I OSK 691/16

I OSK 691/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Irena Kamińska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Po 863/15 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2015-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7 i 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA (del.) Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 863/15 w sprawie ze skargi B. K. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 863/15 oddalił skargę B. K. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Starosta R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę gminną działkę nr [...] (obecnie działka nr [...]) o pow. 0.1260 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym P., gm. B..
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że B. i H. K. w dniu 9 kwietnia 2015 r. złożyli wniosek w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę gminną część nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencyjnym jako działka nr [...] (obecnie [...]) położona w P.. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia
1998 r. była zajęta pod drogę gminną, zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Leszniez dnia 12 lutego 1987 r. w sprawie zakwalifikowania dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa leszczyńskiego (Dz. Urz. Woj. Leszczyńskiego, Nr 6, poz.47). Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wskazana droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. droga gminną. W związku z powyższym, zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przedmiotowa część nieruchomości z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy B.. Organ wskazał następnie, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania właściciel zajętej nieruchomości powinien – stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy - wystąpić do Starosty R. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Jest to o tyle istotne, że w dniu 3 czerwca 2015 r. B. i H. K. oświadczyli, że do dnia 31 grudnia 2005 r. nie został przez nich złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, z uwagi na fakt, że nie zostali oni poinformowani przez Gminę B. o takiej możliwości. W ocenie Starosty fakt, że wniosek o ustalenie odszkodowania nie został złożony w ustalonym terminie spowodował, że roszczenie o ustalenie odszkodowania wygasło, a postępowanie należało umorzyć.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i H. K., wskazując, że w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. nie występowali z wnioskiem do Starosty R. o ustalenie odszkodowania, gdyż nie wiedzieli o regulacji, zgodnie z którą część ich działki stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość zajętą pod drogę gminną.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, iż wniosek o odszkodowanie w niniejszej sprawie należało złożyć w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie ma przy tym znaczenia, że wydana na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej powyżej ustawy decyzja Wojewody [...], stwierdzająca fakt przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na gminę B., została wydana po dniu 31 grudnia 2005 r. Przedmiotowa decyzja ma bowiem charakter deklaratoryjny, tj. nie tworzy nowego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresatów. Jednocześnie jest ona podstawą do ujawnienia przejścia prawa własności w księdze wieczystej. Fakt ten w połączeniu z treścią art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oznacza, że wydanie przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną po 31 grudnia 2005 r. nie zwalniało osoby uprawnionej od obowiązku złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Ponadto fakt, że przejście prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na gminę B. nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prowadzi również do wniosku, że kwestia podziału spornej działki miała charakter wtórny. Do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania nie było zatem potrzebne uprzednie dokonanie podziału nieruchomości – warunkiem wystarczającym do ustalenia i wypłaty przez właściwy organ odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną był fakt przejścia własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego i złożenie przez uprawnionych wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania we wskazanym wyżej terminie.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Jednocześnie brak złożenia wniosku w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie powodował bezprzedmiotowości postępowania, lecz powinien skutkować odmową wypłaty odszkodowania.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. i H. K., zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności brak ustalenia, która z dróg na terenie wsi P. została zaliczona uchwałą z dnia
12 lutego 1987 r. do dróg gminnych; art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący mogli złożyć wniosek o odszkodowanie do dnia 31 grudnia 2005 r., a ich roszczenie wygasło.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne zarzuty, wskazując w szczególności, że nieprecyzyjna treść uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lesznie z dnia 12 lutego 1987 r. w sprawie zakwalifikowania dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa leszczyńskiego nie pozwala wskazać, czy to istotnie działka skarżących (oznaczona obecnie nr [...]) została zaliczona do dróg gminnych. Zwrócono przy tym uwagę, że działka powyższa została wyodrębniona geodezyjnie w 2012 r., natomiast decyzja o przejściu jej własności na gminę została wydana w kwietniu 2015 r. Oznacza to, że w dacie podjęcia uchwały z 1987 r. nie sposób było określić, czy to właśnie działka skarżących została zajęta pod drogę publiczną. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności prowadzi, w ocenie skarżących, do wniosku, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2015 r. była w istocie decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną, a co za tym idzie, dopiero od momentu jej wydania skarżącym zaczął biec termin do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Skarżący wskazali wreszcie, że właściwe organy administracji publicznej, w okresie od stycznia 1998 r. do grudnia 2005 r. nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłby skarżącym przyjęcie, że nieruchomość skarżących została faktycznie przejęta pod drogę publiczną.
Oddalając skargę Sąd wskazał, że celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy znajduje bowiem zastosowanie, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następowało w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Co istotne, decyzja taka nie tworzyła nowego stanu prawnego, potwierdzając jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., i mając tym samym charakter deklaratoryjny. Stanowiła ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis Wojewoda obowiązany był badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd zauważył, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził, że droga znajdująca się na działce nr [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Decyzją powyższą, stanowiącą decyzję deklaratoryjną, Wojewoda przesądził więc, że skarżący utracili z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki stanowiącej obecnie działkę nr [...], przy czym, co niezwykle istotne, rozstrzygnięcie powyższe nie zostało przez skarżących zakwestionowane. Kwestia ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, miała przy tym istotny wpływ na prowadzone obecnie postępowanie dotyczące wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Badając zasadność odmowy ustalenia odszkodowania, sąd administracyjny, nie może bowiem zakresem swojej kontroli objąć również kwestii spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, określony w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zauważył, że podnoszone przez skarżących zarzuty koncentrujące się wokół nieprecyzyjnej treści uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lesznie z dnia 12 lutego 1987 r. w sprawie zakwalifikowania dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa leszczyńskiego, która nie pozwala wskazać, czy to istotnie działka skarżących (oznaczona obecnie, na mocy decyzji podziałowej wydanej w 2012 r. jako działka nr [...]) została zaliczona do dróg gminnych, w istocie zmierzały do zakwestionowania decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jednakże, zdaniem Sądu, decyzja powyższa, mająca charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do problematyki wypłaty odszkodowania, nie podlegała sądowej kontroli. W powyższym świetle obowiązkiem sądu administracyjnego było jedynie ustalenie, czy istotnie, roszczenie skarżących już wygasło.
Sąd wywodził dalej, że termin, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy miał charakter terminu zawitego, a więc niemożliwe było jego przedłużenie, jak również ewentualne złożenie wniosku o jego przywrócenie. Ponadto przepis powyższy był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, OTK-A 2011, Nr 4, poz. 35 uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd stwierdził następnie, że w realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący, w ustawowym terminie nie złożyli wniosku o ustalenie odszkodowania. Tym samym, brak było podstaw do jego wypłaty, a co za tym idzie, konieczne stało się wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. Przy czym niewątpliwie, sytuacja faktyczna skarżących, a w szczególności brak wiedzy na temat przejęcia nieruchomości na własność Gminy (o czym dowiedzieli się, jak sami wskazują dopiero w kwietniu 2012 r), była, zdaniem Sądu, szczególna na tle innych spraw dotyczących ustalenia odszkodowania. Jednak skarżący, wskazując na fakt korzystania z ich nieruchomości jako drogi, aż od lat 80-tych ubiegłego stulecia, dopiero w 2012 r. zwrócili się do Burmistrza z prośbą o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Tym samym, wobec braku regulacji nakazującej organom administracji publicznej informowania stron o regulacji zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie można było skutecznie podnosić zarzutu wyłącznej winy organów w uniemożliwieniu uzyskania przez skarżących odszkodowania za utracone prawo własności.
Odnosząc się zaś do zarzutu braku powołania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, Sąd wskazał, że naruszenie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca podniosła następujące zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art.73 ust.1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 137, poz.872 z późn. zm.) przez ich zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący mogli złożyć wniosek o odszkodowanie jedynie do dnia 31 grudnia 2005 r. oraz, że roszczenie skarżących wygasło, a w konsekwencji, że nie przysługuje im odszkodowanie za przejętą pod drogę nieruchomość stanowiącą własność skarżących oraz poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest decyzją deklaratoryjną, a nie decyzją konstytutywną;
b) art. 21 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz.483 z późn. zm.) przez jego niezastosowanie w zakresie w jakim przepis ten wskazuje, iż wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie za słusznym odszkodowaniem;
c) art. 128 ust.1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek wypłaty odszkodowanie uzależniony był od złożenia wniosku oraz, że roszczenie o odszkodowanie wygasło, podczas gdy odszkodowanie winno być ustalone i wypłacone z urzędu;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na niestwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy Sąd, dokonując kontroli legalności działania organu administracji, winien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż decyzja organu II instancji nie zawierała podstawy prawnej, dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów.
W związku w powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie występuje naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, zwracając ponownie uwagę, że brak uregulowania stanu prawnego spornej działki spowodował, iż dopiero od dnia wydania decyzji z dnia
[...] kwietnia 2015r. powstało roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie. Decyzja ta, zdaniem skarżącej kasacyjnie, miała więc charakter konstytutywny, bowiem dopiero w dniu jej wydania ukształtowała stan prawny polegający na stwierdzeniu, że fragment nieruchomości skarżących przeszedł na własność Gminy.
Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, organ powinien zastosować w sprawie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestię wywłaszczenia. Odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 1 i 129 ust. 1 tej ustawy winno być ustalone i wypłacone z urzędu, a nie powinno być uzależnianie od jakiegokolwiek wniosku. Natomiast art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. nie mogły stanowić podstawy do odmowy wypłaty odszkodowania, skoro faktycznie wywłaszczenie nastąpiło dopiero na podstawie konstytutywnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jeśli natomiast uznać, że biegł jakikolwiek termin na złożenie wniosku o odszkodowanie, to mógł on co najwyżej rozpocząć swój bieg dopiero od dnia wydania decyzji [...] kwietnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 3 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej, powołując się na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie norm prawa materialnego i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych. Wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie stosował art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Prawidłowym byłoby wskazanie jako naruszony art.151 p.p.s.a. w zw. z art.7 i art.77 k.p.c. Uchybienie to nie wpływa jednak na ocenę zasadności zarzutu naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Autor skargi kasacyjnej precyzując zarzut naruszenia art.7 i art.77 k.p.a. w jej uzasadnieniu, wskazał na czym - w jego ocenie - polega naruszenie wskazanych przepisów, a mianowicie na braku ustaleń, którą z dróg na terenie wsi P. zaliczono uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lesznie z dnia 12 lutego 1987 r. do dróg gminnych, a co za tym idzie nieustaleniu na jakiej podstawie organ stwierdził, że nieruchomość skarżących została zajęta pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. Tak określony zarzut naruszenia art.7 i art. 77 k.p.a. mógłby być podnoszony w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. działki nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną. Postępowanie to zakończyło się jednak ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i decyzja ta jest wiążąca, pozostaje w obrocie prawnym i jak słusznie stwierdził to Sąd pierwszej instancji powyższą decyzją "Wojewoda przesądził, że skarżący utracili z dniem 1 stycznia 1999 r. własność działki stanowiącej obecnie działkę nr [...]".
Odnośnie do zarzutu braku podstawy prawnej w decyzji organu odwoławczego, to wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ wskazał podstawę prawną (art.
138 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś w uzasadnieniu decyzji podstawę materialnoprawną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Nie mógł być uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ( ust.1). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa ( ust.4).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem są dwie okoliczności. Pierwsza - zajęcie nieruchomości skarżących pod drogę gminną w dniu 31 grudnia 1998 r. zostało stwierdzone wyżej opisaną ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., która jest wiążąca w sprawie o odszkodowanie. Druga okoliczność - wniosek o odszkodowanie nie został złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Zatem przepis art.73 ust.1 i 4 wskazanej wyżej ustawy nie został przez organ administracji naruszony. Wszystkie szeroko opisane w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie zmierzają do podważenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., która nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Należy jedynie na marginesie wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musiało wynikać wyłącznie ze stosownej uchwały podjętej przez organy gminy, lecz mogło to być także faktyczne zajęcie pasa gruntu pod drogę. Wówczas podstawowe znaczenie w świetle art. 73 miało to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, np. wykazując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wszystkie te okoliczności są każdorazowo badane w postępowaniu prowadzonym w trybie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie zaś w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku z dnia 9 kwietnia 2015 r. o ustalenie odszkodowania B. i H. K. wskazali, że: " Powyższa działka została samowolnie zajęta przez Gminę B. w latach 80-tych XX wieku pod budowę nowej drogi gminnej we wsi P. i do dnia dzisiejszego nie otrzymaliśmy żadnego odszkodowania." Jak zatem wynika z treści wniosku o odszkodowanie skarżący nie kwestionowali faktu zajęcia przedmiotowej działki pod drogę już w latach 80 –tych. Wskazać także należy, że żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie uzależniał samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności. Co najwyżej tak złożony wniosek spowodowałby wszczęcie postępowania, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na decyzję wojewody.
Odnośnie do konstytucyjności art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, pub. OTK-A 2011, Nr 4, poz. 35, badając zgodność tego przepisu właśnie w kontekście wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej art.21 Konstytucji RP. Odnosząc się do problematyki naruszenia istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym Trybunał stwierdził, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była realna. W świetle ustaleń orzecznictwa konstytucyjnego, jakich dokonano w sprawach o sygn. P 5/99, SK 11/02 oraz P 33/07, kontrolowany mechanizm odszkodowawczy Trybunał uznał za odpowiadający konstytucyjnej gwarancji słusznego odszkodowania. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wprowadzenie 5 - letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania i że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odpowiada kryterium przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto, jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, to orzeczenie to wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy z powodu jego niezgodności z Konstytucją w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny takiej niezgodności w odniesieniu do wskazanych skargą kasacyjną przepisów nie stwierdził.
Nietrafnie również w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art.128 ust.1 i art.129 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustanawia bowiem odrębną podstawę materialnoprawną dochodzenia odszkodowania od podstawy określonej w art.128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odrębne są ustawowe przesłanki dochodzenia odszkodowania na podstawie powołanych regulacji. Brak jest ponadto jakichkolwiek unormowań ustawowych, które pozwalałyby organowi administracji zakwalifikować czynność prawną wnioskodawcy podjętą na podstawie jednej z powołanych wyżej regulacji materialno prawnych, jako czynność wywołującą skutki prawne przewidziane w drugiej z tych regulacji. Przepis art. 73 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy z 1998 r. przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.