I OSK 695/07

I OSK 695/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 560/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-01-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
art. 71 ust. 1,2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Tezy
1. Fakt, że wskutek przyznania wstecznie renty, nienależnym staje się uprzednio pobrany przez bezrobotnego zasiłek dla bezrobotnych, nie oznacza, że
zniweczony został ukształtowany wcześniej stosunek prawny kreujący status bezrobotnego.
2. Korzystny dla skarżącego wyrok sądowy w sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i  w konsekwencji wydanie decyzji przyznającej rentę
na czas określony wywołującej skutek ex tunc, nie może pozbawiać go prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ustaniu renty wobec spełnienia podstawowej
przesłanki, tj. posiadanie statusu bezrobotnego i wobec braku konieczności ponownego faktycznego zarejestrowania.
3. Wsteczne przyznanie renty warunkuje odstapienie od zasady wyrażonej w  przepisie art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. in principio, że prawo do zasiłku przysługuje
bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy, po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr) sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 560/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza na rzecz J. K. od Wojewody L. kwotę 324 (słownie: trzysta dwadzieścia cztery ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. w sprawie II SA/Go 560/06 ze skargi J. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Wojewody L. na rzecz J. K. kwotę 31,60 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzją Starosty Powiatu S. nr [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania J. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 października 2003 r. do 30 września 2004 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) - dalej ustawa o promocji zatrudnienia. Organ I instancji wskazał, iż w dniu 15 października 2001 r. J. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. i na podstawie przedłożonego zaświadczenia organu rentowego o pobieraniu renty z tytułu niezdolności do pracy w okresie od 30 lipca 1995 r. do 30 września 2001 r. nabył status osoby bezrobotnej
i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, który pobierał od 23 października 2001 r. do 22 października 2002 r. W rejestrze bezrobotnych J. K. figurował do dnia 4 czerwca 2004 r., z tym dniem nastąpiło jego wyrejestrowanie w związku z przyznaniem świadczenie z opieki społecznej w formie zasiłku stałego na okres od 4 czerwca 2004 r., do 4 czerwca 2006 r. W dniu 18 maja 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. W.. Inspektorat w S. poinformował organ, że w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w G. W.. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych organ rentowy decyzją własną ustalił prawo strony do renty na dalszy okres od 1 października 2001 r. do 30 września 2003 r. Powyższa informacja spowodowała wszczęcie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji uchylenie w drodze decyzji z dnia 22 maja 2006 r. wszystkich decyzji wydanych przez Starostę Powiatu S. w następstwie rejestracji strony dokonanej w dniu 15 października 2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. tj. decyzji nadającej status osoby bezrobotnej i przyznającej stronie prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz orzekającej o utracie prawa do zasiłku i orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej.
W dniu 9 czerwca 2006 r. strona zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy
o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych za okres wsteczny, od 1 października 2003 r. do 30 września 2004 r. uzasadniając, iż poprzednio przyznane świadczenie zostało
w całości zwrócone w związku z nabyciem na okres wsteczny prawa do renty. Zdaniem strony zasiłek należy się jej w okresie 12 miesięcy, licząc od dnia następnego po dniu, w którym świadczenie rentowe ustało.
Organ I instancji decyzją z [...] odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego za okres od 1 października 2003 r. do 30 września 2004 r.
W odwołaniu od decyzji organu l instancji J. K. ograniczył swój wniosek dotyczący okresu żądania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych wnosząc o przyznanie zasiłku za okres od 01.10.2003 r. do 04.06.2004 r. (z uwagi, że od dnia 04.06.2004 r. otrzymał zasiłek stały i dokonał wyrejestrowania).
Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że strona dokonała w dniu 15 października 2001 r. skutecznej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. po ponad 6 letnim okresie pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie z normą zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia strona nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, gdyż nie przedstawiono stronie propozycji odpowiedniej pracy, a w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy, który to okres zaliczono do tzw. stażu zasiłkowego. Organ wskazał, że prawo do zasiłku przyznawane jest na okres przyszły, po upływie 7 dni od dnia rejestracji
w powiatowym urzędzie pracy. Przyznanie i wypłata zasiłku jest ostatecznym środkiem pomocy udzielanej bezrobotnym dopiero wówczas, gdy nie ma dla danej osoby propozycji zatrudnienia.
Według organu odwoławczego nowa sytuacja faktycznoprawna ukształtowana wyrokiem sądowym (nabycie uprawnienia rentowego za okres wstecz) zamknęła stronie dostęp do dobrodziejstw ustawy o promocji zatrudnienia (...) za okres pobierania renty, a także i potem, tj. w okresie od 1 października 2003 r. do 4 czerwca 2004 r.
Organ zaznaczył, że zasiłek dla bezrobotnych nie jest świadczeniem odszkodowawczym, dlatego brak jest możliwości jego przyznania za okres wstecz. Strony nie można było fikcyjnie zarejestrować w dniu 1 października 2003 r. Roszczenie wnioskodawcy byłoby zasadne, gdyby faktycznie w dniu 1 października 2003 r. dokonał skutecznej rejestracji i spełnił wszystkie pozostałe warunki ustawowe.
Z powyższą decyzją nie zgodził się J. K. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wniósł o "uznanie za bezrobotnego z prawem do zasiłku za okres od 1 października 2003 r. do 4 czerwca 2004 r.
Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest ocena skutków jakie wywołała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznająca wstecznie rentę na mocy prawomocnego wyroku sądowego
w stosunku do osoby, która w okresie za który przyznano rentę zarejestrowana była
w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i w okresie tym pobierała zasiłek dla bezrobotnych.
W ocenie sądu z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, jak również
z przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie sposób wywieść twierdzenie, że w okolicznościach, w jakich znalazł się skarżący, przewidziano "sankcję" w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej i automatycznego wyrejestrowania z ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy.
Sąd podniósł, że co do zasady zgadza się z twierdzeniem, że za okres w którym osoba bezrobotna otrzymała rentę z tytułu niezdolności do pracy - z uwagi, że w tym okresie nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy - nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. Jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw do pozbawienia tego statusu za okres w którym skarżący był niezatrudniony, zdolny
i gotowy do podjęcia pracy.
W ocenie Sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z maja 2006 r. nie niweczy okoliczności faktycznych, jakie zaszły w okresie od 15 października 2001 –
4 czerwca 2004 r. Nie ma więc racji organ twierdząc, że nastąpiłoby fikcyjne zarejestrowanie skarżącego z dniem 1 października 2003 r.
Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej przez organ II instancji, iż nowa sytuacja ukształtowana wyrokiem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. W.. zamknęła stronie dostęp do świadczeń przewidzianych dla bezrobotnych, ze wzglądu na niespełnienie warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Skarżący spełniał warunki do nabycia statusu osoby bezrobotnej albowiem był zarejestrowany
w Powiatowym Urzędzie Pracy, przed 01.10.2003 r. pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz nie był zatrudniony i nie było dla niego propozycji pracy.
Zdaniem Sądu ostateczna decyzja wydana przez Starostę Powiatu S. w dniu [...] nr [...] nie stoi na przeszkodzie do przyznania J. K. statusu bezrobotnego i przyznania zasiłku dla bezrobotnych w okresie po zakończeniu pobierania renty do daty wyrejestrowania z uwagi na otrzymanie zasiłku stałego. Ostateczna decyzja nie rozstrzygnęła merytorycznie sprawy w zakresie statusu skarżącego jaki posiadał od 01.10.2003 r. do 04.06.2004 r. Decyzją tą odmówiono uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia15.10.2001 r.
W opinii Sądu przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. W.. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy za okres od
1 października 2001 r. do 30 września 2003 r., za okres, w którym J. K. pozostawał bezrobotny z prawem do zasiłku stanowiło wyłącznie podstawę do rozliczenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych z przyznaną rentą – na mocy art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia.
W konkluzji swoich rozważań Sąd stwierdził, że organ zobowiązany jest określić sytuację prawną w jakiej znalazł się skarżący w okresie od zakończenia pobierania renty do czasu otrzymania zasiłku stałego z opieki społecznej.
Z uwagi na brak wyraźnego przepisu w ustawie o promocji zatrudnienia co do sposobu postępowania w okolicznościach jak w niniejszej sprawie, organ winien kierować się ogólnymi zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą określoną w art. 7 kodeksu, a więc przy jej załatwianiu mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie oznacza to, że organ w tym zakresie ma stosować jakiekolwiek uznanie administracji.
Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c oraz art. 200 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w imieniu Wojewody L. złożył radca prawny A. G.. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu w orzeczeniu, że strona przeciwna jest uprawniona do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, po okresie przyznania przez organ rentowy (w wyniku wykonania wyroku sądu powszechnego) prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres wsteczny, co stanowi rażące naruszenie art. 71ust.1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, po okresie przyznania przez ZUS prawa do renty na okres wsteczny i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda po analizie uzasadnienia wyroku w pełni zaaprobował tezę w nim zawartą, że J. K., pomimo uzyskania prawa do renty w okresie od dnia rejestracji do momentu wyrejestrowania się z ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy, spełniał warunki do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej wymienione w definicji zawartej zarówno w art. 2 ust. 1 pkt
2 ustawy o promocji zatrudnienia, jak też wcześniej w ustawie o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie zgadza się natomiast autor skargi kasacyjnej ze stanowiskiem Sądu w przedmiocie prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych od dnia
1 października 2003 r. do 4 czerwca 2004 r. Zgodnie z zapisami ustawy o promocji zatrudnienia świadczenie dla bezrobotnych w postaci prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznawane jest konkretnej osobie po spełnieniu warunków określonych w ustawie, na określony czas i w określonej wysokości. Zawsze prawo do zasiłku przyznawane jest na okres przyszły, po upływie 7 dni od dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Strona skutecznej rejestracji dokonała 15 października 2001 r. i po upływie 7 dni od dnia rejestracji nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Nabycie przez stronę, w następstwie wyroku sądowego, prawa do świadczenia rentowego na okres wsteczny nie powoduje skutku prawnego w postaci nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych po okresie, na który stronie przeciwnej orzeczono prawo do renty "wstecz", gdyż strony nie można było ponownie, fikcyjnie zarejestrować z dniem 1 października 2003 r.
W związku z powyższym brak jest możliwości wstecznego przyznania zasiłku dla bezrobotnych na okres po ustaniu renty z powodu niezdolności do pracy. Stanowisko takie wyraził Departament Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r. skierowanym do PUP w S.. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracyjnym, ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania i rozstrzygania o prawie do zasiłku regulowanym tym przepisem prawa materialnego (wyrok WSA z 27 lipca 2006 r. II SA/Op 130/06). W przekonaniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok w części dotyczącej prawa strony do zasiłku dla bezrobotnych, a także jego uzasadnienie, jako oparte na nietrafnej interpretacji przepisów prawa materialnego nie zasługuje na podtrzymanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.
Po stwierdzeniu, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, Sąd przystąpił do oceny podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej przedstawił jedynie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji i zaaprobowanym przez Sąd
w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie wymaga rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, którego istotne elementy z punktu widzenia zarzutu skargi kasacyjnej przedstawiają się następująco. J. K. w dniu 15 października 2001 r. zarejestrował się
w powiatowym urzędzie pracy. Skarżący w okresie od 23 października 2001 r. do 22 października 2002 r. posiadał status bezrobotnego i prawo do zasiłku dla bezrobotnych (uprzednio otrzymywał rentę przyznaną na czas określony z tytułu niezdolności do pracy), a następnie w 2006 r. została ponownie przyznana mu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy (decyzja wydana w wykonaniu wyroku sądowego) za okres ex tunc, tj. od 1 października 2001 r. do 30 września 2003 r., czyli na czas określony następujący bezpośrednio po ustaniu uprzedniej renty i zarazem obejmujący okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych.
W takiej sytuacji spornym się stało, czy skarżący nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 1 października 2003 r. do 30 września 2004 r., tj. po upływie okresu, na który przyznano ex tunc wskazaną rentę.
Pełnomocnik zarzucił Sądowi rażące naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.i.r.p.").
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 u.p.z.i.r.p.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pełnomocnik w skardze kasacyjnej podzielił stanowisko Sądu, iż J. K. pomimo uzyskania prawa do renty w okresie od dnia rejestracji do momentu wyrejestrowania się z ewidencji powiatowego urzędu pracy, co nastąpiło 4 czerwca 2004 r., spełniał warunki do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej wymienione w ustawie u.p.z.i.r.p., jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.).
Jednakże przeciwko uwzględnieniu żądania J. K. zdaniem autora skargi kasacyjnej przemawia fakt, że skarżącego nie można było ponownie fikcyjnie zarejestrować z dniem 1 października 2003 r. (w pierwszym dniu po okresie na który uzyskał prawo do renty) w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., gdyż rejestracji tej jako określonej czynności wywołującej zapisane w ustawie skutki prawne dokonał
w dniu 15 października 2001 r.
Według Wojewody L. prawo do zasiłku zawsze przyznawane jest na okres przyszły, po upływie 7 dni od dnia rejestracji w powiatowym urzędzie pracy.
Z tego względu w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości wstecznego przyznania zasiłku dla bezrobotnych.
Nietrudno zauważyć, że stanowisko autora skargi kasacyjnej jest oparte wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tegoż poglądu. Przeciwko stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przemawia szereg argumentów.
Punktem wyjścia musi być stwierdzenie, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 s. 15).
Ustalona w orzecznictwie i doktrynie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. M. Zieliński Wykładnia prawa. Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002, str. 228).
W prawie administracyjnym ma zastosowanie takie ujęcie dyrektyw pierwszego stopnia (tj. językowej, systemowej i funkcjonalnej), zgodnie z którym wszystkie one pojmowane są jednolicie i należą do tej samej kategorii, a dla uzyskania prawidłowego wyniku wykładni należy zastosować wszystkie wymienione dyrektywy.
Należy podkreślić istnienie w prawie administracyjnym możliwości przyjęcia pierwszeństwa rezultatów wykładni celowościowej (funkcjonalnej) w sytuacji, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji (por.
W. Jakimowicz Wykładnia w prawie administracyjnym Zakamycze 2006, str. 551-552).
W doktrynie wyrażono też pogląd, że można odstąpić od znaczenia literalnego danego przepisu wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów Toruń 2002, str. 101).
Uwzględnienie powyższych uwag przy wykładni omawianego przepisu, musiało doprowadzić do nadania mu innego znaczenia, niż uczyniły to organy orzekające
w sprawie.
Konstrukcja podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim przedstawienia istoty czynności w postaci rejestracji bezrobotnego przez właściwy organ. Jest to konieczne jeżeli zważyć, że art. 2 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.i.r.p. który zawiera definicję legalną bezrobotnego, stanowi, że jest nim m.in. osoba niezatrudniona, niewykonująca innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym powiatowym urzędzie pracy. W orzecznictwie przeważa stanowisko, iż zarejestrowanie danej osoby jako bezrobotnej w rejestrze prowadzonym przez rejonowe urzędy pracy stanowi tzw. czynność materialno-techniczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1992 r., SA/Wr 534/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 92, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., II SA/Wa 1974/2005, LexPolonica nr 1254111). Rejestracja bezrobotnego jest czynnością materialno-techniczną, która wywołuje skutek prawny przez fakt, a nie przez czynność prawną (zob. J.Borkowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, OSP 1996, nr 11, poz. 205). W orzecznictwie słusznie podkreśla się istotne znaczeniu aktu rejestracji bezrobotnego w rejestrze, które wyraża się nie tylko w kontekście przesłanek nabycia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, lecz przede wszystkim w kwestii nabycia (posiadania) przez określoną osobę statusu bezrobotnego (zob. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 84/95, OSNP 1996, nr 21, poz. 313).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne zarejestrowanie J. K. w dniu 1 października 2003 r., jak to zarzuca pełnomocnik organu, gdyż skarżący był wówczas zarejestrowany. Wyrejestrowanie nastąpiło dopiero z dniem 4 czerwca 2004 r. Nadto J. K. nie mógł w tym okresie zarejestrować się jako bezrobotny z tej prostej przyczyny, że 1 października 2003 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu rentę ze skutkiem ex tunc. Nadto trzeba dostrzec istotną sprzeczność zachodzącą w tym przedmiocie w stanowisku pełnomocnika organu. Z jednej strony, zdaniem autora skargi kasacyjnej, J. K. pomimo uzyskania prawa do renty w okresie od dnia rejestracji do momentu wyrejestrowania się z ewidencji powiatowego urzędu pracy, spełniał warunki do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej. Z drugiej jednak strony orzekające w sprawie organy podnoszą, że J. K. nie można było ponownie, fikcyjnie zarejestrować z dniem 1 października 2003 r. Należy podkreślić, że prawo nie może nakładać na obywatela obowiązków niemożliwych do wykonania, a do tego prowadzi stanowisko organów administracji.
Skoro skarżący posiadał status bezrobotnego m.in. dlatego, że był zarejestrowany w spornym okresie, to nie można jednocześnie mówić o fikcyjnym zarejestrowaniu w tym samym czasie, a konkretnie w dniu 1 października 2003 r.
Uzasadniona jest zatem teza, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sam fakt rejestracji J. K. w dniu 15 października 2001 r. nie został zniesiony,
a jedynie jego prawne skutki w wyniku późniejszego zdarzenia prawnego (decyzja o przyznaniu renty ex tunc), uległy przesunięciu w czasie, co oznacza że w dniu 1 października 2003 r. J. K. był zarejestrowany i spełniał wszystkie ustawowe przesłanki do nabycia statusu bezrobotnego. Przyjęcie takiego stanowiska zapewnia ochronę interesów skarżącego i znajduje silne uzasadnienie aksjologiczne. Odmienne rozstrzygnięcie powodowałoby bowiem, iż w konkretnej sprawie skarżący nie ze swej winy, zostałby pozbawiony prawa do zasiłku dla bezrobotnych, po okresie przyznania ex tunc prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, pomimo faktycznego
i prawnego posiadania statusu osoby bezrobotnej. Również ratio legis zasiłku dla bezrobotnych wspiera takie stanowisko. Nie można także tracić z pola widzenia, że J. K. w spornym okresie wykonywał wszystkie obowiązki ciążące na osobie bezrobotnej m.in. zgłaszał się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i propozycji pracy nie otrzymywał.
Reasumując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że wykładnia językowa przepisu art. 71 ust.1 u.p.z.i.r.p. prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało więc przy interpretacji przepisu objętego zarzutem skargi kasacyjnej posłużyć się metodą wykładni systemowej, opartej na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku.
Wykładni prawa należy zatem dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rozumienie treści przepisu prawnego jest bowiem wyznaczone nie tylko przez jego brzmienie, lecz także przez treść innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (w ramach wykładni systemowej), a także przez wyznaczniki pozaustawowe, jak przyjęte reguły wykładni, aksjologia leżąca u podstaw danego porządku prawnego, cel i funkcje danego unormowania w kontekście aktualnych stosunków społecznych, ekonomicznych i kulturowych oraz tym podobne (zob. uzasadnienie uchwały pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 1995 r., W 9/94, OTK 1995, nr 1, poz. 20).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej stanowi przykład pominięcia dyrektyw wykładni systemowej w procesie wykładni przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej skupiając się jedynie na fragmencie normy zawartej w art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. podnosi, że zawsze prawo do zasiłku przyznawane jest na okres przyszły, po upływie 7 dni od dnia rejestracji
w powiatowym urzędzie pracy.
Tymczasem istotą regulacji wymienionego przepisu w kontekście całej ustawy jest to, że zasiłek dla bezrobotnych jako podstawowe świadczenie, przysługuje osobie posiadającej status bezrobotnego oraz spełniającej warunki wymienione w pkt 1-7 ustępu 1 art. 71 u.p.z.i.r.p.
Jako zasadę należy przyjąć, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy.
Nie można jednak wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od uprawnionej osoby oraz powiatowego urzędu pracy prawo do zasiłku powstanie po upływie dłuższego czasu niż 7 dni od dnia zarejestrowania.
Taką przyczyną może być, jak w niniejszej sprawie, przyznanie renty ex tunc, wskutek wykonania wyroku sądowego. Takie rozwiązanie odpowiada istocie zasiłku dla bezrobotnych, określonej przez samego autora skargi kasacyjnej, jako "surogat braku zatrudnienia wypłacany za każdy dzień pozostawania bez pracy w ustawowym okresie i po spełnieniu przez bezrobotnego wszystkich, wymienionych ustawą warunków".
Zgodzić się trzeba z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż wydana w trybie wznowieniowym decyzja Starosty Powiatu S. z dnia 22 maja 2006 r. uchylająca wcześniejsze decyzje dotyczące statusu bezrobotnego J. K. oraz przysługującego mu zasiłku dla bezrobotnych oraz odmawiająca uznania J. K. za osobę bezrobotną od dnia15 października 2001 r. – w istocie nie rozstrzygnęła sprawy co do statusu skarżącego w okresie od 1 października 2003 do 4 czerwca 2004.
Interpretacja wymienionej decyzji musi być ściśle powiązana z przyczyną wznowienia, jaką było przyznanie skarżącemu wstecznie renty z tytułu niezdolności do pracy za okres od 1 października 2001 do 30 września 2003.
Nie można więc skutków decyzji wznowieniowej rozciągać na okres, jaki nastąpił po zakończeniu pobierania renty, a przed datą 4 czerwca 2004 r., kiedy nastąpiło wyrejestrowanie skarżącego z rejestru dla bezrobotnych.
Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na błędny pogląd organów obu instancji, iż "nowa sytuacja faktycznoprawna ukształtowana wyrokiem sądowym zamknęła stronie dostęp do dobrodziejstw ustawy o promocji zatrudnienia (...) za okres pobierania renty, a także dalszy, tj. od 1 października 2003 r. do 4 czerwca 2004 r."
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ustawodawca przewidując takie sytuacje, jak przyznanie bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, wprowadził regulację w art. 78 u.p.z.i.r.p. pozwalającą na rozliczenie świadczeń poprzez zaliczenie na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia kwoty świadczeń pobranych z tytułu pozostawania bez pracy.
W rozpatrywanej sprawie zbieg świadczeń i ich rozliczenie dotyczy tylko okresu od 1 października 2001 r. do 30 września 2003 r. Natomiast, jeżeli skarżący już w dniu rejestracji (15 października 2001 r.) spełniał warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to późniejsze przyznanie mu renty obejmujące również okres, w którym mógł pobierać ten zasiłek, powoduje przesunięcie w czasie momentu, w którym powstaje na nowo prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
Fakt, że wskutek przyznania wstecznie renty, nienależnym staje się uprzednio pobrany przez bezrobotnego zasiłek dla bezrobotnych nie oznacza, że zniweczony został ukształtowany wcześniej stosunek prawny kreujący status bezrobotnego.
Podkreślić należy, że zasiłek dla bezrobotnych należny osobie spełniającej warunki do jego uzyskania ma charakter świadczenia obligatoryjnego, co oznacza, że organ powinien wypłacić go za okres, gdy spełnione są przesłanki ustawowe.
Warto też zauważyć, że rozpoznawana sprawa stanowi przykład braku korelacji w systemie prawa, pomiędzy przepisami regulującymi zasady przyznawania zasiłku dla bezrobotnych a przepisami dotyczącymi przyznawania świadczeń rentowych, w szczególności w kontekście wzajemnego oddziaływania (skutków prawnych) przyznanych świadczeń na sytuację prawną ich beneficjenta.
W orzecznictwie wskazuje się, że w wypadku niejednoznaczności przepisów lub wewnętrznych sprzeczności występujących w systemie prawa (pozioma sprzeczność przepisów) organy stosujące prawo muszą w drodze interpretacji same usunąć istniejące kolizje. O ile Trybunał Konstytucyjny orzeka tylko w wypadku kolizji pionowych (sprzeczność z aktem wyższej rangi), o tyle sądy i organy bezpośrednio stosujące prawo są zobowiązane – w wypadku dostrzeżenia sprzeczności horyzontalnej, niejednoznaczności, interferencji normowania – doprowadzić w drodze interpretacji do ładu legislacyjnego i usunięcia sprzeczności w drodze interpretacji (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r., K 8/07 OTK-A 2007, nr 3, poz. 26 i z 23 października 2007 r., P 28/07).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego korzystny dla skarżącego wyrok sądowy w sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w konsekwencji wydanie decyzji przyznającej rentę na czas określony wywołującej skutek ex tunc, nie może pozbawiać go prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ustaniu renty wobec spełnienia podstawowej przesłanki, tj. posiadanie statusu bezrobotnego i wobec braku konieczności ponownego faktycznego zarejestrowania.
Wsteczne przyznanie renty warunkuje odstąpienie od zasady wyrażonej
w przepisie art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p. in principio, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.
W ten sposób zostaje zapewniona spójność systemu prawa i ochrona słusznych interesów skarżącego.
Przedstawione stanowisko wzmacnia również odwołanie się do dyrektywy wykładni zgodnej z Konstytucją. W myśl art. 67 ust. 2 Konstytucji, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Powołany przepis zawiera stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 67 ust. 2 odsyła do ustawy zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób pozostających bez pracy, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie. Oczywiście nie można tego przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Jednak wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie organów administracji jest zaprzeczeniem tego obowiązku. Skarżącemu odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, pomimo że w spornym okresie posiadał status bezrobotnego, był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, zgłaszał gotowość podjęcia pracy, a propozycji pracy dla niego nie było.
Natomiast Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę, dokonał właściwej wykładni omawianego przepisu, uwzględniając powyższe argumenty konstytucyjne.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga nie zastała oparta na usprawiedliwionej podstawie. W konsekwencji na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.