I OSK 688/22

I OSK 688/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 884/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-10-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 884/21 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 884/21, oddalił skargę P.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.G. zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:
1. Podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako sąd I instancji) - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - naruszył przepisy prawa postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię tych przepisów do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące tym, że sąd I instancji oddalił skargę, zamiast ją w całości uwzględnić.
Naruszenie tych przepisów procesowych znalazło wyraz w skarżonym kasacyjnie wyroku, w którym sąd I instancji nie stwierdził, iż na forum administracyjnym organy administracyjne pogwałciły ogólne zasady i szczegółowe normy postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej (prawdy materialnej) i zasadę pogłębiania zaufania stron do organów władzy publicznej, oraz zasady postępowania wyjaśniającego (dowodowego), w tym przede wszystkim zasadę oficjalności postępowania, przez to, że organy administracyjne:
- nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - stron postępowania (art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a.),
- nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie stron do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.),
- nie wypełniły obowiązku polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu (ocenie) całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.),
- nie dokonały prawidłowej swobodnej oceny dowodów w ich łączności i całokształcie (art. 80 k.p.a.),
W ostateczności więc wnoszący skargę kasacyjną P.G. stoi na stanowisku, iż orzekający w zaskarżanym kasacyjnie wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie jego skargi na decyzję organu II instancji, a z drugiej strony niewłaściwie zastosował przepis art. 151 tej ustawy, oddalając skargę pomimo, że na etapie administracyjnym organy naruszyły co najmniej w/w przepisy ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
2. Podstawie naruszenia prawa materialnego, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sąd I instancji w zaskarżanym kasacyjnie wyroku z dnia 25.11.2020 r. naruszył art. 24.ust. 2a pkt 1 lit, d ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiący o tym, że informacje zamieszczone w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu, leżeli zmiany informacji wynikają z wykrycia biednych informacji ewidencyjnych, przez nie zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego występującego i możliwego do zastosowania w sprawie albo przez jego błędną wykładnię, co u swego źródła miało niedostateczne wyjaśnienie i nie wyciągnięcie słusznych wniosków z zachodzącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, począwszy od założenia ewidencji gruntów dla wsi H. gm. L. i przeprowadzonego uwłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, aż do ostatniej modernizacji ewidencji gruntów z lat 2018 - 2019. To znaczy, Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej, dokładnej, wnikliwej, wyczerpującej i rzeczowej oraz komplementarnej (systemowej) wykładni, analizy i oceny prawnej tego przepisu prawa materialnego do konkretnej sytuacji wnoszącego skargę kasacyjną i indywidualnie występującego stanu faktycznego w sprawie, a tym samym w konsekwencji nie uznał, że w sprawie zachodzi i jest możliwe zastosowanie tego przepisu prawa materialnego.
Sąd I instancji stanął w wyroku na stanowisku, iż naruszenie przepisów prawa materialnego nie miało miejsca w postępowaniu, przez co w konsekwencji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie do występującego w sprawie stanu faktycznego lub jego wadliwą wykładnię. W sposób zobiektywizowany przy zgromadzonym materiale dowodowym w aktach sprawy Sąd I instancji mógł w pełni uznać, że ma zastosowanie art. 24 ust. 2apkt 1 lit. d ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tego nie uczynił.
Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie rozprawy, tj. o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej w trybie przewidzianym w art. 181 § 1 p.p.s.a., i alternatywnie:
- na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżanego kasacyjnie wyroku sądu i instancji i rozpoznanie skargi do sądu I instancji co do istoty, poprzez jej uwzględnienie, o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy i zgromadzone materiały dowodowe w aktach sprawy pozwalają na wydanie takiego orzeczenia reformatoryjnego,
- w przypadku gdy pierwsze żądanie nie uzyska akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżanego kasacyjnie wyroku i przekazanie sprawy sądowi i instancji do ponownego rozpoznania.
Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej (Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie) zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za I i II instancję, w tym również kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej wg odrębnych przepisów.
Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego to w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) - dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nie zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie. Powołany art. 24 ust. 2a ust. 1 stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają (w lit. a do lit. d wskazano źródła tych zmian), którymi są: informacje wynikające z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumenty , o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiały zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycie błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2).
Z kolei obowiązujący w dacie orzekania przez organy § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393; dalej zwane rozporządzeniem) stanowił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3) wyeliminowania danych błędnych;
Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega więc na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Wskazać też należy, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego ma szczególny charakter, polega bowiem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego, stanu prawnego. Podkreślić należy, że organy prowadzące ewidencję powinny dążyć do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym, stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian. Zdecydowanie nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.
Powołane wyżej regulacje w zakresie postępowania modernizacyjnego zostały prawidłowo zastosowane w okolicznościach kontrolowanej sprawy, co wynika zarówno z akt sprawy, jak i szczegółowych ustaleń organów administracji. Przedmiotem wniosku P.G. było dokonania z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi H. gm. L. pow. [...] polegającej na zniesieniu części działki nr [...] (droga), będącej w ewidencji gruntów we władaniu Gminy L., do działek nr [...] (własności P.G.), nr [...] (własności P.G.) i nr [...] (w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej P.G. i A.G.). Powyższe, w ocenie skarżącego, wynikać ma z mapy ewidencyjnej gruntów wsi H. sprzed 1968 r., sporządzonej w systemie parcelowym oraz konfiguracji (przebiegu) drogi nr [...] w terenie, który różni się od jej przebiegu określonym na mapach znajdujących się w ewidencji. Wniosek ten nie został uwzględniony przez organy ewidencyjne z tego powodu, że wnioskodawca nie dążył do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Organy podniosły, że dokumentacja wskazywana przez wnioskodawcę, dotycząca przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych, straciła swoją aktualność wobec przeprowadzonego odnowienia operatu ewidencyjnego w latach 1980-1985 oraz modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2004 i następnie w latach 2018- 2019.
W ocenie Sądu Kasacyjnego, Sąd Wojewódzki słusznie zaakceptował stanowiska organów, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przebieg granic tak działki nr [...] jak i graniczących z nią działek nr [...], [...] i [...] wykazano w operacie ewidencyjnym na podstawie źródłowej dokumentacji geodezyjnej utworzonej przy zakładaniu katastru nieruchomości oraz ewidencji gruntów i budynków, tj. w szczególności na podstawie wykonanych w terenie w 1968 r. pomiarów granic, na których bazowały wszystkie kolejne opracowania geodezyjne, w tym sporządzane podczas odnowienia i modernizacji operatu ewidencyjnego. W oparciu o wynikające z dokumentacji źródłowej dane prowadzone były także dotyczące działek nr [...], [...] i [...] postępowania uwłaszczeniowe, co nie było przez podmioty podlegające uwłaszczeniu kwestionowane, tak samo jak wszelkie czynności podejmowane w ramach odnowienia i modernizacji operatu ewidencyjnego. Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w toku odnowienia operatu ewidencyjnego w latach 1980-1985, w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2004 i następnie w latach 2018- 2019 wynika, że właściciele działek nr [...], [...] i [...] (którym odpowiednio od 1994 r. 1995 r. i 1996 r. był m.in. P.G.), po zapoznaniu się ze stanem ewidencyjnym swoich gruntów niezmienionym w zakresie przebiegu granic, nie wnosili do tego żadnych zastrzeżeń.
Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie od momentu założenia w 1968 r. katastru nieruchomości oraz ewidencji gruntów i budynków dla wsi H. miało miejsce w latach 1980-1985, 2004 r. oraz 2018-2019 r. odnowienie i modernizacja gruntów ma istotne znaczenie. Według regulacji 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzował przepis § 55 rozporządzenia z 2001 r., zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu; 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Dalsze postanowienia art. 24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).
W przedmiotowej sprawie skarżący brał udział w modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu H. w 2019 r., a w dokumentacji sporządzonej w trakcie jej przeprowadzania przy numerach działek, dla których jest ustalana granica (nr [...] i nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...] i nr [...]), gdzie sposób ustalenia przebiegu granicy wskazano "wg operatu ewidencji gruntów", widnieje podpis skarżącego kasacyjnie. Nie zgłaszał zatem w formie do tego przewidzianej zastrzeżeń odnośnie przebiegu granic pomiędzy ww. działkami w trakcie postępowania modernizacyjnego, w toku którego w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji. Takie zastrzeżenia zostały przez niego zgłoszone dopiero w 2020 r. w podaniu skierowanym do Starosty L.
W konsekwencji jeszcze raz przyjdzie podkreślić, że w toku postępowania aktualizacyjnego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach, na podstawie których już wcześniej dokonano wpisów w 1968 r. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się wszak do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym muszą mieć przy tym swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organ ewidencyjny nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń dotyczących danych zawartych w ewidencji, w tym w szczególności ustaleń w zakresie prawidłowości jednej z map z 1968 r., która w 1968r. stanowiła wraz z szeregiem innych dokumentów oraz po przeprowadzeniu innych czynności geodezyjnych, podstawę założenia katastru. Tym samym, nie wystarczy samo kwestionowanie prawidłowości czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisów, aby doszło do wnioskowanej aktualizacji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., I OSK 865/21 publik. CBOSA). Brak wzruszenia dokumentów, których wadliwość lub niepełność zarzuca skarżący, uniemożliwia dokonanie zmian w ewidencji. Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że samo zakwestionowanie przez skarżącego wcześniejszych wpisów, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, nie daje podstawy do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. W przypadku takim wystąpiłaby bowiem niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy treścią ewidencji a pozostającymi w obrocie prawnym dokumentami, w tym aktami własności ziemi z 1972 r., wydanymi na rzecz poprzedniczek prawnych skarżącego kasacyjnie tj. A.G. i J.B. Tym samym zarzut naruszenia art. 24 ust 2a pkt 1 lit d Prawa geodezyjnego i kartograficznego należało uznać za niezasadny.
W konsekwencji za niezasadne uznane zostały również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa procesowego ( pkt 1 skargi kasacyjnej). Zarzuty te bowiem sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podzielił ocenę organów odnośnie braku podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie wskazanym przez skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.