I OSK 685/24

I OSK 685/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Bd 634/23 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 2023-11-22
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 634/23 w sprawie ze skargi A.Z. na zarządzenie Starosty Włocławskiego z dnia 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 maja 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. (dalej "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na zarządzenie Starosty Włocławskiego z 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu 1. uchylił zaskarżone zarządzenie oraz 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Starosta Włocławski zarządzeniem z 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie gminy F.
Skargę na powyższe zarządzenie (akt zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu) wniosła skarżąca, właścicielka działki nr [...] w obrębie [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463) poprzez zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu (w skrócie UPUL), mimo że skarżąca (właściciela działki nr [...]) nie została zawiadomiona na piśmie o wyłożeniu projektu UPUL, co uniemożliwiło jej złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu,
2) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL obejmującego działkę nr [...], mimo że ta działka nie została przeznaczona do produkcji leśnej – co potwierdza chociażby decyzja Wójta Gminy F. z lat 2019 i 2020 w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego, gdzie [...] ha stanowią grunty rolne (podatek rolny),
3) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, poprzez zatwierdzenie UPUL dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której powierzchnia wynosi [...] ha (z czego [...] to grunty rolne) – w sytuacji kiedy sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha,
4) art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) poprzez istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Starosta Włocławski wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wszyscy właściciele nieruchomości zamieszkujący na terenie Gminy F. zostali poinformowani o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu indywidulnie oraz informacja ta została wywieszona na tablicach ogłoszeń w każdym sołectwie. Osoby zamieszkałe poza granicami gminy zostały poinformowane telefonicznie lub listownie bez potwierdzenia odbioru korespondencji. Starosta wskazał ponadto, że skarżąca wiedziała, iż grunt stanowiący jej własność posiada użytek Ls i w związku z tym podlega uproszczonemu planowi urządzenia lasu. W tym względzie organ wskazał na wypis i wyrys z ewidencji gruntów. Starosta podniósł, że rozbieżności w powierzchni przeznaczonej do produkcji leśnej na nieruchomości skarżącej zostały zauważone w trakcie prac przy sporządzaniu UPUL. Na nieruchomości skarżącej stwierdzono młodnik sosnowy z sadzenia. Najwcześniejszy zapis fotograficzny potwierdzający jego istnienie pochodzi z 2010 r. (geoportal, Google Earth Pro). Dane te nie są objęte ochroną - skarżąca miała możliwość weryfikacji informacji o swojej nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na negatywne konsekwencje uchylenia UPUL dla innych właścicieli lasów na terenie Gminy F. (brak możliwości pozyskiwania drewna, wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych) oraz możliwe szkody środowiskowe ze względu na brak pielęgnacji upraw, możliwe zagrożenie wskutek niemożności usuwania drzew zagrażających bezpieczeństwu. Starosta wskazał, że w UPUL zadania gospodarcze zostały określone przede wszystkim dla użytku Ls o powierzchni 0,33 ha.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę, aczkolwiek nie podzielił w pełni stanowiska skarżącej. Za niezasadny uznał zarzut braku powiadomienia jej na piśmie o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w sytuacji kiedy nie jest kwestionowane, że w sprawie doszło do publicznego wyłożenia projektu UPUL, o czym publicznie informowano. Zdaniem WSA, zasadniczą kwestią w sprawie była prawidłowość ujęcia w UPUL jako lasu całości działki nr [...] (stanowiącej własność skarżącej) o powierzchni [...] ha, a nie jedynie tej jej części, która w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest jako LsIV o powierzchni [...] ha. W tym względzie WSA zaznaczył, że wbrew sugestiom Starosty z odpowiedzi na skargę - zatwierdzony UPUL odnosi się do całości, a nie tylko do części działki skarżącej.
Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W świetle powyższego decydujące dla określenia czy przedmiotowy grunt (działka nr 54) miał charakter leśny, było nie tylko ustalenie, czy miał on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy był pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także, czy był on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie ustaleń co do ostatniej ze wskazanych przesłanek (kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej) nie poczyniono, w związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się las w rozumieniu ustawy o lasach. Z akt sprawy wynika jedynie, że działka skarżącej jest pokryta w całości roślinnością leśną i grunt pokryty taką roślinnością ma powierzchnię ponad 0,10 ha. Nie wynika natomiast na jakiej podstawie Starosta ustalił, że sporna część gruntów działki skarżącej jest przeznaczona do produkcji leśnej, zwłaszcza w kontekście ustalenia, że sporna część gruntów w ewidencji gruntów i budynków nie została oznaczona jako las. Brak w szczególności jakichkolwiek dowodów na twierdzenie wykonawcy projektu UPUL, że przedmiotowy las to "las z sadzenia wykonanego ok. 2000 – 2002". Nie wiadomo także na jakiej podstawie organ uznał, że istniejące na gruncie skarżącej zadrzewienie ze względu na swój charakter w ogóle nadaje się "do produkcji leśnej". Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. W przypadku jeżeli istniałby taki automatyzm – zbędne byłoby wyróżnienie przez ustawodawcę "przeznaczenia do produkcji leśnej" jako odrębnej przesłanki pozwalającej kwalifikować dany las (w znaczeniu przyrodniczym) jako las w znaczeniu ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika także, aby na spornym obszarze nieruchomości skarżącej w sposób faktyczny prowadziła ona produkcję leśną. Sąd I instancji zauważył, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, ale zadrzewienie (por. art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) odnośnie którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody chroniące drzewa przed wycinką.
W oparciu o powyższe WSA uznał, że organ zatwierdzający uproszczony plan urządzenia lasu nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego dotyczących sporządzania ww. aktu, w szczególności zaś art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ ustalił, że cały grunt stanowiący nieruchomość skarżącej jest pokryty lasem spełniającym kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."). WSA nie dopatrzył się przy tym przesłanek, aby uchylić zaskarżony akt w części, w szczególności ze względu na jego zasięg obszarowy (lasy na terenie całej Gminy F.). Podkreślił, że stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, które organ przedstawił Sądowi wypełniając wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przedstawienia akt kompletnych i uporządkowanych – nie wynika, aby zarządzenie nr 35/20 dotyczyło innego uproszczonego planu urządzenia lasu niż przedstawiony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Obręb ewidencyjny [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. Przedstawione akta nie zawierają żadnych innych dokumentów – uproszczonych planów urządzenia lasu. Ponadto w samym zarządzeniu mowa jest tylko o jednym zatwierdzanym załączniku (a więc należy rozumieć że mowa w nim o jednym uproszczonym planie urządzenia lasu), a nie o wielu załącznikach stanowiących odrębne uproszczone plany urządzenia lasu. Uwzględniając zatem, że grunty skarżącej zajmują [...] ha z niecałych [...] ha objętych przedmiotowym UPUL, nie można stwierdzić, aby uchylenie przedmiotowego zarządzenia miało skutek dla całej gminy. W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po ustaleniu czy spełniona jest przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśnej" w odniesieniu do spornej części działki nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Włocławski wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. I OSK 117/22 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny zauważył, że sąd nie wykazał, by wszystkie wyeliminowane wyrokiem postanowienia naruszały art. 3 pkt.1 lit. a-c ustawy o lasach. Sąd administracyjny ma obowiązek wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem całego kontrolowanego aktu i należytego umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie. Oznacza to konieczność przedstawienia całego toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Strona musi zrozumieć racje, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną. Brak takich rozważań nie pozwala na ocenę, czy sąd rozpoznał istotę sprawy, to jest czy przeanalizował stan faktyczny przez pryzmat wskazanych norm prawa materialnego.
W ocenie NSA, analiza skargi złożonej przez A.Z. do Sądu I instancji nie pozwalała w sposób niebudzący wątpliwości przyjąć, by objęto nią całe zarządzenie Starosty. Jej autorka wskazała, że zaskarża w całości akt zatwierdzenia przez Starostę Włocławskiego uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 01.01.2020 r. do 31.12.2029 r. (obręb ewidencyjny: [...], powierzchnia ogólna: [...] ha, gmina F., powiat włocławski, województwo kujawsko - pomorskie), działka nr [...]. Zdaniem Sądu Odwoławczego taki zapis powinien wzbudzić w kontrolowanym Sądzie wątpliwości co do tego, czy skarżąca w istocie kwestionowała całe zarządzenie, czy tylko jego część, jeśli zaś część to w jakim fragmencie. Wszelkie wątpliwości co do zakresu zaskarżenia winny skłonić do uzyskania wyjaśnień od skarżącej. Na gruncie przepisów ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne brak podstaw by przyjąć, że Sąd może domniemywać, co jest przedmiotem zaskarżenia, gdyż to sama strona decyduje, jaki akt administracyjny i w jakim zakresie chce poddać sądowej kontroli (postanowienie NSA z 13.02.2014 r., II GSK 2272/13, LEX nr 1450754).
NSA podkreślił także, że Sąd I Instancji pominął także konieczne badanie, czy i w jakim zakresie skarżąca posiada uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Żądać wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego może wyłącznie podmiot do tego uprawniony. Badanie istnienia legitymacji skargowej jest obowiązkiem sądu administracyjnego. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi jedynie w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Niewykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 21 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do udzielenia odpowiedzi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy skarżąca kwestionuje całe zarządzenie Starosty Włocławskiego z 12 czerwca 2020 r., nr 35/20 w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu, czy tylko jego część, jeśli zaś część to w jakim fragmencie.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca kwestionuje całe zarządzenie Starosty Włocławskiego z 12 czerwca 2020 r., nr 35/20 albowiem jego istnienie w tym kształcie bezpośrednio oddziałuje na działkę skarżącej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 634/23 odrzucił skargę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej "P.p.s.a."), związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 117/22. Sąd I instancji przytoczył treść art. 50 § 1 P.p.s.a. statuujący o interesie prawnym podmiotu wnoszącego skargę. Sąd ten zauważył również, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, jak wskazał pełnomocnik skarżącej w piśmie z 11 sierpnia 2023 r. jest całe zarządzenie Starosty Włocławskiego, a nie tylko jego część, tj. w zakresie nieruchomości należącej do skarżącej. W piśmie tym pełnomocnik nie podał natomiast żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na to w jaki sposób uproszczony plan urządzania lasu będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że charakter, treść i cel zaskarżonego aktu nie odnosi się bezpośrednio i wprost do sfery prawnej skarżącej, wynikającej z przepisu prawa regulującego jej własną sytuację prawną. Akt, którego przedmiotem regulacji jest uproszczony plan urządzania lasu, nie stanowi bowiem bezpośrednio naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej. Interes prawny skarżącej nie mógł być zatem naruszony samym zaskarżonym aktem. Interes skarżącej, w zakresie objętym regulacją wynikającą ze skarżonego aktu można zakwalifikować jako interes faktyczny. Skarżąca nie może natomiast skutecznie wywodzić swej legitymacji skargowej z samego faktu posiadania nieruchomości na terenie wskazanym w skarżonym zarządzeniu. W takich okolicznościach Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżony akt Starosty naruszył jej prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tych względów, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Starosty Włocławskiego, a Sąd I instancji jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest szersze niż wskazał to Sąd a quo w niniejszym postępowaniu, może bowiem obejmować także prawa i obowiązku regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego, a ponadto NSA zobowiązał WSA do zbadania legitymacji do złożenia skargi administracyjnej przez skarżącą a nie do odrzucenia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca kasacyjnie złożyła także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do
wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Powyższe stanowisko wyrażone w orzecznictwie, znajduje się w opozycji do tego, co ustalił WSA w Bydgoszczy w postanowieniu z 22 listopada 2023 r. Skarżąca odpowiadając na zobowiązanie Sądu meriti pismem z 11 sierpnia 2023 r. wskazała, że kwestionuje całe zarządzenie Starosty Włocławskiego z 12 czerwca 2020 r., nr 35/20 w przedmiocie urządzania lasu, albowiem jego istnienie w tym kształcie bezpośrednio oddziałuje (co zostało wskazane w skardze administracyjnej i kolejnych pismach) na działkę skarżącej.
Skarżąca podniosła ponadto, że istnienie uproszczonego planu urządzenia lasu w aktualnym kształcie spowoduje szkody w majątku innych osób, który ustanawiany jest na okres 10 lat. To właśnie przez ten czas, skarżąca będzie ograniczona m. in. w przypadku chęci przekształcenia działki w działkę budowlaną czy też dokonania wycinki drzew (po uprzednim uzyskania pozwolenia). Nie jest prawdą, że właściciele nieruchomości bez zatwierdzonego planu nie będą mogli wykonywać swobodnie czynności gospodarczych, tym samym pozyskiwać drewna, wykonywać zabiegów pielęgnacyjnych itp. To właśnie istnienie UPUL w tej wersji powoduje, iż skarżąca, a także inni właściciele nieruchomości nie mają m. in. możliwości przeklasyfikowania działki, mają problemy z jej sprzedażą, czy niewłaściwie wyliczana jest kwot podatku leśnego (albo rolnego). Zaskarżony akt stanowi zatem bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż posiada on usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (...).
Wedle natomiast art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (podobnie B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 424–425). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 53 § 2 P.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny czy skarżąca, będąca właścicielką działki nr [...] położonej w obrębie [...], posiada interes prawny w zaskarżeniu aktu (zarządzenia z 12 czerwca 2020 r. nr 35/20) zatwierdzenia przez Starostę Włocławskiego uproszczonego planu urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2029 r., sporządzonego dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, dla lasów położonych na terenie gminy F. o łącznej powierzchni [...] ha w obrębie miejscowości: B., C., C., (...), W., W., Z.
Po pierwsze zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 ustawy o lasach). Zatwierdzenie to aczkolwiek nadaje moc prawną zapisom planu skierowanym do właścicieli lasów położonych na terenie nim objętym i imiennie w tym planie wskazanych, kształtując sytuację prawną tych właścicieli w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, co mogłoby sugerować, iż jest to akt wydany w indywidualnej sprawie, to z uwagi na tryb jego dokonania nie może być utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast spełnia ono jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym w uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności. Zatwierdzenie to niewątpliwie ma też charakter publicznoprawny, albowiem następuje w sprawie z zakresu administracji publicznej i jest władczym aktem organu administracji publicznej, co odpowiada kolejnej przesłance wymienionej w powołanym przepisie. Ocenić w związku z tym należy, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach zainteresowani właściciele lasu mogą składać po wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zastrzeżenia i wnioski, które podlegają rozpoznaniu w formie decyzji przez starostę, a po wyczerpaniu toku instancyjnego zaskarżenia otwarta jest droga do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to przewidziane w tym uregulowaniu uprawnienie kwestionowania projektu planu przed jego zatwierdzeniem, nie stoi na przeszkodzie w poszukiwaniu przez właściciela lasu ochrony na gruncie wymienionego uprzednio art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a przez zaskarżenie zatwierdzenia planu uproszczonego urządzenia lasu do sądu administracyjnego. Możliwość skorzystania z tej formy ochrony sądowej może okazać się niezbędna w tych przypadkach, w których nie dochowano wymogu zawiadomienia na piśmie właściciela lasu o wyłożeniu projektu planu w terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Legitymacja skargowa do sądu administracyjnego oparta została natomiast na posiadaniu interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, iż legitymowanym do wniesienia skargi jest co do zasady podmiot, wobec którego istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., II OSK 1412/21).
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie działka należąca do skarżącej (nr [...]) położona jest na terenie obejmującym w swej treści zarządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu z 12 czerwca 2020 r. nr 35/20 zatwierdzonego przez Starostę Włocławskiego. Z tego też względu, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, posiada ona interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżony akt Starosty oddziałuje na bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącej. Zgodzić się tym samym należy z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, że na mocy wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 117/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobligowany był do zbadania czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Starosty Włocławskiego, a nie przyjęcia a priori, iż skarżąca takiej legitymacji nie posiada. Dlatego też, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, istniały podstawy do stwierdzenia, że skarżąca posiada legitymację skargową, o jakiej mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Taka zaś ocena nie uprawniała tego Sądu do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., tj. odrzucenia skargi, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie było niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ustalenia poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jak i sprawie o sygn. I OSK 117/22.
W oparciu o powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).