I OSK 689/13

306/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 26 lutego 2015 r. Sygn. akt Ts 289/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej R.Ł. w sprawie zgodności: § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433) z: 1) art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 8 października 2014 r. (data nadania) R.Ł. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r. poz. 433; dalej: rozporządzenie zmieniające) z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej: Szef ABW), rozkazem personalnym z 4 grudnia 2002 r. (nr 00-1676), wydanym na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o ABW) oraz § 4 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1a i ust. 3 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408; dalej: rozporządzenie wprowadzające dodatek), przyznał skarżącemu od 1 grudnia 2002 r. dodatek za znajomość języka angielskiego. Ponadto, rozkazem z 10 marca 2005 r. (nr Pf-319), Szef ABW przyznał skarżącemu od 1 marca 2005 r. dodatek za znajomość języka francuskiego, natomiast rozkazem z 19 stycznia 2012 r. ‒ dodatek za znajomość języka hiszpańskiego płatny od 1 stycznia 2012 r. Wszystkie dodatki przyznano bezterminowo i w wysokości 20% najniższego uposażenia. W rozkazie personalnym z 16 maja 2012 r. Szef ABW, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, stwierdził wygaśnięcie rozkazów przyznających dodatki ze względu na wygaśnięcie prawa do tychże dodatków. Skarżący wniósł w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef ABW, rozkazem personalnym z 27 lipca 2012 r. (nr 2996), utrzymał w mocy rozkaz personalny z 16 maja 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1707/12), oddalił skargę, którą skarżący złożył na ten rozkaz, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 689/13), nie uwzględnił skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis pozbawił go nabytego prawa majątkowego i wprowadził ograniczenie ochrony praw majątkowych, tj. praw do dodatków za znajomość języków obcych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zasadniczo zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. Skarżący nie wykazał bowiem sposobu naruszenia wskazanych praw podmiotowych przez kwestionowany przepis. Problem konstytucyjny dotyczy zgodności § 2 rozporządzenia zmieniającego z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący twierdzi, że niezgodne z wyżej wskazanymi przepisami Konstytucji było odebranie dodatku za znajomość języków obcych tym funkcjonariuszom ABW, którym wcześniej taki dodatek przyznano decyzjami administracyjnymi. Jednocześnie skarżący uważa, że odebranie tych uprawnień nie naruszałoby Konstytucji, gdyby ustawodawca przewidział stosowne rozwiązania przejściowe czy kompensacyjne. Argumentacja skarżącego jest podobna w przypadku pierwszej i drugiej grupy wzorców, dlatego Trybunał odniesie się do nich łącznie. Jak stanowi art. 115 ustawy o ABW, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast zgodnie z art. 119 tej ustawy: „1. Funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień; 2) dodatek służbowy; 3) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. 2. Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych. 3. Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby”. W § 6 ust. 1 rozporządzenia wprowadzającego dodatek zawarto regulację, zgodnie z którą „[f]unkcjonariuszowi przyznaje się dodatek za znajomość każdego języka obcego w wysokości: 1) za bardzo dobrą znajomość ‒ 20%; 2) za dobrą znajomość ‒ 12%; 3) za dostateczną znajomość ‒ 8% ‒ najniższego uposażenia. W § 1 rozporządzenia zmieniającego uchylono wyżej przytoczony § 6 rozporządzenia wprowadzającego dodatek; innymi słowy, zlikwidowano dodatek za znajomość języków obcych. W kwestionowanym przez skarżącego § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego wskazano, że prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 powyższego rozporządzenia stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego. Prawo majątkowe, którego ochrony domaga się skarżący, to dodatek za znajomość języka obcego. Jak wynika z wyżej przywołanych przepisów ustawy o ABW, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia. O ile dodatek za stopień i dodatek służbowy ustanowione są wprost w ustawie, o tyle prawodawca upoważnił Prezesa Rady Ministrów do określenia dodatków za szczególne kwalifikacje w drodze rozporządzenia. Immanentną (wynikającą z tej ustawy) cechą przedmiotowego dodatku było uzależnienie go od tego, czy funkcjonariusz ma wyjątkowe kwalifikacje. W ocenie Trybunału z art. 119 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy o ABW jednoznacznie wynika, że do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy każdoczesne definiowanie kwalifikacji funkcjonariuszy, które mogą być uznane za szczególne, a w konsekwencji ‒ modyfikowanie regulacji dotyczących dodatków za takie kwalifikacje. Konsekwencją tego, że kwalifikacje polegające na znajomości języków obcych utraciły cechę szczególności, było uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do likwidacji dodatków, które przestały mieć umocowanie ustawowe. W charakter uprawnienia do dodatku za szczególne kwalifikacje wpisana była jego adekwatność do realiów, zmieniających się w czasie obowiązywania ustawy o ABW. Prezes Rady Ministrów miał prawo uznać, że o ile znajomość języków obcych w 2002 r. mogła być uznana za szczególne kwalifikacje, o tyle obecnie nie spełnia takiego kryterium. Skoro uprawnienie to zostało przyznane w drodze rozporządzenia, to również na takiej podstawie mogło zostać odebrane, przy założeniu, że Prezes Rady Ministrów podejmował działania mieszczące się w granicach wyznaczonych przez delegację zawartą w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW. Dlatego też przekonanie skarżącego o tym, że dodatek za znajomość języków obcych przyznano mu „na zawsze”, nie było uzasadnione, również w świetle przywołanych przez niego wzorców konstytucyjnych. Prawidłowo wyjaśnił tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. Zdaniem tego sądu „bezterminowe” przyznanie dodatku oznacza tylko tyle, że nie wskazuje się daty końcowej jego wypłacania. Skarżący nabył więc prawo podmiotowe do dodatku za znajomość języków obcych, które przysługiwało mu dopóty, dopóki znajomość tą można było uznawać za szczególną kwalifikację w rozumieniu art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW. Trybunał przypomina, że zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania dostatecznie usprawiedliwione i racjonalne. Przede wszystkim, jak sam w skardze stwierdził skarżący, ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności praw. Prawodawca może reagować na zmiany warunków społecznych czy gospodarczych weryfikując dotychczas gwarantowane prawa podmiotowe. W przedmiotowej sprawie ingerencja Prezesa Rady Ministrów w prawo do otrzymywania przez funkcjonariuszy dodatków za szczególne kwalifikacje była założona w treści art. 119 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy o ABW. Skorzystanie przez Prezesa Rady Ministrów z upoważnienia do likwidacji dodatku zawartego w ustawie o ABW od początku jej obowiązywania, nie może zatem być dowodem na naruszenie przez § 2 rozporządzenia zmieniającego zasady ochrony słusznie nabytych praw majątkowych czy na nieproporcjonalne ograniczenie ochrony tychże praw. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził także, że przepis upoważniający Prezesa Rady Ministrów (art. 119 ust. 3 ustawy o ABW) nie jest sformułowany prawidłowo. Pozwala bowiem na dowolne wprowadzanie i obniżanie dodatków. Argumentacja skarżącego dotycząca wadliwości przepisu upoważniającego nie może być przez Trybunał rozważana, ponieważ skarżący nie zakwestionował konstytucyjności tego przepisu. W konsekwencji Trybunał uznaje, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób § 2 rozporządzenia naruszył jego słusznie nabyte prawa majątkowe (art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), a także w jaki sposób wraz z naruszeniem zasady proporcjonalności doprowadził do ograniczenia ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, orzekł jak w sentencji.