I OSK 69/25

I OSK 69/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 154/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/24 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r., nr SKO 4532.455.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 września 2024 r. po rozpoznaniu skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 19 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Wrocławia z 17 października 2023 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz.U. z 2023 r. poz. 103, z późn. zm.), dalej: ustawa pomocowa, w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa do świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych obywateli Ukrainy, którzy są dziećmi lub ubiegają się o świadczenia rodzinne na dziecko/dzieci lub w związku z opieką nad dzieckiem/dziećmi oraz w konsekwencji stwierdzenie, że skoro "ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków a utrzymanie dziecka – zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne", to "przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi";
2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pomimo dokonania przez organ odwoławczy zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji tych przepisów materialnoprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych. Zauważyć jednakże należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został sformułowany niewłaściwie, gdyż nie odnosi się on do naruszenia odpowiedniego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wada ta znoszona jest dopiero przez drugi z postawionych zarzutów, który odwołuje się do zastosowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przy czym odwołanie to nie jest do końca prawidłowe na skutek niepełnego wskazania przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ulega jednak wątpliwości, że intencją autora skargi kasacyjnej było uczynienie podstawą tego zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie nieistniejącego przepisu "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że skarga kasacyjna w rzeczywistości zawiera pojedynczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r., który autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo sklasyfikował jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia dopuszczalności przyznania obywatelowi Ukrainy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że zmiany legislacyjne wprowadzone w ustawie pomocowej doprowadziły do ograniczenia katalogu świadczeń rodzinnych dostępnych dla obywateli Ukrainy wyłącznie do świadczeń dla dzieci lub ze względu na dzieci.
Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który uznał, że wykładnia dokonana przez organy opiera się wyłącznie na wykładni językowej nieuzupełnionej wynikami pozostałych metod wykładni przepisów prawa i nie uwzględnia celów wprowadzenia nowelizacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzona zmiana nie eliminuje możliwości przyznania świadczeń rodzinnych pełnoletnim obywatelom Ukrainy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako prawidłowe zasługuje na pełną aprobatę. Zauważyć przy tym należy, że nie jest to stanowisko odosobnione, gdyż analogiczny tok rozumowania został przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1910/24, czy z 12 września 2025 r., sygn. akt I OSK 2209/24, które skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i przyjmuje za własne.
Przechodząc do rozpoznania jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium RP, którego pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium RP. Zauważyć także należy, że świadczeniami rodzinnymi w myśl art. 2 pkt 2 u.ś.r. są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Stosowanie natomiast do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z uwagi na treść znowelizowanego art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że treść tego przepisu nie może być ustalana wyłącznie w procesie wykładni językowej i musi ona zostać uzupełniona o wyniki wykładni celowościowej i systemowej. Zauważyć bowiem należy, że przepis ten odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Analiza katalogu świadczeń rodzinnych zawartego w art. 2 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że zastosowanie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie zostało ograniczone wyłącznie do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, ale obejmuje świadczenia rodzinne realizowane na rzecz osób pełnoletnich.
Zasadność takiego stanowiska potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej ustawę pomocową. Z uzasadnienia tego, na które słusznie powołał się Sąd pierwszej instancji, wynika, że wprowadzone zmiany miały na celu konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące bądź nieprzebywające na terytorium Polski. Wprowadzone rozwiązania nie miały zatem na celu pozbawienie dorosłych obywateli prawa do świadczeń rodzinnych. Podejście takie byłoby niezgodne z jednym z celów ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Przyjąć bowiem należy, że realizacja tego celu następuje między innymi w drodze przyznania wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych.
Mając na uwadze powyższe wywody, zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 17 u.ś.r. należało uznać za niezasadny.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r.. Jak wynika bowiem z konstrukcji tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej zasadności tego zarzutu upatruje w zasadności analizowanego powyżej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznany został za niezasadny, to za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów prawa art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.