I OSK 689/22

I OSK 689/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1188/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-01-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1188/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.WT.431/3410/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1188/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.WT.431/3410/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Choszczna z dnia 19 lipca 2021 r., nr MGOPS.4352.1225.2021.ŚR5892, II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Choszczna z dnia 19 lipca 2021r., odmawiającą [...] przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, [...], legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że wnioskująca ma ustalone prawo do emerytury. Osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winna wpierw wystąpić do organu rentowego o zawieszenie emerytury. Dopiero po uzyskaniu decyzji w tej sprawie może ona otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Niemożliwe jest bowiem pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie. Strona była o tym prawidłowo pouczona, jednak nie zrezygnowała z pobierania emerytury.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że organ nie dość, że w sposób mylący i niezgodny z prawem, ograniczając możliwość podjęcia decyzji we właściwym terminie - poinformował skarżącą o możliwości wyboru jednego ze świadczeń, to jeszcze wbrew powszechnie przyjętym w orzecznictwie zasadom ustalania świadczenia pielęgnacyjnego uznał za dodatkową przeszkodę w jego przyznaniu wiek w jakim powstała niepełnosprawność podopiecznego (podważona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13). Trudno także nie dostrzegać, iż rezygnacja z pobierania emerytury doprowadziłaby do sytuacji, w której skarżąca zostałby pozbawiona jakichkolwiek przychodów na bieżące utrzymanie co jawi się jako całkowicie nieakceptowalne na gruncie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Wadliwość decyzji organu odwoławczego przejawia się w tym, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w powyższym działaniu organu I instancji i nie skorygował go np. poprzez umożliwienie stronie rezygnacji z pobierania emerytury na etapie postępowania odwoławczego. Przy czym powyższe działanie powinno było następować w taki sposób aby strona nie pozostała bez środków na utrzymanie a podejmując decyzję o rezygnacji z pobierania emerytury miała pewność, iż nie spotka się z odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innych przyczyn. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska pełnomocnika skarżącej, aby aktualnie obowiązujące przepisy umożliwiały wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w tej części, w której jest ono wyższe od emerytury. Z przepisów wynika bowiem, iż wnioskodawca winien móc wybrać jedno z powyższych świadczeń.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organy administracyjne winny umożliwić stronie rezygnację z pobierania emerytury, podczas gdy tylko i wyłącznie na wniosek Strony to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem właściwym do orzeczenia w sprawie zawieszenia emerytury.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] dochodząc jej oddalenia i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła [...], żona niepełnosprawnego w znacznym stopniu [...]. Bezspornie również [...] ma przyznane uprawnienie do emerytury, którą pobiera.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Założeniem i celem przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bądź pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie - powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą podjąć pracy. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, Komentarz do art. 17, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021).
W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że [...] ma przyznane prawo do emerytury. Z kolei, mąż skarżącej [...], na którego skarżąca wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wymagającym całodobowej opieki niepełnosprawnym w stopniu znacznym.
Kwestia możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania uprawnienia do emerytury była już wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który aktualnie podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 u.ś.r. w zakresie zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd i argumentację, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska zarówno możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2022 r. I OSK 1590/21; z dnia 14 czerwca 2022 r. I OSK 1562/21; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21; z dnia 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21; z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 – polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych), których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) - osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia tego przepisu.
Dostrzec należy również prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji w kwestii mylnego stanowiska organu odwoławczego odnośnie wieku powstania niepełnosprawności. Wielokrotnie już w orzecznictwie podkreślano i powszechnie przyjęto jako zasadę brak dodatkowej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek w jakim powstała niepełnosprawność podopiecznego, co zostało podważone i uznane za niekonstytucyjne przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał orzekł: art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjną, że to nie organ umożliwia stronie podjęcie decyzji o rezygnacji z pobierania emerytury, podczas gdy tylko i wyłącznie na wniosek Strony to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem właściwym do orzeczenia w sprawie zawieszenia emerytury. Jednak, wczytując się w dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię i wskazania - nie wynika z niej wprost aby to organy miały umożliwiać stronie podjęcie decyzji. Sąd wyraźnie wskazał, że organ nie wyjaśnił prawidłowo stronie jakie są jej uprawnienia, możliwości i terminy do dokonania czynności. Sąd ten wskazał, że stosownie do art. 9 k.p.a. organ winien poinformować wnioskującą w sposób klarowny i z uwzględnieniem wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego terminów o przysługujących jej prawach, tj. o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia, oraz o braku innej opcji typu wyrównanie do wysokości emerytury. Jakże inaczej strona może prawidłowo i świadomie podjąć decyzję bez obawy dokonania jej na własną szkodę, tj. doprowadzenia do sytuacji pozostania bez środków do życia.
Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że decyzje w niniejszej sprawie organy administracyjne podjęły przedwcześnie, bez umożliwienia stronie prawidłowego wglądu w przysługujące jej uprawnienia i podjęcia świadomej decyzji. Konsekwentnie, w przypadku podjęcia przez wnioskodawczynię decyzji o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego organ winien rozważyć spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, a przypomnieć należy, że skarżąca w niniejszej sprawie ostatecznego wyboru jeszcze nie dokonała.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.