I OSK 696/23

I OSK 696/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Jakub Zieliński
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 171/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1, § 1a i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust .2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 171/22 w sprawie ze skargi P. B. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 171/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. B., zobowiązał w pkt 1 Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz w pkt 3 przyznał od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 3 marca 2022 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r.
Skarżący podkreślił, że choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 kwietnia 1987 r. wpłynął do organu w dniu 29 kwietnia 2019 r., to dopiero pismem z dnia 11 września 2020 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w I. o nadesłanie całości akt sprawy. Wskazał, że pismami z dnia 6 maja 2021 r. i 6 września 2021 r. Minister poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, a następnie pismem z dnia 15 lutego 2022 r. poinformował, że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 16 sierpnia 2021 r. nowelizującej K.p.a. Skarżący podniósł, że przepisy K.p.a. uprawniające do żądania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bez ograniczeń czasowych, obowiązywały jeszcze przez ponad dwa lata od momentu złożenia wniosku i w tym czasie Minister powinien był zakończyć sprawę. Zdaniem skarżącego, z uwagi na opieszałość organu, a możliwe, że później i celowe opóźnianie rozpatrzenia sprawy, przedmiotowa decyzja nie została wydana w rozsądnym terminie, co doprowadziło do wejścia w życie nowelizacji K.p.a., która definitywnie zamknęła skarżącemu drogę do żądania unieważnienia lub dochodzenia odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji, na skutek której skarżący utracił swoją nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Minister nie rozpoznał bowiem dotychczas wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. i nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc nadal pozostaje w zwłoce.
Sąd nie podzielił oceny organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania skarżącego pismem z dnia 15 lutego 2022 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Nie sposób bowiem uznać aby powyższe pismo miało walor decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu uszło uwadze organu, że to, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., może być sporne, przykładowo w zakresie oceny skuteczności doręczenia kwestionowanej decyzji lub tego czy podanie zawierało żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jeżeli zatem organ nadzoru uznaje, że w danej sprawie administracyjnej postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa (co w niniejszej sprawie pozostawała poza zakresem kontroli Sądu) to powinien skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe.
Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. wpłynął do Ministra w dniu 29 kwietnia 2019 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że pierwszą czynność w sprawie rozpoznania powyższego wniosku Minister podjął w dniu 11 września 2020 r., a więc po upływie przeszło roku i pięciu miesięcy, występując do Urzędu Gminy w I. o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją z dna 15 kwietnia 1987 r. Zebrana dokumentacja potwierdza również, że pismem z dnia 5 stycznia 2021 r. Minister zwrócił się do Starosty Powiatowego w Krakowie o nadesłanie całości powyższych akt. Następnie, po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z dnia 9 kwietnia 2021 r., pismem z dnia 6 maja 2021 r. organ ponownie zwrócił się do Starosty Powiatowego w Krakowie o nadesłanie akt sprawy. Po otrzymaniu powyższych akt, co nastąpiło w dniu 1 czerwca 2021 r., kolejną czynność w sprawie Minister podjął po ponad trzech miesiącach zlecając w dniu 6 września 2021 r. opracowanie opinii geodezyjnej. Po uzyskaniu powyższej opinii z dnia 14 września 2021 r. kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero 15 lutego 2021 r. informując strony, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Z akt sprawy wynika również, że przed 6 maja 2021 r. organ nie wykonywał obowiązków informacyjnych wynikających z art. 36 K.p.a., a uczynił to dopiero po otrzymaniu ponaglenia skarżącego z dnia 9 kwietnia 2021 r.
Zdaniem Sądu w tych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.
Ponadto, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz sposób jej prowadzenia Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, którym w niniejszej sprawie jest art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji K.p.a., jak i samym K.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;
b) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez sformułowanie nieprzekonującego i lakonicznego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. i nieodniesienie się do obszernego uzasadnienia stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę;
b) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. poprzez:
- wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. orzekającej o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa - Krakowskiego Zarządu Dróg w Krakowie szeregu nieruchomości położonych we wsi K., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r.;
- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która uległa umorzeniu z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., która to ocena spowoduje wydanie przez organ decyzji administracyjnej bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej;
d) art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy;
e) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, pomimo braku istnienia okoliczności wskazujących na konieczność zastosowania środka dyscyplinującego organ do zakończenia postępowania, braku istnienia okoliczności wskazujących, że skarżący na skutek oczekiwania na rozpoznanie wniosku doznał dolegliwości lub niedogodności.
Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. B. wniósł o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej;
2) ustalenia w ramach rozstrzygnięcia zgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego z przepisami Konstytucji RP, w zakresie w jakim może on stanowić podstawę do zakończenia bez wydawania decyzji postępowania wszczętego na wniosek złożony przed datą jego wejścia w życie (16 września 2021 r.), ewentualnie o przedstawienie przez Sąd na zasadzie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego o wymienionej treści do Trybunału Konstytucyjnego;
3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii, w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej powoływanej jako "ustawa nowelizująca", Naczelny Sąd Administracyjny zajmował już stanowisko odnoszące się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
W wydawanych orzeczeniach, NSA podzielał stanowisko Sądu I instancji, który przesądzał o bezczynności Ministra (przewlekłym prowadzeniu postępowania) upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy ww. z dnia 11 sierpnia 2021 r., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 85/23 oraz z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23).
Z przedstawionym poglądem zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, w której istota sporu sprowadza się przede wszystkim do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania skarżącego pismem z dnia 15 lutego 2022 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wskazane pismo nie ma bowiem waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto uznano, że organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.
Przystępując do rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 (LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Zauważyć należy, że przedstawiony pogląd jest w przeważającej większości akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się powołanym art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22).
Również w doktrynie akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.". (por. W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Nie ma przy tym znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku okoliczność, że osoby pełniące funkcje publiczne prezentują inne stanowisko niż to przyjmowane w orzecznictwie, natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej działania zmierzające do ewentualnych zmian Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączające możliwość wydawania decyzji w takich przypadkach jaki wystąpił w niniejszej sprawie, przemawiają za prawidłowością przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów. Jeśli bowiem z obecnie istniejącego unormowania prawnego miałoby wynikać, to co sugeruje skarżący organ, to planowana zmiana przepisów nie byłaby konieczna.
Dodatkowo, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba że nie można zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, właściwie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżącego informacji zawartej w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że Minister Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r. prowadził postępowanie przewlekle. Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w dniu 27 marca 2019 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. Pierwszą czynność w sprawie Minister podjął natomiast w dniu 11 września 2020 r., a więc po upływie ponad roku i pięciu miesięcy, a kolejne czynności były podejmowane dopiero w dniach 5 stycznia 2021 r., 6 maja 2021 r. i 6 września 2021 r., które dodatkowo nie doprowadziły do zakończenia postępowania w sprawie. W momencie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 6 września 2022 r. sprawa nie została zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a., a także art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zasługują na uwzględnienie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 K.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 K.p.a.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w I. z dnia 15 kwietnia 1987 r., naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Od dnia wystąpienia przez skarżącego z ww. wnioskiem do dnia wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie upłynęły prawie 3 lata, a mimo to sprawa nie została w tym czasie załatwiona. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić wówczas, gdy stan przewlekłości postępowania jest oczywisty i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Podejmowanie czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, które dodatkowo nie doprowadziły do zakończenia sprawy, świadczą o prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane stanowisko stanowi jedynie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku.
Dodatkowo podkreślić należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. zależy zatem od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji właściwie ocenił, że przyznana od organu na rzecz skarżącego kwota 1.000 zł tytułem sumy pieniężnej jest adekwatną sankcją stanowiącą rodzaj rekompensaty jako zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Dodatkowo wskazać należy, że zasądzenie sumy pieniężnej w niewielkiej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.
Mając powyższe na uwadze nie doszło także do naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Ponadto, stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), a zatem z powołanego przepisu wynika, że do jego naruszenia może dojść wówczas, gdy sąd wyda rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie albowiem zaskarżone orzeczenie nie zostało oparte na innym materiale dowodowym, niż ten który wynika z akt sprawy czy też Sąd nie uwzględnił dowodów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii, biorąc pod uwagę także dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.