu o wszystkie dowody zebrane na tą okoliczność, a nie tylko jeden wybrany/narzucony przez inny podmiot orzekający; tym samym przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty z art. 2 w zw. z art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie może w sposób wiążący dla organu administracji publicznej właściwego dla prowadzenia danego postępowania ustalać sąd cywilny; - skoro możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa
procesowego, np. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., to stwierdzić należy, że na potrzeby weryfikacji czy w postępowaniu zwykłym dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów postępowania, dopuszczalne jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonać oceny nowych dowodów w sprawie - a to na potrzeby porównania, czy okoliczności z nich wypływające są inne niż te, które stwierdzono w postępowaniu zwykłym, co umożliwia postawienie wniosków w przedmiocie tego, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa i czy istotnie postępowanie zwykłe było prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, skoro wówczas nie dotarto do istotnych dowodów w sprawie i nie ustalono stanu faktycznego sprawy w sposób odpowiadający prawdzie obiektywnej.
W ocenie Ministra, zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż:
- gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowego zastosowania przepisów prawa, to nie doszłoby do wadliwych w ocenie tut. organu ustaleń jakoby Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że naruszył zasadę związania wyrokiem sądu cywilnego, która wynika z art. 365 § 1 k.p.c., a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 p.p.s.a., co przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przy braku podstaw do umorzenia postępowania, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.
Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra z dnia 13 sierpnia 2020 r. poprzez orzeczenie o jej oddaleniu oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Ministra kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie Minister zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Skargą kasacyjną Prokuratora Okręgowego w [...] zaskarżono wyrok również w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego podczas gdy, skargę należało oddalić.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne Skarżący wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty Skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia związania prawomocnym wyrokiem w rozumieniu art. 365 k.p.c.
Sąd I instancji przyjął, iż wiążący charakter prawomocnego orzeczenia oznacza, że dopóki taki wyrok nie zostanie usunięty z obrotu prawnego we właściwym trybie, organy administracji nie mogą w ramach postępowania nieważnościowego modyfikować ustaleń tego wyroku w postępowaniu nieważnościowym na skutek pozyskania nowych dowodów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy winny oprzeć się jedynie o prawomocny wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...], Wydziału I Cywilnego z dnia 19 maja 1995 r., sygn. akt I C 561/95. W orzeczeniu tym z powództwa Z. L. przeciwko Urzędowi Rejonowemu w [...] ustalono, iż H. L. "zmarła w 1963 r. w związku z wojną w latach 1939-1945 jako właściciel majątek nieruchomy (..) w postaci majątku ziemskiego znajdującego się w miejscowości [...]", szczegółowo opisany w komparycji wyroku (k. 28 akt administracyjnych).
Prawomocność materialna oznacza, że sąd obowiązany jest przyjąć, iż to, co orzeczono w prawomocnym orzeczeniu, jest dla niego wiążące. Jednakże związanie to ma swoje granice przedmiotowe i podmiotowe. Artykuł 365 k.p.c. nie określa wprost przedmiotowych granic mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia. Należy w tym względzie sięgać do art. 366 k.p.c., w którym wskazano przedmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej i moc wiążąca są bowiem dwoma aspektami prawomocności materialnej orzeczenia. W konsekwencji moc wiążąca obejmuje te ustalenia, które w związku z podstawą sporu stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast przedmiot rozstrzygnięcia należy postrzegać biorąc pod uwagę żądanie pozwu i fakty przytoczone w celu jego uzasadnienia. Oznacza to, że nie są objęte mocą wiążącą między innymi ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne, na których oparte zostało prawomocne orzeczenie. Wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca wyroku dotyczy związania sentencją, a nie uzasadnieniem wyroku innego sądu, czyli przesłankami faktycznymi i prawnymi przyjętymi za jego podstawę, gdyż zakresem prawomocności materialnej jest objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia a nie jego przesłanki. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II CSKP 646/22, Lex nr 3549745).
Mocy wiążącej prawomocnego wyroku w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. nie można rozpatrywać w oderwaniu od art. 366 k.p.c., który przymiot powagi rzeczy osądzonej odnosi tylko "do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 328/18). Zatem przymiot powagi rzeczy osądzonej dotyczy tego "co w związku z podstawa sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 745/19).
Prawomocny wyrok Sądu Wojewódzkiego w [...] ustalił jedynie, że H. L. była właścicielem majątku ziemskiego znajdującego się w miejscowości [...]. Orzeczenie to nie przesądzało o tym, iż była ona jego jedynym właścicielem. Zatem zgodnie z zasadą prawomocności materialnej objęty nią zostaje ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie przesłanki które do tego doprowadziły. Tego rodzaju zagadnienia mogą być bowiem przedmiotem odmiennego osądu w innych postępowaniach. Takim postępowaniem jest niewątpliwie postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zatem organy administracji publicznej zobowiązane są badać przesłankę związaną z własnością nieruchomości w oparciu o wszystkie dowody zebrane na tą okoliczność. Ponadto organ I instancji, dysponując prawomocnym orzeczeniem wydanym przez sąd powszechny, powinien dowód ten właściwie ocenić w kontekście całości okoliczności, jak i dowodów zgromadzonych w sprawie. Nie myli się autor skargi kasacyjnej, że prawidłowa ocena dowodów nie polega jedynie na ocenie każdego dowodu z osobna, ale powiązaniu również wszystkich dowodów ze sobą, gdyż to cały materiał dowodowy powinien tworzyć spójny obraz sprawy. W niniejszej sprawie ocena dowodów zgromadzonych w sprawie dokonana przez Wojewodę [...] przy wydawaniu poddanego kontroli rozstrzygnięcia naruszała art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. , wobec powyższego Minister zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z 1 września 2016 r.
Należy podnieść, iż w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie można stwierdzić, że majątek w położony w miejscowości [...] nie należał wyłącznie do H. L, gdyż był on współwłasnością ww. osoby i E. Ł.. Świadczy o tym chociażby zaświadczenie Państwowego Archiwum w Obwodzie [...] z dnia 15 września 2015 r. Ponadto materiały dowodowe pozyskane z Archiwum Państwowego Obwodu [...] przez Wojewodę [...], przy wydaniu decyzji dotyczącej spadkobierców D. D. dodatkowo potwierdziły ten fakt. Należy wskazać, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, szczególnie z lat 31-36 XX w., czyli z okresu poprzedzającego wybuch II Wojny Światowej wynika, iż właścicielem majątku w miejscowości [...] byli H. L. i E. Ł. Poza tym majątek w związku z reformą rolną i parcelacją podlegał uszczupleniu, o czym organ I instancji miał wiedzę, wydając decyzję z dnia 1 września 2016 r., co podniósł Minister stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...].
Należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z ww. przepisu, gdyż poddana kontroli decyzja Wojewody [...] z dnia 1 września 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe zaistniało na skutek rażącego naruszenia przez organ wojewódzki przy wydawaniu ww. rozstrzygnięcia przepisów określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia przez Ministra nieważności decyzji Wojewody [...] z 1 września 2016 r.
Wobec powyższego Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., niezasadnie uznał, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego.
Sąd I instancji dokonał zatem niewłaściwej analizy materiału dowodowego, nie uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił przekraczając granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. był skuteczny, gdyż Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku.