I OSK 686/21

I OSK 686/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1244/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
IV SA/Wr 121/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2020-10-14
I SA/Wa 686/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 182 § 2 i 3, art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1482
art 76 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 121/20 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 października 2020 r., IV SA/Wr 121/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2019 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta W. uznał W. M.(dalej: skarżący, strona) za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji strona złożyła m.in. oświadczenie, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
Od dnia 6 czerwca 2016 r. strona odbywała staż w firmie I. s.c. w W., na który została skierowana jako osoba bezrobotna. Skierowanie na staż obejmowało okres od 6 czerwca do 30 listopada 2016 r. Decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2016 r. w okresie odbywania stażu przyznano stronie stypendium w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie, tj. 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.; dalej: ustawa).
Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez skarżącego prawa do stypendium z dniem 1 grudnia 2016 r., ze względu na zakończenie stażu.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej ze względu na odmowę przyjęcia propozycji zatrudnienia.
W związku z powzięciem przez organ informacji, że skarżący od dnia 21 lutego 1994 r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, który nie został zawieszony na dzień dokonywania przez niego rejestracji w charakterze bezrobotnego, na mocy postanowienia Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2017 r., z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowiono postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami z [...] kwietnia 2014 r., [...] czerwca 2016 r., [...] grudnia 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r.
Decyzją z [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta W. uchylił swoją decyzję ostateczną z [...] kwietnia 2014 r. i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] kwietnia 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2017 r. Skarga na tę decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 lutego 2018 r., IV SA/Wr 638/17. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2018 r., I OSK 2047/18.
Kontynuując postępowanie wznowieniowe, Prezydent Miasta W. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] czerwca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta W. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] grudnia 2016 r. i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie utraty prawa do stypendium.
Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta W. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2017 r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej.
Zawiadomieniem z 16 października 2019 r. powiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego stypendium.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 5.751,60 zł brutto, tj. stypendium wypłaconego za okres od 6 czerwca 2016 r. do 28 listopada 2016 r. W podstawie prawnej podano w szczególności przepis art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu rejestracji, tj. [...] kwietnia 2014 r., strona złożyła nieprawdziwe oświadczenie w kwestii posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Oświadczenie to zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zatajenie faktu posiadania zarejestrowanej działalności gospodarczej sprawiło, że wypłacone stronie stypendium stało się świadczeniem nienależnym, co z kolei spowodowało konieczność orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania, bądź zaniechania. O świadomym wprowadzeniu w błąd nie można byłoby mówić w sprawie jedynie wówczas, gdyby skarżący, pomimo dołożenia należytej staranności, nie posiadał wiedzy o tym, że podane przez niego okoliczności są nieprawdziwe lub gdyby mu nie wyjaśniono, jakie okoliczności decydują o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej. Decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Strona, w dniu rejestracji w urzędzie pracy, została poinformowana o obowiązujących przepisach, w tym m.in. o tym, że za bezrobotnego nie może zostać uznana osoba, która złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub po złożeniu takiego wniosku nie zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Fakt zapoznania się z pouczeniem skarżący potwierdził zaś własnoręcznym podpisem.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożył skarżący.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że niewątpliwie, wobec wyjścia na jaw okoliczności uzasadniających pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej, świadczenie jakie uzyskał on w związku ze skierowaniem na staż, stanowi świadczenie otrzymane nienależnie. Co do takiej kwalifikacji nie może być wątpliwości, skoro stypendium, jakie pobrał skarżący było w sposób immanentny związane ze statusem bezrobotnego, jakim legitymował się skarżący na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2014 r., uznającej go z tym dniem za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku.
Sąd I instancji podniósł, że istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy świadczeniem nienależnym, a świadczeniem nienależnie pobranym, na co wielokrotnie zwracano uwagę w wyrokach sądów administracyjnych podkreślając, że sformułowania te nie są pojęciami tożsamymi. Nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie to zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli podmiotu. Natomiast świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy odnoszące się do stanu świadomości (woli) lub określonego działania.
Sąd I instancji wskazał, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia organów przepis art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi o podlegających zwrotowi świadczeniach nienależnie pobranych, które zostały wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia powołanego przepisu musi być dokonywana całościowo, tj. przy uwzględnieniu relacji jego końcowej części do dwóch przypadków wymienionych w części początkowej. Ustawodawca mówi bowiem o "innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy", co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że także dwa pierwsze przypadki (złożenie nieprawdziwego oświadczenia lub odwołanie się do sfałszowanych dokumentów) obejmują wyłącznie sytuacje, w których intencją beneficjenta świadczeń było wprowadzenie w błąd organu. Powinność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ustawodawca powiązał zatem w omawianym przepisie z kategorią tożsamą winie umyślnej, o czym jednoznacznie świadczy przyjęte przez ustawodawcę założenie świadomego wprowadzenia organu w błąd. Przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco, skoro ustawodawca zakłada zwrot nienależnie pobranych świadczeń w enumeratywnie określonych przypadkach.
Tym samym, zastosowanie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy należy wykluczyć w przypadkach winy nieumyślnej, a zatem m.in. w sytuacjach, w których doszło wprawdzie do podania nieprawdziwych danych, jednakże udzielenie tych wadliwych informacji nie było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych, zaś strona nie zmierzała do świadomego wprowadzenia w błąd organu. Dla stwierdzenia obowiązku zwrotu świadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, niezbędne jest ustalenie stanu świadomości strony odpowiadającego powszechnemu rozumieniu pojęciu winy umyślnej, skoro omawiany przepis traktuje o dążeniu do świadomego wprowadzenia organu w błąd. Zważywszy, że ustawodawca nie nakazuje domniemywać winy umyślnej, wina tego rodzaju musi być jednoznacznie wykazana. W wypadku skarżącego przyjęcie powinności zwrotu pobranego świadczenia uwarunkowane jest założeniem, że podanie nieprawdziwych danych dotyczących wpisu strony w rejestrze przedsiębiorców było po pierwsze, w subiektywnym pojęciu składającego to oświadczenie niezgodne z prawdą, a po drugie, miało na celu wprowadzenie organu w błąd, celem uzyskania określonej korzyści majątkowej. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenie musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy.
Sąd I instancji podał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżącego ujawniono w rejestrze przedsiębiorców w 1994 r., zaś wniosek o rejestrację, jako osoba bezrobotna został złożony przez skarżącego w kwietniu 2014 r. Pomiędzy wpisem w rejestrze przedsiębiorców, a rejestracją w charakterze bezrobotnego minęło zatem blisko 20 lat. Biorąc zatem pod uwagę wyjaśnienia skarżącego, który podał, że działalności gospodarczej nigdy faktycznie nie wykonywał i mając na uwadze dwie dekady, jakie upłynęły od dokonania wpisu można zakładać, że w chwili wystąpienia z wnioskiem do organu o rejestrację w charakterze bezrobotnego skarżący o wpisie z 1994 r. nie pamiętał, względnie był przekonany, że wpis taki pozbawiony jest znaczenia z powodu braku aktywności przedsiębiorcy. Jakkolwiek takie przekonanie nie znajduje uzasadnienia w regulacjach ustawowych, to służy zobrazowaniu hipotetycznego stanu świadomości skarżącego, któremu obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przypisany być może jedynie wówczas, gdy świadomie zmierzał do wprowadzenia organu w błąd. W ocenie Sądu I instancji subiektywne, choć znajdujące usprawiedliwienie w pewnych okolicznościach (upływ czasu, brak aktywności gospodarczej) przeświadczenie skarżącego o tym, że nie jest on przedsiębiorcą, musi być brane pod uwagę, przy weryfikacji okoliczności świadczących na rzecz winy umyślnej, jakiej wymaga ustawodawca w powołanym już art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Oceny tej organ natomiast nie dokonał, poprzestając na stwierdzeniu, że sam fakt podania niezgodnych ze stanem faktycznym informacji dotyczących wpisu w rejestrze przedsiębiorców aktualizuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Powinność ta powstaje natomiast jedynie w przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd organu, co oznacza, że składający niezgodne ze stanem faktycznym oświadczenie musi po pierwsze intencją swą obejmować podanie informacji nieprawdziwych, a po drugie musi mieć na celu wprowadzenie w błąd organu. O ile więc w konkretnym stanie faktycznym nie będzie podstaw do przypisania stronie winy umyślnej, nie będzie także przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę na kwestie odnoszące się do samych pouczeń, jakich udzielono skarżącemu zarówno przy rejestracji jako osoba bezrobotna, jak i w wypadku przyznania prawa do stypendium stażowego w decyzji z [...] maja 2016 r. Skarżącego zarejestrowano jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku i tym samym udzielenie mu na tym etapie pouczenia dotyczącego przesłanek uznania świadczeń pieniężnych za nienależnie pobrane było nieadekwatne do okoliczności sprawy, skoro tych świadczeń mu nie przyznano. Nie można przy tym przyjąć, by pouczenie to mogło wywołać także skutki na przyszłość, to jest przy kolejnych decyzjach przyznających jakiegokolwiek świadczenia. Pouczenie spełnia bowiem wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła je odnieść do swojej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia.
Natomiast w decyzji o przyznaniu stypendium stażowego (z [...] maja 2016 r.), pouczenie jakie otrzymał skarżący ograniczyło się do stwierdzenia, że "prawo do stypendium przysługuje pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę". Takiego sformułowania nie sposób uznać za wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności, w których strona może spodziewać się obowiązku zwrotu. Jest to tym bardziej istotne, że dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego zwrot świadczenia mógł być w ogóle potencjalnie rozważany, skoro uprzednio skarżący zarejestrowany był jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, a zatem nie został w jakikolwiek sposób uposażony.
Zdaniem Sądu I instancji, jakkolwiek istotność akcentowanego przez organy fragmentu pouczenia (dotyczącego informacji o obowiązujących przepisach, m.in. o tym, że za bezrobotnego nie może zostać uznana osoba, która złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub po złożeniu takiego wniosku nie zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął) jest niewątpliwa, to jednak okoliczności sprawy wymagały pouczenia strony – na etapie skierowania na staż i przyznania stypendium stażowego – także o ustawowych przesłankach zwrotu stypendium stażowego jako świadczenia nienależnego. Ani z treści decyzji z [...] czerwca 2016 r., ani z nadesłanej przez organ, na wezwanie Sądu, dokumentacji związanej ze skierowaniem strony na staż (umowy o skierowaniu na staż z [...] maja 2016 r. oraz podpisanego w dniu 25 maja 2016 r. druku pouczenia) nie wynika, by skarżący otrzymał pouczenie o treści odpowiadającej przepisowi art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nadesłany przez organ formularz pouczenia, podpisany przez stronę w dniu 25 maja 2016 r. odnosi się do kwestii stricte związanych z warunkami odbywania stażu, tj. m.in. sytuacji dotyczących jego przerwania, czasu pracy bezrobotnego skierowanego na staż, dni wolnych. W tych okolicznościach, treść pouczenia z jakim skarżący zapoznał się w dniu [...] kwietnia 2014 r., kiedy rejestrował się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie chroni organów przed zarzutem, że skarżący nie został właściwie pouczony o konsekwencjach nieuprawnionego poboru świadczenia (stypendium stażowego).
W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie, w przypadku uznania, że istotna sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie (odmowę jego zastosowania) i przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma podstaw do przypisania stronie winy umyślnej we wprowadzeniu w błąd organu, a tym samym że nie zachodzą przesłanki nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy odwołują się do winy świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym, dlatego też organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do ustalenia, czy nieuprawnione pobranie zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło z winy osoby, której to świadczenie przyznano. Zgodnie bowiem z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tego, kto przyjął świadczenie wiedząc lub mógł tę wiedzę uzyskać przy zachowaniu wymaganej staranności, że mu się ono nie należy, co obok przypadku posłużenia się sfałszowanymi dokumentami i świadomego wprowadzenia w błąd, dotyczy również osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń i złożyła nieprawdziwe oświadczenie.
Uwzględniając powyższe skarżący kasacyjnie wskazał, że o winie osoby pobierającej świadczenie przesądza również i taka okoliczność, że wiedzę na temat tego, czy świadczenie się mu należy mógł uzyskać przy zachowaniu wymaganej staranności, lecz zaniechał prób dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Oświadczenie o spełnieniu warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 33 ust. 5 ustawy) i choćby z tego względu można oczekiwać, że formularz oświadczenia zostanie wypełniony przez rejestrującego się w sposób odpowiedzialny, po uprzednim zweryfikowaniu, czy rzeczywiście założenia osoby składającej oświadczenie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie za nieprawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, która prowadzi do zwolnienia bezrobotnego z odpowiedzialności za treść składanych oświadczeń i każe uwzględniać subiektywne przeświadczenie osoby rejestrującej się jako bezrobotna o spełnieniu warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej bez względu na to, czy przy dochowaniu staranności strona mogła dokonać ustaleń niezbędnych do złożenia oświadczenia odpowiadającego prawdzie. W ocenie Wojewody art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy znajdzie zastosowanie wobec osoby zdolnej do podejmowania we własnym imieniu zobowiązań, względem której można oczekiwać dbałości o należyte prowadzenie swoich spraw, świadomej ciążącej na niej odpowiedzialności za treść składanego oświadczenia. Działaniem zawinionym jest bowiem również lekkomyślność i niedbalstwo strony. Jest okolicznością bezsprzeczną, że skarżący złożył nieprawdziwe oświadczenie na temat tego, czy składał wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący bezsprzecznie został pouczony, komu przypisywany jest przymiot osoby bezrobotnej, a więc jakie okoliczności warunkują przyznanie statusu osoby bezrobotnej, nie tylko zasiłków, ale i innych form pomocy przewidzianych ustawą. Jego mylne przeświadczenie, że jest osobą spełniającą te warunki w sytuacji, gdy złożył wniosek o wpis w ewidencji działalności gospodarczej, zapomniał o tym zdarzeniu i nie wykreślił wpisu pomimo tego, że działalności gospodarczej nie prowadził, w zupełności pozwala na stwierdzenie, że to z winy rejestrującego się jako bezrobotny doszło do wypłacenia świadczenia nienależnego, co uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej do jego zwrotu. Świadczenia dla osób bezrobotnych są wypłacane ze środków publicznych, nie ma zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia w tym, by skutki błędów osoby rejestrującej się jako osoba bezrobotna, jej braku staranności czy odpowiedzialności za treść składanych oświadczeń, obciążały ich dysponenta. Wojewoda dokonał oceny, czy skarżący ponosi winę za złożenie nieprawdziwego oświadczenia, wskazując zarówno na brak należytej staranności w kwestii rejestracji działalność gospodarczej i wyjaśnił, że o świadomym wprowadzeniu w błąd nie można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby odwołujący się, pomimo dołożenia należytej staranności nie posiadał wiedzy, iż podane przez niego okoliczności są nieprawdziwe lub gdyby mu nie wyjaśniono, jakie okoliczności decydują o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej.
Skarżący kasacyjnie wskazał także, że treści pouczeń udzielanych skarżącemu były prawidłowe i skuteczne, a organ zajmujący się rejestracją osób bezrobotnych nie uchybił obowiązkom informacyjnym. Skarżący został bowiem zapoznany z warunkami uzyskania statusu osoby bezrobotnej jak również z uprawnieniami, jakie wiążą się z uzyskanym statusem. Pouczono go, że utrata statusu bezrobotnego następuje gdy osoba bezrobotna nie spełnia wymogów definicji, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i wskazano, jakie świadczenia są za takie uznawane. Poinformowano również rejestrującego się, że ma on prawo do korzystania z usług instrumentów rynku pracy i mogą być wobec niego dodatkowo stosowane takie działania jak staż i stypendium z tytułu stażu. Pouczenie udzielone rejestrującemu się jako bezrobotny było udzielone w sposób zrozumiały, skoro strona w toku postępowania administracyjnego wskazała, że jej własne oświadczenie o nieskładaniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej było wynikiem błędnego przeświadczenia, że takiego wpisu nie posiada i w związku z tym może się zarejestrować jako osoba bezrobotna. Oznacza to, że skarżący zrozumiał treść pytania zawartego w formularzu przy rejestracji i był świadomy, że to ono warunkuje możliwość rejestracji i uzyskania pomocy dla osób bezrobotnych.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pouczenie, jakie otrzymał skarżący adresowane było w nagłówku wyraźnie "dla bezrobotnego bez prawa do zasiłku", nie było zatem konieczności ustalania przez bezrobotnego, czy treść tego pouczenia w jakimś stopniu go nie dotyczy. W treści pouczenia wspomniano o możliwości uzyskania stypendium z tytułu stażu, w części pouczenia dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w żaden sposób nie dokonano zawężenia tego pojęcia wyłącznie do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie oczywistym jest także, że pouczenia udzielane są także na przyszłość, w większości dotyczą bowiem sytuacji przyszłych, jakie mogą zaistnieć po dokonaniu rejestracji. Z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 14 kwietnia 2020 r, w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 667) wyraźnie wynika, że pouczenia o warunkach zachowania statusu bezrobotnego/ poszukującego pracy dokonuje się jednokrotnie, przy zgłoszeniu do powiatowego urzędu pracy (§ 8 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). Organ dokonuje natomiast także pouczenia, kiedy dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia, przywołując się przy tym na treść przepisów ustawy i nie dokonując ich modyfikacji, aby nie doszło do wprowadzenia w błąd osoby rejestrującej się. Ze względu na stopień skomplikowania i obszerność ustawy, uwzględniając przy tym złożoność i różnorodność okoliczności życiowych rejestrujących się jako bezrobotni, nie sposób oczekiwać, aby organ dokonywał pouczeń adekwatnych do sytuacji osobistej każdej z tych osób.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów skierowanych przeciwko ustaleniom faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, nie zakwestionowano także wykładni prawa materialnego. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonał nieadekwatnej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, mając na względzie prawidłowe ustalenia faktyczne i prawidłową wykładnię stosowanego przepisu. W konsekwencji nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżony wyrok lub nie zakwestionowano przyjętej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie mógł niewłaściwie zastosować art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro uznał, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest świadome i celowe wprowadzenie organu w błąd przez złożenie nieprawdziwego oświadczenia, a następnie stwierdził, że organy nie oceniły prawidłowo udzielonych stronie pouczeń, które nie świadczą o właściwym poinformowaniu jej na etapie uzyskania stypendium o konsekwencjach jego nieuprawnionego pobierania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do weryfikowania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, bez postawienia zarzutów w skardze kasacyjnej.
Dokonując wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy Sąd I instancji przyjął, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma miejsce wówczas, gdy złożenie przez stronę nieprawdziwych oświadczeń miało charakter świadomy i nakierowane było na wprowadzenie organu w błąd. Nie ma zatem decydującego znaczenia fakt rzeczywistej niezgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, istotne jest, czy osobie składającej można przypisać winę, którą Sąd I instancji kwalifikuje jako winę umyślną, a to ze względu na ustawową przesłankę "świadomego wprowadzenia w błąd". Tym samym Sąd I instancji przyjął, co wyraźnie zostało zadeklarowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że obowiązek zwrotu nie powstaje w przypadku winy nieumyślnej we wprowadzeniu organu w błąd. Nie mogą zatem odnieść skutku argumenty skargi kasacyjnej, że formami winy są także lekkomyślność lub niedbalstwo, te formy winy łączone są z nieumyślnością. Przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy nie można podważać zarzutem niewłaściwego jego zastosowania.
Podobnie wygląda sprawa z argumentami uzasadnienia dotyczącymi udzielonych stronie pouczeń. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy uzasadniany jest tezą, że udzielone pouczenia były wystarczające i prawidłowe, strona je zrozumiała i była świadoma, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi przeszkodę do pobierania świadczeń dla bezrobotnych. Także zatem w tym przypadku zarzut ten budowany jest w oparciu o inną ocenę stanu faktycznego. Bez uprzedniego postawienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego oparcia wyroku na wadliwie przyjętym stanie faktycznym, sprzecznym z materiałem dowodowym lub nieadekwatnym względem ustaleń poczynionych przez organy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może odnieść skutku.
Stanowiska tego nie może zmienić powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok wydany w przedmiotowo tożsamej sprawie (I OSK 2528/17), skoro w tym przypadku inna była ocena stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w stosunku do inaczej postawionych zarzutów kasacyjnych.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.