I OSK 685/22

I OSK 685/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Ke 832/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-12-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 832/21 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia zbiorów danych i operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach na rzecz M.C. kwotę 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. II SA/Ke 832/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.C. (Skarżąca) na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (Inspektor) z [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy włączenia zbiorów danych i operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd Wojewódzki, stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Decyzją z [...] września 2021 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego (Starosta) z [...] lipca 2021 r. orzekającą o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Pińczowie zbiorów danych i operatu technicznego, sporządzonych przez wykonawcę pracy geodezyjnej Przedsiębiorstwo Geodezyjne F., przekazanych jako wyniki pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem: [...], której celem było wyznaczenie punktów granicznych/ustalenie przebiegu granic działki numer [...], położonej w obrębie C., gmina D.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że 19 maja 2021 r. Skarżąca, złożyła do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Pińczowie zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych polegających na wykonaniu wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] położonej w obrębie C., gmina D.
Wynik przeprowadzonej 28 maja 2021 r. przez Starostę weryfikacji dokumentacji został przedstawiony w protokole weryfikacji, w którym wykazano nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa, dotyczące kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów.
W piśmie z 31 maja 2021 r. Skarżąca ustosunkowała się do wyników weryfikacji utrwalonych w protokole weryfikacji. Pismo to Starosta uznał za odpowiedź na protokół weryfikacji. W tym samym dniu Skarżąca złożyła w Starostwie zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych, przesyłając w wersji elektronicznej poprawiony operat techniczny.
Starosta nie uwzględnił stanowiska Skarżącej i 7 czerwca 2021 r. zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie wydał zaskarżoną decyzję. Przyczyną odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego były nieprawidłowości wykazane w protokole weryfikacji z 28 maja 2021 r. oraz inne nieprawidłowości, nie wynikające z protokołu.
Po wydaniu decyzji do Starosty wpłynął wniosek Skarżącej o umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych. Organ poinformował jednak, że brak jest podstaw do jego rozpoznania. Ponadto Skarżąca przesłała 1 września 2021 r. dokumenty oraz uwagi dotyczące akt postępowania, wskazując między innymi, że akta sprawy organu pierwszej instancji nie zawierają zawiadomienia o przekazaniu wyników prac geodezyjnych, które zostało przekazane Staroście 31 maja 2021 r., zasadnym więc jest pozyskanie tego zawiadomienia poświadczonego za zgodność z oryginałem. Z kolei informacja w aktach sprawy na K-19 strona 135, że 28 czerwca 2021 r. przeprowadzono ponowną weryfikację prac geodezyjnych nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Na geoportalu z 28 czerwca 2021 r. załączony jest protokół weryfikacji z 28 maja 2021 r. Nie doszło zatem do ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych, choć organy obu instancji stoją na stanowisku, że złożenie do organu ponownego zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych powinno skutkować ponowną weryfikacją. Ponadto w aktach sprawy sporządzonych przez organ I instancji brak jest informacji, jakie pliki (elektroniczne operaty techniczne) przekazane zostały przez wykonawcę prac geodezyjnych do Starosty oraz jakie pliki operatów technicznych organ I instancji przekazał do ŚWINGIK. Do tych akt nie załączono również odpowiedzi Starosty na skargę na pracownika, którą wykonawca prac geodezyjnych złożył w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Skarga uznana została przez Starostę za zasadną. Reasumując wskazano, że wykonawca prac geodezyjnych jest świadomy, że do poprawionego operatu technicznego, przekazanego do organu 31 maja 2021 r., wraz z ponownym zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, omyłkowo nie załączył szkicu granicznego stanowiącego integralną część protokołu ustalenia przebiegu granic działek, Jest to jednak typowa omyłka redakcyjna, wynikająca z faktu ponownego generowania pliku pdf składającego się z wielu stron oraz omyłkowe niezaznaczenie w oprogramowaniu geoorganizer pliku jednostkowego zawierającego skan tego szkicu granicznego.
Rozpatrując odwołanie Skarżącej Inspektor podał, że na podstawie złożonego przez wykonawcę 19 maja 2021 r. operatu wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych oraz treści protokołu weryfikacji nr [...] sporządzonego 28 maja 2021 r. nie jest nieprawidłowością: "Nieprawidłowo skompletowany operat techniczny - skany zwrotnych potwierdzeń zawiadomień umieszczone chaotycznie w operacie (należy strony zamieścić obydwie obok siebie) co uniemożliwia sprawdzenie czy strona została prawidłowo zawiadomiona, T. P. nie występuje w zakresie opracowania w EG1B (załączono zwrotkę) w przypadku gdy stronę udało się zawiadomić nie należy załączać kopii koperty z awizo D.J.), źle zeskanowany protokół strona 73 operatu - nieczytelna kol. 1, zdublowane skany zwrotki dot. W. G. ". Zdaniem organu odwoławczego wykonawca prac geodezyjnych w tym przypadku nie naruszył § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429, dalej "rozporządzenie z 18 sierpnia 2020 r."), choć zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.
Organ odwoławczy uznał, że nie jest nieprawidłowością brak imion rodziców osób fizycznych w protokole ustalenia granic z przywołaniem § 37.1 i § 39.5-6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393, dalej "rozporządzenie z 29 maca 2001 r."), bowiem załącznik nr 3 do dotychczas obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera wzór protokołu ustalenia granic wraz z przykładowymi wpisami, w którym brak jest pozycji dotyczącej imion rodziców osób fizycznych. Ponadto nie jest nieprawidłowością brak w sprawozdaniu technicznym informacji, w jakim układzie odniesienia wykonano opracowanie. Błędów logicznych i pisarskich także nie można uznać jako nieprawidłowości. Przepis § 37 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, zawiera katalog niezbędnych informacji, jakie należy zawrzeć w sprawozdaniu technicznym. Brak jest natomiast informacji w tym katalogu na temat układu odniesienia, w którym wykonano opracowanie. Poza tym w sprawozdaniu wykonawca zawarł informację na temat układu odniesienia w jakim zostało wykonane to opracowanie.
W ocenie organu nie jest również nieprawidłowością wykazaną jako nr 4 stwierdzenie, że "awizo nie skutkuje skutecznym zawiadomieniem strony (w operacie zamieszczono liczne awiza)". Wykonawca prac geodezyjnych zawiadamia bowiem strony na podstawie danych zawartych w prowadzonej przez Starostę bazie ewidencji gruntów i budynków. Podobnie nie jest nieprawidłowością wykazaną jako nr 5 stwierdzenie, że szkic osnowy pomiarowej winien mieć nazwę "Szkic osnowy pomiarowej". Na stronie 14 operatu technicznego szkic osnowy pomiarowej jest nazwany jako "szkic osnowy", co nie jest błędem.
Mimo takiej oceny większości uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji z 28 maja 2021 r., organ II instancji uznał jednak za nieprawidłowo spisany protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych - co opisano w protokole weryfikacji jako nieprawidłowość nr 1. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do obowiązującego w czasie zgłoszenia przedmiotowej pracy geodezyjnej rozporządzenia z 29 marca 2001 r., granice należy ustalać dla poszczególnych działek (w jednym wierszu może być ustalona wspólna granica co najwyżej dwóch działek). Wbrew temu w pozycji 2, 3, 7, 13, 15 i 26 protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych jest ustalana więcej niż jedna granica wspólna dwóch działek.
Mając na uwadze opisane powyżej ustalenia w zakresie realizacji pracy geodezyjnej zgłoszonej pod identyfikatorem [...] organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowo sporządzony protokół ustalenia granic działek ewidencyjnych praca geodezyjna została wykonana z naruszeniem opisanych powyżej przepisów prawa i standardów w dziedzinie geodezji i kartografii.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, Skarżąca zarzuciła:
1. obrazę art. 12 b ust. 1 w związku z ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że organ ma prawo wydać decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, w sytuacji, gdy te wyniki są prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, a zostały tylko zamieszczone w nieprawidłowym miejscu formularza protokołu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że weryfikacja, o której mowa w art. 12b ust. 1 obejmuje tylko i wyłącznie "weryfikację wyników zgłoszonych prac geodezyjnych pod względem zgodności z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii", a umieszczenie danych wynikających z tych wyników w nieprawidłowym miejscu protokołu nie jest objęte zakresem weryfikacji;
2. obrazę art. 12b ust. 6 i 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 138 § 2 kpa oraz w zw. z art. 15 kpa polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została ze stwierdzonym przez organ odwoławczy naruszeniami przepisów prawa, a konieczny do wyjaśniania zakres miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. nie sporządzono kolejnego protokołu weryfikacji obejmującego nieujęte wcześniej wadliwości, w sytuacji przytaczania przez organ w motywach wydanej decyzji nowych okoliczności uznawanych za wady zgłoszonej pracy, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji;
3. naruszenie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności § 39 oraz załącznika nr 3, poprzez zastosowanie wadliwej wykładni tych przepisów i stwierdzenie, że z załącznika nr 3 wynikało, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się poprzez samo spisanie stosownego protokołu, a granice działek ewidencyjnych ustala się w wierszach protokołu oraz stwierdzenie, że nie jest dopuszczalnym utrwalenie wyników ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych w protokole w taki sposób, że działki stanowiące własność tego samego podmiotu ewidencyjnego, wpisywane są w jednym wierszu protokołu, podczas gdy, jak wynika to z załącznika nr 3, tytuły kolumn jednoznacznie wskazują na liczbę mnogą;
4. naruszenie art. 7a § 1, art.81a kpa oraz art. 8, art. 9, art.10 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, podczas gdy z przywołanych przez ŚWINGIK przepisów nie wynika, że utrwalenie przez wykonawcę prac geodezyjnych wyników ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych w protokole z 18 lutego 2021 r. było sprzeczne z ówcześnie obowiązującymi przepisami;
5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 i 15 kpa w zw. z art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na uniemożliwieniu ustosunkowania się na piśmie wykonawcy prac geodezyjnych do wyników weryfikacji lub ich poprawy, które zostały przedstawione dopiero w decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż pozbawiało stronę możliwości złożenia dodatkowych twierdzeń i wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji i w konsekwencji skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji zamiast jej uchyleniem,
6. naruszenie art. 8 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wykonawca prac geodezyjnych 31 maja 2021 złożył do tego organu ponowne zawiadomienie o przekazaniu wyników prac geodezyjnych, co zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem ŚWINGIK winno skutkować ponowną weryfikacją przekazanych do organu I instancji wyników prac geodezyjnych;
7. naruszenie art. 8 w związku z art. 24 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy pełnomocnik strony w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania złożył skargę na pracownika, prowadzącego z upoważnienia Starosty Pińczowskiego postępowanie;
8. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do przesłanych 1 września 2021 r. przez pełnomocnika strony istotnych dokumentów świadczących, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w sposób niedbały, nieprofesjonalny, a wręcz biurokratyczny i złośliwy. Karty akt sprawy były wielokrotnie przenumerowywane, po oględzinach akta sprawy organu I instancji zostały poszerzone o kolejny materiał dowodowy - nieudostępniony stronie w trakcie oględzin (m.in. korespondencja mailowa z Głównym Urzędem Geodezji i Kartografii), ŚWINGIK w decyzji nie odniósł się również do rozstrzygania organu I instancji w sprawie przepisów RODO oraz pominął milczeniem fakt uznania skargi na prowadzącego postępowanie pracownika za zasadną.
9. naruszenie art.8 § 2, art. 6 kpa oraz art. 10, 12, 14 przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 prawo przedsiębiorców polegające na stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji przez organu I instancji: "Niedopuszczalne jest ustalenie granicy jednocześnie dla różnych działek graniczących z drogą gminną nawet nie sąsiadujących ze sobą (jedna pozycja w protokole)", co zostało powielone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, podczas gdy opisana powyżej sytuacja nie skutkowała odmową włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych zawierających wyniki prac geodezyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 8 grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę, a co do jej zarzutu siódmego wyjaśnił, iż dotyczy to naruszenia art. 24 § 3 kpa tzn., że organ nie wyłączył pracownika z urzędu od rozpoznawania niniejszej sprawy. Ponadto przedłożył załącznik do protokołu, w którym podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze oraz jej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd wyjaśnił, że w rozdziale 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. 2020.2052 ze zm.), dalej p.g.i.k., szczegółowo uregulowano kwestie związane z wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych, określając między innymi kwalifikacje osób uprawnionych do ich wykonania, tryb zgłaszania i odbioru tych prac.
Wskazał, że istotą postępowania administracyjnego oraz decyzji wydawanej w trybie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. jest ustalenie, czy przekazana przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii, a w konsekwencji czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Sąd Wojewódzki przywołał brzmienie art. 12 p.g.i.k. i wyjaśnił, że w przypadku pozytywnej weryfikacji przekazanych materiałów zostają one przyjęte do państwowego zasobu, natomiast weryfikacja negatywna powoduje uruchomienie procedury, o której mowa w art. 12b ust. 6 i nast. p.g.i.k. Zatem w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac (art. 12b ust. 7a).
Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b).
Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
W świetle powyższych przepisów, protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma istotne znaczenie dla dokonania prawidłowej oceny rzetelności przedłożonej pracy geodezyjnej. Protokół ten powinien być sporządzony według wzoru zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12d ust. 1 p.g.i.k., obowiązującym w dacie przeprowadzenia weryfikacji złożonej przez wykonawcę pracy geodezyjnej.
Powyższa procedura ma na celu umożliwienie geodecie dokonania poprawek zgłoszonych prac we własnym zakresie, chroniąc go tym samym przed skutkami nieprzyjęcia pracy do zasobu. Przepisy art. 12b ust. 1-8 p.g.i.k. mają charakter gwarancyjny w zakresie uprawnienia wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji, niezależnego od etapu postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszonej pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd Wojewódzki podzielił w tym względzie stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. I OSK 425/16 i z 26 września 2018 r. I OSK 2421/16, z tym jednak zastrzeżeniem, że oba wyroki zostały wydane w odmiennym stanie prawnym, niż mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Z dniem bowiem 31 lipca 2020 r. po art. 12b ust. 7 dodane zostały przepisy art. 12b ust. 7a, 7b i 7c (Dz.U. 2020.782) w brzmieniu:
7a. W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac.
7b. Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac.
7c. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej może, na wniosek wykonawcy prac geodezyjnych, przywrócić termin na przekazanie poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Przepisy art. 58 i art. 59 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu wspomnianej ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, obowiązujące do 30 lipca 2020 r. przepisy art. 12b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulowały sytuacji, w której wykonawca prac geodezyjnych nie ustosunkowywał się do stwierdzonych przez organ SGiK w protokole weryfikacji uchybień i nieprawidłowości (w ciągu 14 dni od otrzymania protokołu). W konsekwencji przekazane dane nie mogły posłużyć do aktualizacji rejestrów publicznych, a jednocześnie organ SGiK nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów będących przedmiotem weryfikacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Celem projektowanej zmiany było uregulowanie tej kwestii. Taki motyw tej zmiany ustawodawczej powoduje, że aktualne pozostało stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyżej orzeczeniu. Zgodnie z nim weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego czy szerzej błędne stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania odwoławczego – już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy – dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji. To zaś wiąże się z obowiązkiem sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania nad wnioskiem o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie gwarantowanych przez art. 12b ust. 6, 7, 7a i 7c p.g.i.k. uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych. Nie powinno być jednak wątpliwości, że jeżeli wykonawca prac geodezyjnych, mimo negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac, nie uzna choćby części uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, i przekaże do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej niepoprawione w pełni zgodnie z tym protokołem wyniki zgłoszonych prac wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, to ponowna weryfikacja jest bezcelowa i nie musi mieć miejsca. Taka sytuacja zachodziła zdaniem Sądu w niniejszej sprawie.
Sąd przypomniał, że Skarżąca 29 listopada 2020 r. dokonała zgłoszenia prace geodezyjnych i 19 maja 2021 r. zawiadomiła o przekazaniu ich wyników, dołączając wyniki prac geodezyjnych skompletowane w postaci operatu technicznego datowanego na 19 maja 2021 r. (§ 35 ust. 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2020 r.). W dniu 28 maja 2021 r. Starosta dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszonych i przekazanych wyników prac stwierdzając w protokole tej weryfikacji szereg uchybień i nieprawidłowości. Wśród nich znalazła się nieprawidłowość polegająca na niepoprawnym spisaniu protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Z powołaniem się na załącznik nr 3 do obowiązującego w czasie zgłoszenia rozporządzenia ws. ewidencji gruntów, organ stwierdził, że granice należy w protokole ustalać dla poszczególnych działek, tj. że w jednym wierszu może być ustalona wspólna granica co najwyżej dwóch działek. Tymczasem w pozycjach 2, 3, 13, 15 i 26 protokołu ustalenia przebiegu granic jest ustalana więcej niż jedna granica wspólna dwóch działek. W piśmie z 31 maja 2021 r. Skarżąca ustosunkowała się do wyników weryfikacji z 28 maja 2021 r. Odnośnie wyżej wskazanej nieprawidłowości stwierdziła jedynie, że "przywołany przepis prawa nie koresponduje ze słownym opisem nieprawidłowości". Równocześnie Skarżąca wraz z osobnym zawiadomieniem o przekazaniu wyników prac geodezyjnych złożyła do Starosty wyniki tych prac skompletowane w postaci operatu technicznego datowanego na 31 maja 2021 r. W stanowiącym część tego operatu protokole ustalenia przebiegu granic, ponownie w pozycjach 2, 3, 13, 15 i 26 protokołu ustalenia przebiegu granic została ustalana więcej niż jedna granica wspólna dwóch działek. Ponadto podobnie postąpiono w pozycji 7, której w protokole ustalenia przebiegu granic dołączonym do operatu z 19 maja 2021 r. w ogóle nie było, podobnie jak jakichkolwiek wpisów w pozycjach 8 oraz wpisów dotyczących drugich działek w pozycjach 6 i 9.
Wyniki prac geodezyjnych ponownie skompletowane w postaci operatu technicznego datowanego na 31 maja 2021 r. nie zostały przez Starostę poddane weryfikacji. Zamiast tego organ I instancji, zgodnie z art. 10 k.p.a. pismem z 7 czerwca 2021 r. zawiadomił Skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami, złożenia oświadczeń co do zebranych dowodów i materiałów, a na podstawie art. 79a k.p.a. poinformował ją, że nie poprawiła usterek z protokołu weryfikacji z 28 maja 2021 r., w tym między innymi usterki dotyczącej nieprawidłowo sporządzonego protokołu z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Następnie [...] lipca 2021 r. Starosta wydał decyzję odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oraz nowych zbiorów danych, między innymi z powodu niedopuszczalnego ustalenia granic jednocześnie dla różnych działek graniczących z drogą gminną, nawet nie sąsiadujących ze sobą. Taka sytuacja występuje w poz. 2, 3, 7, 13, 15 i 26. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła między innymi wadliwe zakwestionowanie przez organ ustalenia granic jednocześnie dla różnych działek graniczących z drogą gminną, nawet nie sąsiadujących ze sobą w sytuacji, gdy w trakcie weryfikacji innych prac geodezyjnych taka sytuacja nie skutkowała odmową włączenia do zasobu. Ponadto wyraziła pogląd, że protokół ustalenia przebiegu granicy jest dokumentem, który jedynie utrwala wyniki przeprowadzonych przez wykonawcę prac ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych, bo ustalenie przebiegu granic nie polega jedynie na spisaniu protokołu, lecz stanowi zespół czynności, w tym analiz, pomiarów i czynności terenowych z udziałem zawiadomionych podmiotów.
Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadniczą w sprawie wątpliwością, która rzutuje też na ocenę zgłoszonych w sprawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym i procedury weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, jest zakres weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych oraz konsekwencje stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wspomniany zakres weryfikacji określa art. 12b ust. 1 p.g.i.k. Zgodnie z nim organ weryfikuje wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
Sąd zaznaczył, że podlegająca weryfikacji zgodność wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z obowiązującymi przepisami nie dotyczy tylko wykonywania pomiarów geodezyjnych w związku z opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby między innymi postępowań administracyjnych, ale również opracowywania wyników tych pomiarów. Ta ostatnio wymieniona czynność została zdefiniowana w § 34 ust. 1 i w § 35 ust. 1 rozporządzenia z 18 sierpnia 2020 r. w świetle których opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych obejmuje wykonanie analiz i obliczeń niezbędnych do zrealizowania celu prac, a dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do organu łącznie z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Operat techniczny z kolei zawiera między innymi poświadczone za zgodność z oryginałem kopie protokołów, jeżeli takie dokumenty powstały. W operacie technicznym kompletowanym w następstwie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych kluczowe znaczenie zajmuje protokół, w którym wykonawca prac geodezyjnych utrwala wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych. W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (co wynika z treści § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. 2021.1390 – dalej "rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r." oraz z faktu zgłoszenia prac geodezyjnych będących przedmiotem oceny w niniejszej sprawie przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia i zakończenia ich przed dniem 31 grudnia 2021 r.), wzór takiego protokołu z przykładowymi wpisami zawierał załącznik nr 3 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Konieczność jego sporządzenia w takim kształcie i treści, jak w tym załączniku wynika z treści § 39 ust. 5 rozporządzenia z 29 marca 2001 r., zgodnie z którym wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia. Treść tego wzoru nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporządzone w sprawie protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i to zarówno protokół dołączony do operatu z 19 maja 2021 r., jak i do operatu z 31 maja 2021 r., nie były zgodne z wymaganym wzorem. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji, niezgodność polegała na ustaleniu w wierszach oznaczonych liczbami porządkowymi 2, 3, 7, 13 i 26 granic działek ewidencyjnych nie dwóch, lecz trzech, czterech i pięciu działek ewidencyjnych. Oczywista wadliwość takiego wypełnienia tych wierszy wynika z opisu kolumny drugiej tego protokołu, gdzie wskazano, że dotyczy ona "numerów działek ewidencyjnych, do których należy ustalana granica". Między każdymi dwoma sąsiadującymi ze sobą działkami ewidencyjnymi jest tylko jedna granica należąca do tych działek. Wbrew zarzutom Skarżącej przy tym, użycie w opisie kolumny 2 i 3 wzoru omawianego protokołu określenia "Numery działek" i "właściciele/władający działkami", nie wskazuje na dopuszczalność umieszczania w poszczególnych wierszach tego protokołu więcej niż jednej działki ewidencyjnej. Użycie przez ustawodawcę wskazanej liczby mnogiej wynika z tego, że aby móc mówić o ustalanej w protokole granicy należącej do działek ewidencyjnych, konieczne jest istnienie dwóch działek ewidencyjnych, co w gramatyce określa się jako liczbę mnogą, a nie pojedynczą. Ponadto omawiany wzór protokołu może służyć, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, do ustalania przebiegu granicy nie tylko dwóch sąsiadujących ze sobą działek, ale również większej ich ilości. Tę możliwość ustawodawca uwzględnił używając w opisie kolumny trzeciej wzoru protokołu formuły "właściciel/władający działką/działkami".
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższej oceny nie zmienia zmiana brzmienia niektórych opisów kolumn omawianego wzoru, jaka nastąpiła z dniem 31 lipca 2021 r. wskutek wejścia w życie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2021 r. Wynika to z faktu, że rozporządzenie to, a więc również i powoływany przez Skarżącą wzór, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył również, że wspomniana zmiana polegająca na zastąpieniu w opisie kolumny drugiej zwrotu "Numery działek ewidencyjnych, do których należy ustalona granica", zwrotem "Numer działek ewidencyjnych, do których należy ustalona granica", może być rozumiane jako doprecyzowanie opisu mogącego wzbudzać wcześniej wątpliwości w kierunku takim, jaki również wcześniej powinien być stosowany.
Istotnym argumentem za zaprezentowanym przez organy administracji rozumieniem przepisów określających sposób umieszczania w protokole ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych poszczególnych działek w osobnych wierszach, jest treść niektórych z pozostałych kolumn tego protokołu.
W siódmej kolumnie wskazuje się sposób ustalania przebiegu granic. Sposoby ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych określone zostały w przepisach § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zgodnie z nimi podstawą ustalenia przebiegu granic mogą być:
1. zgodne wskazania właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2. ostatni spokojny stan posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek;
3. ustalenia wykonawcy po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.
Nie może być wątpliwości, że nawet granice pomiędzy sąsiadującymi ze sobą działkami ewidencyjnymi należącymi do tych samych właścicieli mogą być ustalane na podstawie różnych, wyżej wymienionych kryteriów, skoro losy prawne tych działek mogą być różne. W takiej sytuacji umieszczenie w jednym wierszu więcej niż jednej granicy działek ewidencyjnych, uniemożliwiałoby jednoznaczne wskazanie, która z tych granic została ustalona na podstawie jakiego kryterium. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości nie mogłoby w takiej sytuacji nastąpić na podstawie innych dokumentów podlegających włączeniu do operatu technicznego, w szczególności na podstawie szkicu granicznego, na który powołuje się Skarżąca. Na szkicu granicznym bowiem takie informacje nie są zamieszczane.
Przede wszystkim jednak i poza powyższą argumentacją Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że o wadliwości ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w taki sposób, jak to zrobiła Skarżąca w zakwestionowanych operatach świadczy to, że wspomniane ustalenie dotyczy przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie nieruchomości, co zdaje się wynikać z argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi. Argumentacja bowiem, że "zamieszczenie numerów działek ewidencyjnych należących do tego samego podmiotu, graniczących z tą samą działką drogową w jednym wierszu protokołu, nie stanowi błędnego udokumentowania przeprowadzonych czynność, a tym bardziej nie stanowi o wadliwym ustaleniu przebiegu granic działek – niesie za sobą tożsamą informację jak ewentualne zamieszczenie nr działek stanowiących przedmiot tej samej własności w osobnych wierszach", może świadczyć o wadliwym utożsamianiu przez Skarżącą ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z ustalaniem przebiegu granic nieruchomości, czemu służą zupełnie inne postępowania. Nieruchomościami są bowiem części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (art. 46 §1 k.c.). Ponieważ natomiast ustalenie przebiegu granic w trybie, o jakim mowa w § 39 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. dotyczy granic działek ewidencyjnych, a nie granic nieruchomości, niedopuszczalne jest zamieszczanie w protokole ustalenia przebiegu granic takich działek numerów różnych działek należących do tego samego właściciela w jednym polu i wierszu. Okoliczność, że działki połączone w ten sposób w jednym polu w tym protokole należą do jednego właściciela, czy nawet sąsiadują ze sobą, nie jest jakimkolwiek zasługującym na uwzględnienie powodem ich łącznego zamieszczenia w jednym polu i wierszu ocenianego protokołu. Sąd zaznaczył, że w zakwestionowanych w sprawie protokołach ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych doszło do zamieszczenia w jednym polu i wierszu należących do tego samego właściciela trzech działek o numerach [...], [...] i [...], z których dwie, tj. [...] i [...] sąsiadują ze sobą i są położone z jednej strony drogi oznaczonej jako działka numer [...] należąca do gminy D., a trzecia oznaczona numerem [...] położona jest po przeciwnej stronie tej drogi i w znacznym oddaleniu od działek numer [...] i [...] . Podobna sytuacja dotyczy działek numer [...], [...], [...] i [...] należących do K. i A.M., oraz działek [...] i [...] należących do K.P. Mimo tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie przebiegu granic tych działek z działką drogową numer [...] nastąpiło na podstawie tego samego kryterium, tj. ustaleń wykonawcy po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy, nie można się zgodzić ze skarżącą, że ta zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja faktyczna usprawiedliwia odstąpienie od przewidzianego w przepisach sposobu sporządzania protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ponieważ określony w przepisach sposób sporządzania tego protokołu znajduje istotne i racjonalne uzasadnienie, odstępowanie od niego w jednostkowych sytuacjach w oparciu o nieprzewidziane w przepisach przesłanki (np. w oparciu o pozostawanie kilku działek objętych ustalaniem przebiegu granic we własności tej samej osoby, sąsiadowanie tych działek ze sobą, takie same kryteria ustalania przebiegu tych granic), nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.
Wskazana i wyjaśniona powyżej istotna wadliwość przekazanych przez skarżącą wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, która została opisana w protokole weryfikacji z 28 maja 2021 r. i nie została skorygowana przez wykonawcę prac geodezyjnych powoduje, że zasadna była decyzja Starosty odmawiająca między innymi z tego powodu przyjęcia przedmiotowego operatu technicznego i przekazanych nowych zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także decyzja Inspektora utrzymująca tę decyzję w mocy. Taka konkluzja powoduje, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było odnoszenie się do pozostałych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych we wspomnianym protokole weryfikacji z 28 maja 2021 r. i w większości podtrzymanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ubocznie tylko można zauważyć, że organ II instancji zdyskwalifikował wszystkie z nich, uzasadniając swój pogląd w sposób zasługujący na uwagę. Wbrew zarzutom skargi przy tym, podzielenie przez organ II instancji poglądów odwołującej się co do bezzasadności tych pozostałych - poza wadliwością protokołu ustalenia przebiegu granic - wadliwości przedmiotowego operatu technicznego i przekazanych nowych zbiorów danych, nie świadczy o wadliwości, czy wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, czy też rozstrzygnięcia organu II instancji, skoro zasadna i wystarczająca dla odmowy przyjęcia przedmiotowego operatu technicznego i przekazanych nowych zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego była stwierdzona i nieusunięta wadliwość, co szczegółowo wyżej wyjaśniono.
Sąd wskazał, że zasadność stwierdzenia przez organy obu instancji wskazanej wyżej wadliwości przedmiotowego operatu technicznego i przekazanych przez Skarżącą nowych zbiorów danych powoduje, iż niezasadne były zaprezentowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd wyjaśnił, że niezasadność tychże zarzutów wynika również z następujących okoliczności :
Uniemożliwienie Skarżącej ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji lub ich poprawy, a nawet nieprzeprowadzenie weryfikacji drugiego przekazanego operatu datowanego na 31 maja 2021 r. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro dyskwalifikująca ten operat wadliwość mieszcząca się w pierwszym operacie nie została w drugim z nich poprawiona, co nie było wynikiem przeoczenia, czy pomyłki, ale odmiennego niż zaprezentowane przez organy obu instancji oraz przez Sąd poglądu na temat stwierdzonej wadliwości protokołu ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych. Jak to już wyżej wskazano, zbyteczne było ponowne negatywne weryfikowanie przekazanych wyników prac geodezyjnych zgłoszonych przez skarżącą.
Takiej oceny nie zmienia złożenie przez Skarżącą 24 lipca 2021 r. wniosku o umorzenie postępowania oraz przeprowadzenie ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych w związku ze złożeniem 31 maja 2021 r. powtórnego zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych i nowego operatu. Wynika to stąd, że mimo takiego wniosku Skarżąca złożyła jednak 2 sierpnia 2021 r. odwołanie od decyzji organu I instancji, co oznacza, że nie można uznać aby jej pierwsze zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych datowane na 19 maja 2021 r. zostało cofnięte.
Sąd uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy obu instancji faktu uznania za zasadną skargi złożonej na pracownika organu I instancji J.S. oraz nieuprawnionego rozstrzygania organu I instancji w sprawie przepisów RODO. Zastrzeżenia do pracownika organu nie mogą mieć wpływu na ocenę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, jeżeli rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie dopiero wtedy, gdy okaże się, że powinno dojść do jego wyłączenia na podstawie art. 24 k.p.a. Do tego jednak w sprawie nie doszło, ponieważ w toku postępowania administracyjnego ani Skarżąca , ani też sam pracownik organu J.S. nie złożyli żądania jego wyłączenia, przez co przełożony pracownika organu, ani też sam organ I instancji nie mieli formalnego obowiązku rozstrzygnięcia tej kwestii i wstrzymywania merytorycznego rozpatrywania sprawy. W toku postępowania administracyjnego strona ograniczyła się do złożenia skargi na tego pracownika w trybie art. 221 i n. k.p.a., która została w stosownym trybie rozpatrzona, co nie ma bezpośredniego wpływu na wynik niniejszego postępowania. Zarzut naruszenia w sprawie art. 8 w zw. z art. 24 k.p.a. został złożony dopiero w skardze, przy czym dopiero na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej uściślił, że dotyczy on naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. polegającego na niewyłączeniu z urzędu przez organ I instancji pracownika Starostwa J.S. od rozpoznawania sprawy. Zarzutu tego jednak Sąd nie podzielił. Koniecznym warunkiem wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. (które nie były w sprawie podnoszone i Sąd też ich nie stwierdził), które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Takie okoliczności nie zostały w ocenie Sądu w sprawie uprawdopodobnione. Podnoszona w skardze "agresja słowna oraz ordynarny sposób przerwania rozmowy" same w sobie nie uprawdopodobniają okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Sąd zaznaczył, że podnoszona przez Skarżącą relacja między jej pełnomocnikiem i mężem, a pracownikiem organu I instancji, swe źródło miała w odmiennej ocenie poprawności i prawidłowości prac geodezyjnych przekazywanych przez skarżącą i jej męża, również będącego geodetą. Ponieważ takie odmienności podlegają formalnej weryfikacji w drodze stosownych postępowań administracyjnych i ewentualnie następnie sądowoadministracyjnych, co nastąpiło również w niniejszej sprawie, nie można utożsamiać odmiennego poglądu na wykładnię szczegółowych przepisów materialnego prawa administracyjnego i przepisów postępowania administracyjnego, z kwestią bezstronności pracownika organu. Co do wspomnianej weryfikacji Sąd zaznaczył, że jedna z wskazywanych przez całe postępowanie, również przez organ I instancji, (którego pracownik J.S. będący Geodetą Powiatowym, podpisał z upoważnienia Starosty decyzję z [...] lipca 2021 r.) wadliwości przekazanych przez Skarżącą wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, rzeczywiście zaistniała i spowodowała zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu technicznego i nowych zbiorów danych. Natomiast pozostałe stwierdzone przez organ I instancji uchybienia i nieprawidłowości przedmiotowej pracy geodezyjnej, zostały zdyskwalifikowane przez organ II instancji, co z powodów wskazanych wyżej nie miało wpływu na wynik sprawy, ale pozwoliło na procesową weryfikację i dyskwalifikację prezentowanej w sprawie przez pracownika organu I instancji wykładni przepisów prawa.
Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ I instancji do dokumentów przesłanych przez pełnomocnika Skarżącej w dniu 1 września 2021 r. nie były zasadne. Złożone wówczas wnioski i dokumenty zmierzały do wykazania, że organ I instancji nie przeprowadził ponownej weryfikacji wyników prac geodezyjnych w sytuacji, gdy wykonawca tych prac 31 maja 2021 r. złożył do organu ponowne zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Jak to już wyżej wyjaśniono, kwestia ta miałaby dla sprawy znaczenie, gdyby stwierdzona w sprawie istotna wadliwość protokołu ustalenia przebiegu granic została usunięta w ponownie przekazanym przez wykonawcę operacie technicznym. Ponieważ tak się nie stało, a nadto skarżąca konsekwentnie uważa, że protokół ten sporządziła poprawnie i nie zamierza go poprawiać, omawiany zarzut skargi nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Zarzucane w skardze uniemożliwienie stronie złożenia ewentualnych dodatkowych wniosków poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentów, z którymi strona nie została zapoznana, też nie miało dla sprawy znaczenia, skoro nie dotyczyło przesądzającej rozstrzygnięcie wadliwości protokołu ustalenia przebiegu granic. Tej przesądzającej dla sprawy kwestii dotyczył natomiast kolejny zarzut skargi. Podnoszone w nim naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2, art. 6 k.p.a. oraz art. 10, 12 i 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2021.162 ze zm.) mające polegać na wcześniejszym włączaniu przez Starostę Pińczowskiego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego innych operatów technicznych z analogicznie, jak w niniejszej sprawie uzupełnionymi protokołami ustalenia przebiegu granic, nie może jednak usprawiedliwiać zaakceptowania ewidentnie istotnie wadliwego protokołu przedłożonego w niniejszej sprawie. Zaakceptowania takiej wadliwości nie może też usprawiedliwiać określona w art. 8 § 2 k.p.a. i w art. 12 ustawy – Prawo przedsiębiorców zasada nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeżeli we wskazanych przez Skarżącą sprawach rzeczywiście istniał taki sam stan faktyczny i prawny jak w niniejszej sprawie (czego Skarżąca jednak nie wykazała), to i tak ewidentna, zdaniem Sądu, wadliwość sposobu sporządzenia protokołu ustalenia przebiegu granic zastosowanego w sprawie przez skarżącą, nie pozwalała na jego zaakceptowanie w niniejszej sprawie i ewentualnie stanowiła uzasadnioną przyczynę odstąpienia od wcześniejszej, błędnej praktyki.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art 151 p.p.s.a. w zw. z art. i art 12b ust 6 i 7, 7a, 7b i 7c ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 poz. 1990) i w zw. z art. 10 § 1 i art 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r" poz. 23 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek nied ostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń polegających na uniemożliwieniu Skarżącej realizacji gwarantowanych przepisami ustawy praw polegających na ustosunkowaniu się do wyników weryfikacji przed organem pierwszej instancji, a tym samym przez niewydanie kolejnego protokołu weryfikacji zawierającego kolejne uchybienia odnoszące się do wyników wykonanych prac, które to uchybienia zawarto dopiero w decyzji Starosty z [...] lipca 2021 r., co stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 12b ust. 6 i 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tak: NSA w tezie wyroku z dnia 24.01.2018 r., IOSK 425/16) i pozbawiło Skarżącą uprawnień do działania przed organem pierwszej instancji, tym samym godząc w zasadę dwuinstancyjności;
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art i art, 12b ust, 1 p. la w zw. z art. 2 ust. 1 lit. a w zw. z art, 12b ust, 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 poz. 1990) polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń polegających na błędnym uznaniu przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obu instancji, jakoby weryfikacji podlega "sposób opracowania wyników zgłoszonych prac", zamiast tylko sposób "opracowania wyników pomiarów" (art. 12b ust. 1 p. 1a w z w. z art 2 p. lit a p.g.k.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do bezprawnego rozszerzenia kognicji Sądu i kompetencji organów SGiK o badanie sposobu opracowania wyników prac geodezyjnych, polegających na ujawnieniu działek i praw własności, ujętych w Protokole ustalenia przebiegu granic działek- ewidencyjnych, zamiast tylko sposobu opracowania wyników przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych (art. 2 p. 1 lit a p.g.tk.);’
3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 24 § 3 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r" Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu skargi, wskutek niedostrzeżenia poczynionych przez organ administracji publicznej naruszeń, w zakresie nie wyłączenia z urzędu od udziału w postępowaniu pracownika organu pierwszej instancji pana J.S., wobec którego uprawdopodobniono istnienie okoliczności niewymienionych w art 24 § 1 K.p.a., a które mogły wywołać wątpliwości co jego bezstronności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do niódostrzeżenia wady postępowania polegającej na przeprowadzeniu postępowania i wydania decyzji administracyjnej przez osobę co do której zachodziły wątpliwości co do bezstronności i w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;
4. obrazę przepisu prawa materialnego, a to § 39 ust.5 w zw. z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) polegające na jego błędnej wykładni sprowadzającej się do uznania, że "użycie w opisie kolumny 2 i 3 wzoru omawianego protokołu określenia "Numery działek" i "właściciel/władający działkami", nie wskazuje na dopuszczalność umieszczenia w poszczególnych xuierszach tego protokołu więcej niż jednej działki ewidencyjnej" .(s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) podczas gdy taka wykładnia w/w przepisów i treści załącznika nie wynika ani z wykładni językowej, ani z wykładni celowościowej treści wzoru, zaprezentowana przez WSA w Kielcach wykładnia pomija gramatyczną zmianę dokonaną przez racjonalnego ustawodawcę po 20 latach obowiązywania zapisu załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia, co w konsekwencji prowadzi do wdrażania przez Sąd nieuzasadnionej wykładni prawotwórczej.
Na podstawie przepisu art 185 g 1 p.p.s.a., art 203 p. 1 p.p.s.a. oraz art. 181 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o :
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania;
zasądzenie od Inspektora na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zasadne okazały się zarzuty objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z zarzutem objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutem naruszenia art. 24 § 3 k.p.a.
W sprawie niesporne jest, że Starosta wydając zaskarżoną decyzję wskazał zarówno na wadliwości wykonanych prac geodezyjnych wymienione w protokole weryfikacji z 28 maja 2021 r. jak i na inne wadliwości, które nie były objęte tymże protokołem.
Skarżąca w odwołaniu wskazała, że działanie takie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 10 i 15 k.p.a. w związku z art. 12b ust. 7 i 7a u.p.g.k., pozbawiło ją bowiem możliwości ustosunkowania się do owych "dodatkowych" wadliwości wykonanych przez nią prac.
Inspektor utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do powyższego zarzutu, co za tym idzie nie wskazał, czy dodatkowe zarzuty Starosty co do prawidłowości prac wykonanych przez Skarżącą są zasadne czy też nie. Rozpatrując odwołanie Inspektor ograniczył się wyłącznie do analizy wadliwości wykazanych w protokole z 28 maja 2021 r. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, owe inne nieprawidłowości nie zostały "zdyskwalifikowane" przez organ drugiej instancji.
Brak odniesienia się przez Inspektora do nieprawidłowości wskazanych przez Starostę w decyzji z [...] lipca 2021 r. powoduje, że strona postępowania nie ma wiedzy co do tego, czy w razie kolejnego wykonania i zgłoszenia prac, organy uznają ewentualne podtrzymanie sposobu wykonywania i dokumentowania wykonanych prac w tymże zakresie za prawidłowe czy też nie.
Zaniechanie wypowiedzenia się przez organ drugiej instancji co do wadliwości wykazanych przez Starostę w uzasadnieniu jego decyzji powoduje również powstanie wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, a w sytuacji, w której skarga została oddalona przez Sąd pierwszej instancji, co do zakresu związania prawomocnym wyrokiem Sądu.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że jedną z "dodatkowych" wadliwości na którą zwrócił uwagę Starosta było "ponowienie ustalenia granicy działki nr [...] z działką ewidencyjną nr [...], pomimo że opracowaniem wykonanym do zgłoszenia pracy geodezyjnej [...] kierownik prac ustalił już tę granicę w 2020 r." Zaniechanie odniesienia się przez Inspektora do tejże wadliwości oznacza, że nie zostało wyjaśnione w ramach postępowania administracyjnego, czy ustalenie w ramach wykonywanych prac przebiegu granicy pomiędzy działką [...] a [...] jest działaniem prawidłowym czy też nie.
Zwrócić należy również uwagę, że w toku postępowania odwoławczego, to jest w piśmie z 1 września 2021 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z ewentualnym wyłączeniem z postępowania J.S., w związku z uznaniem skargi na pracownika za zasadną oraz faktem, że kieruje się on w swoim działaniu tylko i wyłącznie osobistą niechęcią do wykonawcy prac geodezyjnych oraz jego pełnomocnika stosując agresję słowną i zastraszając wykonawcę prac.
Treść tego pisma wskazuje, że w ocenie Skarżącej zachodziły podstawy do wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, uzasadniając żądanie wyłączenia pracownika J.S. Skarżąca powoływała się nie tylko na agresję słowną i ordynarny sposób przerywania rozmowy ale również na fakt uznania przez Starostę jej skargi na owego pracownika za zasadną.
Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania administracyjnego ani Skarżąca ani sam pracownik organu nie złożyli żądania jego wyłączenia. Żądanie takie zostało złożone na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, który jednak nie odniósł się do niego w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem kwestia, czy decyzja wydana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu mogła mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. "W tej podstawie wznowienia postępowania przyjęte jest również domniemanie wpływu tej wady postępowania na treść decyzji. Podstawą wznowienia postępowania jest zatem wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej który podlega wyłączeniu a nie wpływ tej wady na treść decyzji" ( B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2024, str. 944). Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że dostrzega wynikające z art. 146 § 2 k.p.a. ograniczenie możliwości uchylenia decyzji w przypadku jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Dostrzega również, że kontrolowane postępowanie toczyło się w ramach postępowania merytorycznego a nie wznowieniowego. Jednak kwestie, czy w ocenie organu drugiej instancji zachodziły czy też przesłanki do wyłączenia pracownika oraz czy wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu nie miało wpływu na treść decyzji winny być wyjaśnione przez organ w ramach postępowania odwoławczego.
Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno korygowanie wad prawnych organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, czy też wad dotyczących zastosowania przepisów prawa procesowego. Jeżeli więc organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to decyzja organu odwoławczego będzie decyzją wadliwą (por. wyrok NSA z 5 października 2017 r. I OSK 3441/15).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchlił się od realizacji nałożonych na niego obowiązków, zaniechał bowiem przeprowadzenia pełnej oceny decyzji Starosty ograniczając się jedynie do zbadania prawidłowści jego stanowiska w zakresie wynikającym z przeprowadzonego protokołu weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych. Nie dokonał oceny pozostałych uchybień przypisanych przez Starostę pracom wykonanym przez Skarżącą, nie ocenił czy możliwe jest rozszerzenie zarzutów stawianych wykonawcy prac bez przeproadzenia ponownej weryfikacji wykonanych prac stosownie do art. 12b ust. 3 p.g.k., nie odniósł się również w żaden sposób do argumentacj dotyczącej żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na jej wydanie – w ocenie Skarżącej – przez pracownika podlegającego wyłączeniu.
W tej sytuacji, konieczne było uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. zarówno zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej decyzji Inspektora.
Z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień za przedwczesne uznać należało odniesienie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.