I OSK 69/06

I OSK 69/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1164/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-10-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
art. 5
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 139, art. 158 par. 2, art. 160 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Nie jest zasadny zarzut, że nie można wywieść naruszenia zakazu reformationis in peius z uwagi na to, że pozostaje identyczny stan prawny w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji /art. 158 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego/ a odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, unormowanym w art. 160 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. /art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 162 poz. 1692/. Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/04 w sprawie ze skargi Towarzystwa Akcyjnego (...) Tadeusz K. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 maja 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 maja 2004 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 31 marca 2003 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - orzekając co do istoty - odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 1953 r. (...). W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podniosło, iż będąca przedmiotem ww. orzeczenia nieruchomość położona w W. przy ul. C. 74 znajdowała się na obszarze objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ i stanowiła własność Towarzystwa Akcyjnego (...) Tadeusz K. i A. T. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu byli uprawnieni w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy. Gmina mogła uwzględnić wnioski, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wniosek taki został wniesiony przez dotychczasowych właścicieli. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 12 sierpnia 1953 r. odmówiono jego uwzględnienia zaś w jego uzasadnieniu wskazano, iż odmowa przyznania prawa własności czasowej następuje ponieważ zgodnie z “opr." planem zagospodarowania przestrzennego teren ten jest przeznaczony pod użyteczność publiczną.
W lipcu 2002 r. prokurent Towarzystwa wniósł o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 31 marca 2003 r. (...) Kolegium stwierdziło, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności, ponieważ wywołało nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że są nimi zniesienie faktycznego i prawnego istnienia nieruchomości przy ul. C. 74 i objęcie całego terenu granicami innych działek gruntu, które zostały sprzedane pod nowe zagospodarowanie. Na części działki znajduje się ul. E.
Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu ww. orzeczenia administracyjnego - w ocenie organu - nastąpiło natomiast ze względu na ogólne stwierdzenie, że teren działki przeznaczono na cele publiczne i stwierdzenia tego nie oparto na obowiązującym planie zabudowania.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się prokurent Towarzystwa stwierdzając, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Rozpatrując zatem sprawę w trybie przepisu art. 127 par. 1 pkt 2 Kpa Kolegium podniosło, iż podstawę do wydania decyzji z 1953 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy a dokładnie art. 7 ust. 2 dekretu, który stanowił, że gmina powinna uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, następcy prawnego lub osoby go reprezentującej dotyczący przyznania prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania /obecnie - planu zagospodarowania przestrzennego/, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Chodziło zatem o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego z dnia 23 sierpnia 1953 r. na przedmiotowym obszarze obowiązywał /od 19 stycznia 1949 r./ plan miejscowy nr 72 /M.P. nr A-2 poz. 19/. W planie tym nieruchomość przy ul. C. 74 oznaczona była kolorem żółtym. Kolor żółty oznaczał tereny przeznaczone wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Odmowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste dotychczasowym właścicielom była zatem słuszna, aczkolwiek błędnie uzasadniona. W związku z powyższym - zdaniem organu - nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, ponieważ istniały obiektywne przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia zaś orzeczenie to nie powodowało skutków nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności.
Prokurent Spółki wniósł na decyzję skargę do sądu administracyjnego, wywodząc, że odnoszenie wniosku o ustanowienie własności czasowej do planu nr 72 nie jest zasadne, gdyż dekret wszedł w życie w 1945 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2005 r. I SA/Wa 1164/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa Akcyjnego (...) Tadeusz K. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 27 maja 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji była praktycznie niemożliwa ze względu na to, że akta administracyjne nie zawierały ani decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2003 r., ani dowodów jej doręczenia stronom, ani też wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe braki uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny czy zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo pod względem formalnym.
Odnosząc się zaś do jej treści Sąd podkreślił, iż zapadła ona m.in. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa odnoszącego się do postępowania odwoławczego, zatem miał w stosunku do niej zastosowanie przepis art. 139 Kpa zawierający zakaz reformationis in peius. Z zakazu tego organ odwoławczy jest zwolniony jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona przez stronę decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja Kolegium z dnia 27 maja 2004 r., zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wnioskującą Spółkę, uchyliła decyzję tego samego organu stwierdzając, że orzeczenie administracyjne z 1953 r. zapadło z naruszeniem prawa i odmówiła stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Organ - orzekając na niekorzyść wnioskującej - w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie było dopuszczalne złamanie zakazu przewidzianego w przepisie art. 139 Kpa.
Wprawdzie zarzut zawarty w skardze a odnoszący się do planu zagospodarowania przestrzennego nie był trafny, gdyż planem właściwym będącym podstawą do wydania decyzji w sprawie tzw. wniosku dekretowego jest plan obowiązujący w dacie orzekania, należy jednak stwierdzić, że zaskarżona decyzja w niedostatecznym stopniu zbadała możliwość zasadności tego wniosku.
Według planu z 1949 r. przywołanego w decyzji, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na drogi z urządzeniami pomocniczymi a szczegóły rozwiązania komunikacji na tym terenie miały być określone dopiero w planie następnym.
Zatem do zbadania zasadności wniosku konieczne byłoby ustalenie treści planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienie terminu “urządzenia pomocnicze". Ponadto należałoby zbadać, czy w świetle tak określonego planu byłoby możliwe uwzględnienie wniosku osoby prawnej z uwagi na jej statutowe zadania /art. 7 ust. 2 dekretu/.
Powyższe okoliczności są jednak okolicznościami istotnymi przede wszystkim dla postępowania w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej a nie w postępowaniu nadzorczym w stosunku do orzeczenia odmawiającego tego prawa.
W przedmiotowej sprawie natomiast Sąd wskazał, że odnosi się wrażenie, że organ rozpoznał sprawę tak jakby orzekał w postępowaniu zwyczajnym, badając zasadność wniosku dekretowego. Kwestie natomiast istotne dla postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia zeszły na plan dalszy.
Sąd wskazał też, że choć w postępowaniu brała udział na prawach strony spółka “Z." Sp. z o.o. w W. w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów przemawiających za jej interesem prawnym do uczestniczenia w tym postępowaniu i brak ten również winien zostać uzupełniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na niewłaściwym zastosowaniu art. 139 Kpa a także niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ do oceny naruszenia prawa przez Kolegium. Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie dyspozycji art. 113 par. 2 w związku z art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na tej podstawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziło, że zarzut braku w aktach sprawy decyzji z 31 marca 2003 r. i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest zgodny ze stanem faktycznym, ale jest chybiony jako podstawa uwzględnienia skargi. Nie jest bowiem koniecznym elementem posiadanie dokumentów w oryginale, co wynika z art. 113 par. 2 w związku z art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że jeżeli Sąd, po dwóch rozprawach, zamyka rozprawę i w uzasadnieniu wskazuje, że nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli, to dochodzi do naruszenia czynności procesowych, które mogą mieć charakter rażący. W dyspozycji Sądu były kserokopie dotyczące wcześniejszych postępowań. Wywodzono, że zarzut naruszenia art. 139 Kpa jest formalny bo nie jest poparty jakąkolwiek analizą zmiany uprawnień strony. Sąd nie zważył, że powstaje identyczny stan prawny w przypadku wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa /art. 156 par. 2 Kpa/ a odmową stwierdzenia nieważności decyzji.
Wywodzono, że orzeczenie administracyjne będące przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności było oparte na przepisach dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zasadniczo przepisy tego dekretu przewidywały, że prawo własności czasowej /obecnie użytkowanie wieczyste/ może być przyznane dotychczasowym właścicielom, jeżeli złożą stosowny wniosek w określonym terminie zaś dotychczasowy sposób użytkowania gruntu nie jest sprzeczny z planem zagospodarowania. Nieruchomość przy ul. C. 74 znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Budzi zastrzeżenie wywód Sądu o konieczności “ustalenia treści planu" oraz wyjaśnienia terminu “urządzenia pomocnicze". Treść planu nie budzi wątpliwości, natomiast sam plan miał formę wielobarwnych tablic wielkoformatowych z krótkim opisem. Wyjaśnienie terminów mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze interpretacji organu, zaś zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.
Wskazano też, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ przesądził, że “Nieruchomości ... zajęte pod drogi publiczne ... stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego". Nieruchomość znajduje się w linii rozgraniczających Placu P. oraz ulic: Z. oraz E. Z tego względu przy ewentualnym ustaleniu, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 par. 1 Kpa należałoby odnieść się do art. 156 par. 2 Kpa.
Skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 par. 1 i 2 oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie kontroli decyzji z 31 marca 2003 r. (...) oraz zaniechanie kontroli czy nie było podstaw do uchylenia zakazu reformationis in peius w decyzji z 27 maja 2004 r. (...). Na tych podstawach wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziło, że zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Artykuł 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na Sąd obowiązek zbadania wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy. Sąd nie wypowiedział się co do zgodności z prawem decyzji z 31 marca 2003 r. (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej: naruszenie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego “Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Wprowadzony do konstrukcji prawnej odwołania zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej, czyli na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa oraz przyznaje jednostce prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z konstytucyjnego prawa do obrony wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Z tego względu demokratyczne procedury prawne przyjmują jako zasadniczy element prawa odwołania: zakaz reformationis in peius. Na podstawie art. 139 w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zakaz reformationis in peius obowiązuje zarówno w postępowaniu głównym, jak i w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Zakaz reformationis in peius, na mocy art. 127 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ma zastosowanie przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjmując jako zasadniczy element prawa odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadę zakazu reformationis in peius, dopuszczone się wyjątki ale tylko gdy decyzja organu rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Odstępując od zakazu reformationis in peius organ wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wywieść rażące naruszenie prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonanie różnej oceny rażącego naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 31 marca 2003 r. (...) a następnie w decyzji z 27 maja 2004 r. (...) nie zostało oparte na jasnych kryteriach, które pozwoliłyby ocenić, że wadliwa była ocena rażącego naruszenia prawa w decyzji z 31 marca 2003 r. (...). Ocena zapisów planu zagospodarowania jest różna w ww. decyzjach. Tak zasadnicza różna ocena wymaga szczegółowego wyjaśnienia, a nie ogólników, które zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji z 27 maja 2004 r. (...).
Nie jest zasadny zarzut, że nie można wywieść naruszenia zakazu reformationis in peius z uwagi na to, że pozostaje identyczny stan prawny w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji /art. 158 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego/ a odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, unormowanym w art. 160 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zachował moc do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. /art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw/. Jest zatem decyzją tworzącą prawo: roszczenie o odszkodowanie.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, wniesionej przez Miasto Stołeczne Warszawę. Odstępując od zakazu reformationis in peius organ w decyzji obowiązany jest wykazać podstawy odstąpienia od tego zakazu.
Sąd powołany jest do kontroli zgodności z prawem odstąpienia od tego zakazu, a nie do wyprowadzenia jego uzasadnienia. Sąd nie naruszył art. 134 par. 1 i par. 2 oraz art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie przepisów prawa w zaskarżonej decyzji daje podstawy do uwzględnienia skargi wniesionej do sądu /art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, bez konieczności podważenia mocy decyzji poprzedzającej.
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, nie jest usprawiedliwiony. Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku na potrzebę ustalenia treści planu, co jest elementem stanu hipotetycznego zapisanego w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ orzekający ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, na co wskazują wywody co do rozważenia konieczności zastosowania art. 156 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza stanowisko Sądu co do ustaleń stanu faktycznego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 par. 1 w związku z art. 133 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 133 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi “Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 par. 2 (...)". Przygotowanie i przesłanie akt sprawy jest obowiązkiem organu, który w sposób pełny powinien przekazać akta sprawy sądowi administracyjnemu. Niewykonanie tego obowiązku przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie może stanowić zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez sąd administracyjny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.